学前教育地方立法：成就、缺憾与展望——基于九部地方学前教育条例文本分析

李钰燕，迟明阳

（1.广西教育研究院，广西 南宁 530022；2.贵州师范大学 教育学院，贵州 贵阳 550000）

随着社会经济的发展，户籍制度改革、“全面两孩”和流动人口新政策调整，广大人民群众对学前教育资源的需求日益高涨。为推进学前教育规范发展，走上依法治教的轨道，国家颁布了系列促进学前教育发展的规章、规范性文件，2018年，全国人大常委会将学前教育法纳入十三届全国人大常委会立法规划第一类法律项目，部分省市也陆续出台了地方性学前教育条例。学前教育立法问题也越来越成为学界关注的重点，有学者基于实践导向，从不同角度探究了学前教育立法问题，在管理体制、学前教育投入、教师队伍政策等诸多方面提出学前教育立法建议[1-2]；有学者基于政策法律化立法思维，总结提炼经过实践检验证明成熟、有效的学前教育政策法规，并就学前教育立法内容提出建议[3]；有学者基于借鉴国外立法经验，总结梳理国外学前教育立法经验及启示[4]。从文献分析和实践成效来看，当前学界大多关注国家层面的学前教育立法问题，对地方性学前教育立法研究较少，且相关研究缺乏系统性，大部分研究多从管理学或教育学视角出发，视角较为单一，导致对学前教育立法的建议较为片面化，操作性不强。本研究旨在综合管理学、教育学和法理学的研究视角，总结江苏、浙江、北京、安徽、山东、辽宁、吉林、云南、天津等省市出台的九部地方性学前教育立法成效，审示其缺憾，并就几个关键问题提出立法建议。

一、总结：学前教育地方立法的成就

本文对九部地方性学前教育法规进行比较分析发现，它们均有注重学前教育的公平性、市场化、科学性和可持续性等诸多共性优点。

（一）凸显了学前教育发展的公平性

在目前社会发展不平衡不充分的背景下，办人民满意的教育就必须注重公平问题。特别是当前教育市场化引发的不公平问题在学前教育领域尤为突出，公平性应当成为立法的原则[5]。在地方学前教育条例中相关表述充分体现了在公平的基础上办好人民满意的学前教育。

首先，展现学前教育的公益性和普惠性。地方性学前教育条例将学前教育的普惠性作为立法的重要支点，通过动员各种力量多渠道、多形式办幼儿园，扩大普惠性学前教育资源覆盖面，力图实现学前教育普及普惠发展目标。例如，《江苏省学前教育条例》第二十五条指出，举办幼儿园应当以公办和普惠性民办幼儿园为主。《云南省学前教育条例》第五条明确了大力供给和合理配置学前教育资源，构建覆盖城乡的学前教育公共服务体系。可以看出，各级政府对学前教育的关注促进了学前教育的发展，通过增加学前教育资源供给，提高幼儿园提供普惠性服务的能力。

其次，保障特殊群体受教育权益。各地在制定学前教育法规时，特别注重对弱势群体的帮扶。如《浙江省学前教育条例》第四十条提出了建立学前教育资助制度的规定，并且要向“弱势儿童”提供免费学前教育，以及营养餐等生活补助。《吉林省学前教育条例》第三十七条对适龄残疾儿童入学提出了明确规定，要求学前教育机构接收具有接受普通教育能力的残疾儿童入园，同时鼓励特殊教育学校设置学前班。学前教育资助制度的建立，不仅为弱势群体入学机会平等划了一条底线，而且为社会的公平正义划了一条红线。

最后，给予“薄弱”地区教师待遇支持。如《辽宁省学前教育条例》第四十一条规定，对长期在农村基层和贫困地区工作的幼儿教师，政府要从工资、职称评定等方面给予照顾。政府对“薄弱”地区教师给予特殊支持，不仅肯定了教师对教育事业的付出，也促进了农村地区和贫困地区学前教育的发展。

（二）强调了市场化办园行为的规范性

社会力量办园极大地缓解了学前教育资源短缺的问题，但是在市场上仍然存在部分没有按照办园条件和标准举办的学前教育机构，出现无证办园现象。面对这种现状，许多地方在立法中对民办幼儿园规范办园提出了具体要求。一是关于民办幼儿园的设立。一些省市对于民办幼儿园的注册与设立都有明确的条款，其中比较典型的是浙江省。《浙江省学前教育条例》第二十条在批准书、情况报告、章程、人员的资格证明等方面专门并详细规定了关于民办幼儿园的设立事项。二是关于定价。一些省市针对“入园贵”问题特别指出设定最高收费标准。而也有一些省市通过“差异化”方式实行不同的定价。例如，《安徽省学前教育条例》第十六条规定公办、普惠性民办、非普惠性民办三类幼儿园的定价方式。三是关于规范幼儿园行为。针对幼儿园存在的不正当办园行为，有的省市在立法中也有相关内容。如《天津市学前教育条例》第四十条详细明确了幼儿园对幼儿及其家长不当行为的处罚措施。可见，各地通过立法规范幼儿园办园行为，从而维护学前教育秩序，保护幼儿的合法权益，促进了学前教育发展。

（三）体现了学前教育教学内容的科学性

首先，加强对幼儿园教育内容的规范引领。部分地方性学前教育法规关注到幼儿园教育方式与内容的科学指向性，旨在从教育方式、内容、方法等方面对幼儿园办学进行科学的引导。例如，《云南学前教育条例》第二十二条和《浙江省学前教育条例》第三十一条都对学前教育机构的教育内容与教育方式方法，以及学前儿童培养的指向性作了明确阐述。

其次，纠正不利于学前教育发展的现象。学前教育地方立法对不利于学前教育发展的现象进行了纠正。例如，《山东省学前教育规定》第四十三条指出学前教育机构要遵循幼儿发展阶段规律，对小学化现象进行了纠正。

最后，引导幼儿园与外部环境进行良好的交流与协作。学前教育地方立法除了着眼于幼儿园本身的科学性问题，也应关注幼儿园与家庭、社区间协作关系的建立。如《浙江省学前教育条例》第三十八条明确规定了家园合作的多种形式，形成教育合力，共同促进学前儿童发展，也明确指出幼儿园与社会教育资源的合作指向，为学前儿童扩大生活和活动空间。学前教育地方立法从注重幼儿园内部环境与外部环境入手，旨在规范和引导学前教育的发展。

（四）保障了学前教育发展的可持续性

首先，明确学前教育性质地位和管理职责。通过地方立法明晰学前教育的性质和地位。如江苏、浙江、安徽等地方学前教育条例在总则中对学前教育的性质和地位作了较为根本的、概括性的解释。山东省等地区地方立法明确各级政府的主导责任和有关部门的职责。山东省颁布的学前教育条例第七条不仅规定了教育行政部门的主导责任，也明确发展改革委等其他部门的“参与责任”，明确了政府在发展和治理学前教育方面的责任，相关部门以协作的方式来保障责任的落实与实施。

其次，完善学前教育师资队伍制度。如《云南省学前教育条例》第四十条和四十一条分别对学前教育专业的设置和教师的培养作了详细规定，通过职前职后的教师教育与培训来提升教师的综合素质。《浙江省学前教育条例》第二十七条规定了教师在工资福利、社会保险、休息休假、培训等方面的权益保障。

再次，完善学前教育投入机制。投入机制的建立与完善是学前教育发展的基础性条件，学前教育地方立法也关注到投入机制问题。如《天津市学前教育条例》第二十七条明确了发展学前教育经费列入本级财政预算并逐步提高。《北京市学前教育条例》第十八条明确提出各级人民政府应当安排学前教育专项经费。《浙江省学前教育条例》《江苏省学前教育条例》明确提出了学前教育财政性经费占财政性教育经费的比例不低于百分之五。

二、审视：学前教育地方立法的缺憾

地方颁布的学前教育条例是学前教育地方立法取得成就的一种体现，为促进地方学前教育的健康发展提供了法律保障，但这些文本也不乏缺憾之处。

（一）平等性不够，难以实现均衡发展

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出“学前教育是重要的社会公益事业”，体现了学前教育的公益性特征。平等接受学前教育权是保持学前教育公益性的重要内涵之一[6]，关乎着公民平等权的实现与社会公平正义[7]。教育平等作为教育法的价值包括入学机会、教育过程以及教育结果的平等[8]。保障适龄儿童平等接受学前教育包含两个层次：第一层次是保障适龄幼儿“有园入”，即入园机会均等；第二层次是实现适龄幼儿“上好园”，享受公平而有质量的学前教育，即过程及结果的平等。已颁布的地方学前教育条例都强调扩大学前教育资源，为适龄儿童提供接受学前教育的机会，明确了对贫困地区、农村地区学前教育特别是家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童等弱势群体的帮扶和资助，保障弱势群体接受学前教育，实现教育起点的公平。但是已颁布的地方性学前教育条例，更多的是提及第一层次的公平，甚少涉及第二层次的公平，这也是地方性立法中的缺憾。如何以儿童为中心，保障适龄儿童平等接受学前教育，实现不同区域、城乡学前教育均衡发展是地方性学前教育立法的重点内容。

（二）科学性不强，难以促进内涵发展

教育理性主要表现为教育立法对教育规律和人的发展规律的尊重，在学前教育领域，其教育的对象是发展中的、具有主观能动性的个体，学前教育立法应体现对教育规律和学前儿童身心发展规律的尊重[9]。其一，从儿童发展的阶段性和连续性来看，现已颁布的地方性学前教育条例将“3周岁以上不满6周岁学龄前儿童实施的保育和教育”界定为学前教育，鲜有提及0～3岁婴幼儿早期教育的法律规范问题。基于儿童的公民身份、家长教育选择权以及对早期教育的需求，在一定的限度内对早期教育工作进行规范、引导具有必要性和现实意义。其二，从儿童身心发展的规律来看，目前一些地区对学前教育的重要价值和意义认识不够，科学的保教理念并没有在教师和家长心中根深蒂固，幼儿园“小学化”倾向仍然存在，特别是在农村地区部分薄弱民办幼儿园、无证幼儿园忽视学前儿童身心发展规律，实施的教育内容和教学方法与学前儿童发展水平不相符，保教水平和质量低。尽管云南、安徽、辽宁等地方性学前教育条例对幼儿园保育教育内容提出了相关要求，但是有关表述细化不够、力度不够，对保教活动内容和教学方式的规范化、引导性不够。今后地方性学前教育立法应当重点考虑将0～3岁婴幼儿早期教育工作纳入学前教育立法调整范围，基于教育规律和0～6岁学前儿童身心发展规律，明确不同年龄阶段学前儿童保育与教育内容，规范、引导幼儿园保教质量，促进儿童健康可持续发展。

（三）制度不完善，难以发挥保障作用

现已颁布的地方性学前教育条例对学前教育发展的性质和地位、学前教育机构管理、幼儿园保教人员规范及支持保障体系都有相应的规范，初步实现了学前教育的制度化，但是有关规定尚未成熟，还有待进一步拓展与深化。其一，全方位保障学前儿童权益的制度尚未完善。现行的地方性学前教育条例重在强调行政机关对学前教育工作的管理与规范，而忽视了学前儿童作为立法主体的权利保障。大多学者认为学前教育立法的宗旨和目的在于保障学前儿童权利，规范和管理仅是保障学前儿童权利的手段[10]。其二，保障力度不强，难以从根本上解决主要矛盾和突出问题。主要表现在财政投入及教师队伍保障方面有关表述模糊、保障力度弱，在一定程度上影响了地方法规的执行力度。已颁布的地方学前教育条例中仅有浙江省、江苏省明确了学前教育财政性教育经费占财政性教育经费的具体比例不低于百分之五，其他已颁布的地方学前教育条例对财政性学前教育经费的投入比例没有具体明确，对幼儿园教师队伍权益保障也没有提出硬性要求，学前教育投入不足、师资短缺与质量不高等突出问题仍然存在。其三，法律责任制度滞后。已颁布的学前教育条例，侧重于对幼儿园违规办园及政府部门在学前教育发展中监管履职不到位的责任追究，对学前教育机构教育内容与方式、教职工专业素质、家长监护等法律责任追究不明确。

（四）缺乏上位法，难以发挥法律效力

通过法律保障教育事业发展已成为国内外发展趋势。目前在国家层面颁布了义务教育、中等教育、高等教育等领域的专门性法律，但是四个独立学段中尚未有学前教育法[11]，学前教育阶段立法是我国教育法律体系中的薄弱环节。随着社会经济的快速发展和人民群众对学前教育的期望与需求越来越高，近年来国家陆续出台系列政策文件对学前教育发展进行规范、引领，但是规范层级、效力低于法律法规，学前教育面临的诸多问题没有得到有效解决，尽管一些地区出台了地方性学前教育条例，但实施效果并不理想，学前教育事业发展缺乏强有力的法律保障。

三、展望：学前教育地方立法的建议

以各地学前教育发展过程中存在的主要问题为导向，基于地方性学前教育立法存在的诸多缺憾，本文就学前教育地方立法中保障学前儿童教育权益、促进学前教育均衡发展、明确法律主体责任、加快国家学前教育立法等关键性问题提出建议。

（一）内外并重，促进学前教育的均衡发展

首先，学前教育从基本的公平走向有质量的公平，需要扩张学前教育资源的同时也应当注重提高质量。这就需要地方性学前教育条例要明确各级政府对学前教育发展的保障力度，维护和实现学前教育人财物资源的均衡配置，进一步增加学前教育办学经费投入和教师供给，提高师资水平，积极调动社会力量，以减税免税或财政补贴等方式鼓励民间资本注入学前教育等，使普惠性学前教育资源处于相对均衡的状态，制定学前教育质量标准和质量监测制度，保障适龄儿童接受普惠且有质量的学前教育。

其次，通过法律制度保障弱势儿童接受学前教育是保障学前教育公平性与普惠性的重要措施[12]。公平正义是社会追求的重要价值，而法律价值在于维护公平正义，因地方学前教育法必然要遵从正义原则，不仅“旨在要求国家、家庭、学前教育机构等主体为儿童提供身心发展所需的各种条件”，亦有需要确保为“弱势儿童”提供公平的学前教育，即要保障弱势群体教育权益，政府通过制定帮扶制度，以输送优质教师资源、经费倾向支持等外部援助的方式，扶持贫困地区学前教育发展，提升薄弱幼儿园办园水平，保障弱势儿童接受公平和普惠的学前教育。

最后，发挥教育内生发展作用促进资源均衡。一个事物要想改变其本质，还需要内因的作用。就教育领域来说，需要转变发展模式，形成教育内生化发展态势[13]。促进学前教育内生发展，具体来说是要维护学前教育机构的多元化，肯定学前教育机构的办学自主权，实现多元办园主体的内在发展，为适龄儿童提供充足的、多元化的、有质量的学前教育资源。明确不“唯公”，而“唯普惠、规范与有质量”的多元办园格局[14]，政府举办的公办幼儿园在符合办园基本标准的基础上提升保教质量，企事业单位、高校举办的公办性质幼儿园既要规范办园又要多方面争取政策保障和支持，社会力量举办的民办幼儿园在保持办学的生机和活力的同时接受政府的规范、引领和扶持。学前教育内生发展还体现在办园主体的实践性，即根据幼儿园自身所处的实际情况、具备的特点等，着眼实际找寻自身的发展之路，形成独有特色的办园文化和管理模式。这需要法规赋予办园主体一定限度的自主性，对不同的学前教育机构可为的内部自主事项作出相应规定，加速办园主体提升自身水平并依靠自身力量实现内生式发展。

需要说明的是，内外生发展并重，促进学前教育资源均衡发展，需要地方在制定学前教育条例时考虑内生发展因素，促使外生发展与内生发展的要素“共存”，以外生发展培养内生发展，并最终发挥内生发展的独特优势，特别是要促进贫困地区学前教育内生发展，关键在于将对薄弱幼儿园的帮扶作用由“输血”转变为“造血”功能，通过内生发展促进办园条件和教育质量提升。

（二）科学引导，促进学前教育健康发展

学前教育属于非义务教育，学前教育对象的年龄特征、认知水平、学习方式、身心发展规律等特殊性决定着学前教育不同于其他教育阶段，意味着学前教育地方立法要紧紧关注科学性。

首先，将0～6岁纳入学前教育立法的调整范围。通过立法将0～6岁的学龄前儿童作为一个整体进行规划，这与国际学前教育保教一体的立法趋势相一致[15]。地方修订或者制定学前教育条例，应当遵循保教一体化的理念，根据0～6岁学前儿童身心发展特点对保教一体化的教育内容作出具体的法律表述，并能根据0～3岁和3～6岁学前儿童的年龄特征和学习方式实施科学保教，并能体现保教目标和内容的连贯性与递进性。

其次，遵循学前儿童发展规律，科学引导学前教育实践。学前教育地方立法需要通过自身的“文本力量”，加强对保教活动的规范、引领，科学指导课程教育资源建设及游戏活动，同时发挥督导评估对促进学前教育保教质量的作用。参考《浙江省学前教育条例》，引入第三方评估机制，对学前教育机构提出有针对性的评估与改进建议，提升学前教育在实践中的科学性。

最后，建立协调合作的机制，保障学前教育持续发展。教育立法涉及行政机关、学前教育机构、社区、家长等多种社会关系，建立沟通、协调的合作关系，有助于“保障学龄前儿童权利”这一立法宗旨的实现。地方学前教育立法要将社区、家长与学前教育机构通过一种法定机制真正紧密结合起来，建立多元参与制度，形成教育合力，促进学前教育持续健康发展。例如，可以发挥家长委员会监督学前教育机构的作用，鼓励家长参与学前教育机构教育教学内容和教学方式等课程设计，在课程教学内容实施之前可以征求家长委员会，听取意见和建议。

（三）制度保障，明确法律主体责任

首先，明确法律主体的职责，为法律制裁和责任追责提供重要依据。明确学前教育法律主体职责是保障学前教育实现有序、健康发展的关键。当前，学前教育管理制度存在管理主体间职责不清、权责交错、管理方式不合理等问题，亟须通过立法表述明确学前教育谁来管理、怎样管理。地方性学前教育条例需要厘清法律主体的权利关系，明确政府和各有关部门在学前教育规划、投入、资源配置、师资队伍建设和监管等方面的责任；明确举办者对幼儿园办园条件、师资聘任、工资待遇、运转保障、经费使用与财务管理等方面的责任；明确不同性质和层次学前教育机构职责，包括内部管理制度、促进教师专业化发展等职责；明确学前教育机构从业人员及学前儿童监护人职责等。同时，明确法律主体的职责，可以为法律制裁和责任追责提供重要依据。法律的有效执行在很大程度上取决于其有责性，通过法律后果的设定使得违反法律者面临法律责任追究[16]。地方性学前教育立法应当依法严格规范相关主体的法定职责，依法追责相关主体法律后果，健全主体违法行为的追究问责及赔偿制度。

其次，完善学前教育经费和教师权益两大核心保障机制。学前教育成本分担按照谁收益，谁承担原则，由政府、社会和家庭共同承担教育经费投入。这就决定着学前教育不能像义务教育全部由政府投入，保障学前教育长期健康发展的关键在于明确利益相关主体权益。地方立法需要完善合理的学前教育成本分担机制。明确要求政府加大对学前教育财政投入，可参照浙江、江苏、天津等省份将学前教育经费列入同级预算，明确财政性学前教育经费占财政性教育经费的具体比例。科学确定各类幼儿园的收费制度，确定对普惠性幼儿园的财政拨款和补贴标准，确定对弱势群体的补偿、资助，实现教育公平。同时，保障不同区域、城乡之间学前教育质量均衡，保证师资质量均衡是其中重要的环节，这也需要立法来保障教师的基本权益，明确幼儿园与幼儿教师之间要通过劳动合同确立关系，明确幼儿园依法为教师缴纳社会保险费，保障教师逐步同工同酬等基本权益[17]。

（四）上下统整，加快出台国家学前教育法

首先，国家出台学前教育法恰逢时机。随着社会经济不断发展，人民群众对学前教育资源的需求日益增加，而当前我国学前教育发展存在教育资源短缺、普惠性教育资源短缺以及教师数量缺口较大，合格师资匮乏等问题，学前教育发展现状与人民群众对普惠性、有质量的教育资源需求间的矛盾突出，根本原因在于国家学前教育立法缺位[18]，国家学前教育立法具有重要的现实意义。近些年，国家层面也陆续出台了促进学前教育发展的强有力保障政策，相关省市也相继颁布地方学前教育条例，国家学前教育立法可以将历经成熟、有效的学前教育政策通过法律程序实现政策法律化[19-20]，这意味着国家学前教育法的出台已具备一定的实践基础。国家出台学前教育法也为地方制定学前教育条例提供依据和方向。

其次，国家出台学前教育法具有紧迫性。“先有交易，后来才由交易发展为法制。”[21]可见，法与市场经济同源，二者密不可分。从二者关系来看，“法律产生于商品交换，商品交换依靠法律调整，这就是商品交换与法律相互关系的辩证法”[22]。学前教育的发展必然涉及市场化，这就需要立法来规范市场行为。但是目前不仅全国性的学前教育法尚未出台，而且，地方学前教育立法的数量相对较少，尚待完善，在某程度上对学前教育市场的规范化发展有一定影响，也不利于学前教育健康持续发展。

综上所述，学前教育是终身学习的开端，是重要的社会公益事业。基于已颁布实施的九部地方学前教育条例文本分析发现，学前教育地方立法具有体现公平、规范市场化办园、促进学前教育科学发展和保障可持续发展等优点，同时面临着公共性不够、科学性不强、制度不完善、上位法缺失等缺憾。对此，应从保障学前儿童教育权益、促进学前教育均衡发展、明确法律主体责任、加快国家学前教育立法等关键性问题着手，为地方学前教育事业健康、可持续发展提供法律保障。