立法法修改后的新疆地方立法探析

●政治法律

立法法修改后的新疆地方立法探析

刘锦森

摘要地方立法，作为国家立法的有益补充和细化，其立法思路也应当与修改后的《立法法》的基本精神、基本原则保持协调一致、相互衔接。重视发挥自治区地方立法的引领作用和推动作用；重视发挥自治区人民代表大会及其常务委员会在立法工作中的主导作用；慎重对待新增设区的市的人民代表大会及其常务委员会和五个自治州的人民代表大会及其常务委员会立法权的范围与界限；严格执行深入推进科学立法、民主立法的行为规范；规范性文件备案审查中的需要重视的问题。

关键词立法法地方立法引领作用推动作用

文章编号中国图书分类号D927

文献标识码A1671-4741(2015)03-0015-05

作者简介：(自治区人大法工委经济立法处处长)

新修改的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)既放权又束权，进一步明确“法无授权不可为、法定权力必须为”，谨防权力随意而为，为不断实现良法善治奠定了坚实的基础，是依法治国的必然要求。地方立法，作为国家立法的有益补充和细化，其立法思路也应当与修改后的《立法法》的基本精神、基本原则保持协调一致、相互衔接。笔者认为应当从以下几个方面改进思路。

一、重视发挥自治区地方立法的引领作用和推动作用

党的十八届四中全会明确提出，“重视发挥地方立法的引领和推动作用”。修改后的《立法法》充分体现这一精神，对立法工作提出要求，明确要重视发挥立法的引领和推动作用。地方立法作为地方国家机关的一项重要权力，理应重视发挥立法的引领和推动作用。之所以如此，主要体现在以下四个方面。第一，地方立法是本级党委重大决策部署和一个较长时期内中心工作的制度化、程序化、法制化的重要体现和反映，是公民的意志和愿望的具体体现。第二，地方立法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，将发挥越来越重要的法治基础的保障作用。第三，地方立法对推进本行政区域治理体系、治理能力的现代化以及建设社会主义法治国家起着建章立制、确定规矩、规范权力、保障合法权益的重要作用。第四，地方立法能为国家立法兼顾不到或无法兼顾到的事项、内容、行为、活动，能够起到拾遗补缺的作用，充分显示其无可替代的作用和优势。

自治区地方立法三十六年的历程是一个起步、探索、提高、发展、进步的过程。在这一过程中，在自治区的经济社会发展中，地方立法引领和推动作用，日益显现，为自治区的改革发展稳定起到了保驾护航的作用。如，《新疆维吾尔自治区发展规划条例》《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》《新疆维吾尔自治区农村集体经济组织资产管理条例》《新疆维吾尔自治区发展个体私营经济条例》《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》《新疆维吾尔自治区道路运输管理条例》《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》《新疆维吾尔自治区法制宣传教育条例》《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》等等。这些地方性法规从不同领域、不同层面、不同角度、不同事项，对自治区的经济、政治、社会、文化、生态文明等建设起到了重要的引领作用和推动作用。就现状而言，自治区地方立法引领和推动作用的发挥，还需要在坚持现有的作法上更深入一步。

就近一个时期来看，特别在下列两个方面不可回避、必须面对，而且应当有所作为。第一，在“一带一路”方面。2015年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，把“一带一路”建设与区域开发开放结合起来，加强新亚欧大陆桥、陆海口岸支点建设。“一带一路”圈定新疆为核心区之一。新疆打造“丝绸之路经济带核心区”具有区位优势、资源优势、政策优势、航空优势、平台优势、人文优势。“一带一路”将实现与中亚各国道路连通、互联互通，届时新疆将迎来对外开放和自身发展的大好机。自治区的地方立法应当要紧紧抓住这历史机遇，充分发挥地方立法的引领作用和推动作用。但由于中央和地方的立法权的关系，地方立法将会面临一些难题，国家也不可能为自治区地方需要专门立法。这种情况下就需要全国人大常委会授权地方立法行变通执行或停止执行国家法律的某些规定。因此，为适应“一带一路”大环境下地方立法和法治建设的需要，使地方立法确实起到引领作用和推动作用。第二，在维稳立法方面。维稳立法的内容并不单一，如反暴力恐怖活动立法、“去极端化”立法、遏止非法宗教活动立法、预防新疆籍人员非法出境条例、社会面防控条例、制止公共场所蒙穿留条例、重点人员教育转化立法、流动人口服务管理办法等，都属于维稳立法的范筹。由于这些都是针对特定的人群和范围，不会涉及更广泛的群体，根据立法法关于地方立法权限的定，上述事项地方立法只能在提倡、引导、宣传、教育、警示、有限行政处罚等方面作出规范。但是，对一些涉及暂时限制公民人身自由、涉嫌资助暴恐活动帐户的冻结或者其他行政处罚、行政强制措施等切实管用的规范，地方立法无权涉及。由此，自治区人大常委会应当经过正常程序申请全国人大常委会授权地方立法变通执行或停止执行相关法律的某些规定。

除此之外，自治区人民代表大会及其常委会还可以根据民族区域自治法、立法法、组织法等法律的基本精神和有关规定，建议利用召开自治区人民代表大会的机会，以制定单行条例为载体，对法律的有些规定不能完全适应自治区行政区域范围的，可以通过法定程序作出变通执行或者停止执行的规定。

二、重视发挥自治区人民代表大会及其常务委员会在立法工作中的主导作用

重视发挥人民代表大会在立法工作中的主导作用，也是新修改的《立法法》的一个亮点。由于历史的原因，自治区人民代表大会及其常务委员会成立三十六年来，除了自治区人民代表大会常务委员会自身建设或者涉及自治区人民代表大会及其常务委员会地方立法权、规范性文件备案审查等属于法定职权的事项，其他涉及自治区深化改革开放、经济社会发展、基层组织建设、生态环境保护、社会保障体系等事项范围的立法，自治区人民代表大会常务委员会基本处于被动接受状态，地方立法中的主导作用发挥的是非常有限的。近几年，虽然有自治区人民代表大会常务委员会主导立法的项目，也多属于经济社会发展综合方面的地方性法规。在地方立法上，无论政府职能部门，还是政府法制机构，抑或是政府常务会议，其中属于政府职权范围内所谓的自主性地方立法权，其实就是特指政府规章或者具有法之效力的其他规范性文件。地方立法是一个系统工程，其工作步骤烦琐、时间跨度较长、工作程序紧扣、内容广泛复杂、调整事项庞杂、规范行为特定、法定程序严谨。在提请人大常委审议前的各个环节的工作，其实都是地方立法许多环节中相对独立的一环。地方性法规(草案)是否具有法之效力，最终还是经过严格的法定程序确认。由此，应当以《立法法》的修改为契机，对重视发挥人民代表大会在立法工作中的主导作用作出明确规定，认真履行立法法职责，切实重视发挥人民代表大会在立法工作中的主导作用。

重视发挥自治区人民代表大会及其常务委员会在立法工作中的主导作用，就可以最大限度的避免“行政权力部门化、部门权力利益化、部门权力法制化”现象出现。自治区人民代表大会及其常务委员会在自治区地方立法工作中，一是要从立法源头抓起，以五年立法规划和年度立法为起点就要重视发挥主导作用，认真编写五年制立法规划和年度立法计划，由自治区党委批转后各有关地方国家机关和相关部门必须严格遵守和执行，不能随意调整立法时间和更换立法项目，即使非调非换不可，也得严格按照编制立法规划的程序严格进行。二是地方立法一定要真正做到从实际出发，符合本地的具体情况和实际需要，能全面“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”，已实施的地方性法规的各项规定确实能做到“明确、具体，具有针对性和可执行性”。三是自治区人民政府法制机构拟订的政府五年立法规划和年度立法计划，务必要报政府常务会议研究、决定、审批，政府五年立法规划和年度立法计划中的法规项目应当与自治区人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接、相一致、相协调。四是自治区人民代表大会常务委员会要切实加强对立法工作的组织协调和督促，相关工作机构应当及时跟踪了解政府有关部门落实立法五年立法规划和年度立法计划的立项和执行情况，确保立法项目的确属于不可或缺的事项、切实管用的事项。

三、慎重对待新增设区的市的人民代表大会及其常务委员会和五个自治州的人民代表大会及其常务委员会立法权的范围与界限

修改后的《立法法》放开了与较大的市有别的一般设区的市的人民代表大会及其常务委员会的地方立法权，对自治州人民代表大会及其常务委员会也赋予了地方性法规制定权。按立法法的规定，自治区范围内新增加立法权的人民代表大会及其常务委员会有克拉玛依市、吐鲁番市，随着城镇化建设的稳步推进和经济社会的发展；新增人民代表大会常务委员会立法权的有伊犁哈萨克自治州、昌吉回族自治州、博尔塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒苏克尔柯孜自治州共五个自治州。对此，应当有充足的思想上的认识和行动上的准备。就目前来说，应当重视做好以下四项工作。

一是自治区人民代表大会常务委员会、自治区人民代表大会法制委员、自治区人民代表大会常务委员会法制工作委员会，对第一次接触地方立法工作的克拉玛依市、吐鲁番市的人民代表大会及其常务委员会，要重视加强对立法机构建设的指导和立法业务知识培训。如有可能，可帮助成立法制委员会，加强对市人民代表大会常务委员会、法制委员会、法制工作委员会及其相关工作机构立法业务指导，对其立法机构和相关人员进行业务培训。通过培训，使其初步掌握立法所必须具备法学基础、专业知识、立法技术和业务能力，促使早日深入角色，尽快开展地方立法工作。

二是地方立法权是新增设区市的人民代表大会常务委员会一项重要职权，应当引起高度重视，认真对待。根据立法法的精神，对地方立法权的行使，不是立法法修改后即可行使，而是要选择时机。由此，对克拉玛依市、吐鲁番市的人民代表大会及其常务委员会和五个自治州人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规时间，一定要从严掌握，严格把关，慎重对待，务必要在综合考虑本行政区域的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力、各方面条件比较成熟等因素依法慎重作出决定。

三是自治区人民代表大会常务委员会在对克拉玛依市、吐鲁番市的人民代表大会及其常务委员会报批的地方性法规进行合法性审查时，要严格按照立法法的授权，务必限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，这是必须严格掌握的标准和范围，既不能随意放宽，也不能约束限制。使其在立法初始就形成一个合法、正确、有效的工作思维和习惯，以此确保其在有限的进间内能为地方立法奠定扎实的基础。

四是对自治区人民代表大会常务委员会在对五个自治州人民代表大会及其常务委员会报批的地方性法规进行合法性审查时，应当注重区别自治条例、单行条例与地方性法规的区别。自治条例、单行条例只能有自治州的人民代表大会制定，而且可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定；自治州人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，不能变通执行法律和行政法规的规定。自治州人民代表大会及其常务委员会定的自治条例和单行条例，其范围确定在政治、经济和文化方面；自治州人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，其范围限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。另外，对自治州人民代表大会常务委员会的开始制定地方性法规时间，也要从严掌握、严格把关、慎重对待。

四、严格执行深入推进科学立法、民主立法的行为规范

科学立法、民主立法是提高立法质量的必要途径和重要保证。为了不断提高地方性法规的质量，使实施的地方性法规更适应自治区改革发展稳定之需求。近年来，自治区人民代表大会常务委员会在科学立法、民主立法方面也做了一些有益的探索和积极的偿试，并积累了一些经验。修改后的《立法法》对科学立法、民主立法提出明确要求，并进行了细化，将其纳入立法必须遵守执行的行为规范；同时，对建立开展立法协商，完善立法论证、听证、法规草案公开征求意见等制度，健全审议和表决机制都做出了明确规定。这些规定和要注，使科学立法、民主立法的内涵更丰富，也更便于操作。

为使科学立法、民主立法成为一种自觉的规范行为，并贯穿于立法的全过程，形成常态化，确保立法质量进一步提高，在今后的自治区地方立法工作中，重点要注意以下七个环节和程序：一是编制五年立法规划和年度立法计划，要通过各种有效载体广泛征集全社会会意见，对各级人大代表有关立法方面的议案和建议也应当认真研究，对所征集到的立法项目，要进行认真对比筛选，科学论证评估，根据全面深化改革、经济社会发展、依法治疆和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。二是根据五年立法规划和年度立法计划，对拟立法的项目根据其规范的行为、调整的范围、拟解决的问题，及早确定起草形式，除了保持已约定俗成的起草模式，要重视拓宽法规起草渠道，既可以由人民代表大会常务委员会有关工作机构牵头组织起草，也可以委托法学院校、研究机构或者专家起草。三是对提请人大常委审议的法规草案，人民代表大会常务委员会相关工作机构应当将法规草案通过多种形式征求本级或上一级人大代表、政协委员、民主党派、有关部门、组织和专家的意见，及时吸纳有价值的意见。四是专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研或者常务委员会审议法规案时，可以根据法规所涉及的内容，或者法规草案有关专业性较强问题，邀请有关行业、部门的本级或上一级人大代表参加立法调研或者列席会议，认真听取人大代表的意见。五是对拟提请人大常务委员会会议审议通过的法规草案，在法制委员会提出审议结果报告前，常委会工作机构可以对法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估，并将进行评估运用到审议和修改中。六是法规草案有关问题存在重大意见分歧，或者涉及利益关系重大调整，或者专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会、听证会，听取上级或本级人大代表、政协委员、民主党派、有关专家学者、相关部门、群众代表、基层单位及社会有关方面的意见。七是法规草案表决稿交付常委会会议表决前，主任会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决；单独表决的条款经常务委员会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。

五、规范性文件备案审查中的需要重视的问题

修改后的《立法法》对规范性文件的制定主体、报备范围、审查方式、相关规定也有了一些变化，作出了新的规定。根据这些规定，就自治区范围而言，新增加的规章的制定、报备主体，主要是克拉玛依市和吐鲁番市的人民政府，伊犁哈萨克自治州、昌吉回族自治州、博尔塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒苏克尔柯孜自治州等五个自治州的人民政府。这新增的七个政府规章的制定主体，对其所制定的政府规章不仅要报本级人民代表大会常务委员会备案，还要报自治区人民代表大会常务委员会备案。由此，对自治区人大常委会来说，不仅是增加了工作量；对前述七个新增地方立法权的人民代表大会常务委员会来说，不仅仅是增加了一项新法定工作任务，更重要的是要保障报备的政府规章的质量，这也是确保法制统一的需要和备案审查时重点审查的内容。

保障报备的政府规章的质量，无论对自治区人民代表大会常务委员会，还是对新增的七个有立法权的人民代表大会常务委员会来说，其任务都很比较艰巨的。由此，自治区人民代表大会常务委员会应当举办一个规范性文件备案审查培训班，对新增的七个政府规章制定报备主体的有关工作机构的负责人员和工作人员进行专门培训。由自治区人民代表大会常务委员会负责规范性文件备案审查工作机构的负责人员，对参加培训的人员进行辅导，介绍经验、以案说法、提出要求、讲明规则，搞好传帮带。通过培训，使参加培训的人员对规范性文件备案审查工作的性质及如何做好备案审查工作有一个初步的认识和理解，使其少走弯路，以最短的时间尽量掌握更多备案审查区工作所具备的专业知识和业务能力，促使本级人民政府规章的制定报备工作及人民代表大会常务委员会规范性文件的备案审查工作早日正常运转起来。

根据修改后的《立法法》中地方政府规章只限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项，这是一个审查政府规章时必须严格把握的法定标准和界限。由此，人民代表大会常务委员会备案审查机构的工作人员在对政府报备的规章进行审查，一定要严格执行立法法的规定。在对政府报备的规章进行审查时，要重视规章所涉及的内容和范围、所设置的权限和规定，不得超越法律的规定，擅自扩大权限范围。既不得越权，也不得失职；既不能增加本部门的权力，也不能减少本部门的法定职责；既不能扩大管理内容和范围，也不能缩减不该缩减内容和范围。要通过对规章的备案审查，制约其抽象行政行为的扩张。这是非常重要的法律原则，必须从严把握，切实做到以依法审查为载体确保法制统一。

修改后的《立法法》明确规定，有关的专门委员会和常务委员会工作机构，可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。而主动审查的最佳路径就是提前介入，审查机构的工作人员可与规范性文件制定主体的相关工作机构一起，参与起草、调研、论证、修改等各个环节的工作。因此，一旦报备就因对规范性文件的实体内容已有所掌握，审查只是一个程序。如此一来，既可以保证报备的政府规章的质量，又可以避免因政府规章与上位法不一致、不衔接、不协调而出现的反复程序，同时也提高了工作效率。

除此之外，修改后的《立法法》明确规定，“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”备案审查机构，一定要把握时间界线，不使政府规章“超期服役”。

六、其他需要重视或进一步研究的事项

一是根据修改后的《立法法》第三十条的精神，对列入常务委员会会议议程的法规案，调整事项较为单一或者部分修改的法规案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。那么什么是调整事项较为单一，可能就会仁智各见，理解不同。根据修改后的《立法法》第四十三条的精神，明确了对多部法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法规案的，经主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。这实际是在以往法律法规清理中常用的处理办法，即所谓的“打包处理”、“一揽了表决”。《立法法》既然已有明确规定，“一次性表决”纳入人民代表大会常务委员会行为规范将成为常态。

二是根据修改后的《立法法》第五十四条的精神，修改法规的，还应当提交修改前后的对照文本；法规草案的说明应当包括起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。这实际上是在以前立法中已意识到但却被有意无意忽略的问题。这只是工作方法和习惯问题，在今后的工作中，人民代表大会常务委员会有关工作机构，应当及时提醒、督促政府及其法规修改负责部门，按修改后的立法法的要求办理，凡是修改的地方性法规必须提交修改前后的对照文本。

三是根据修改后的《立法法》第六十一条第三款的规定，经过修改的法律，应当依次载明修改机关、修改日期。这实际上也是在以前立法中已意识到但却被有意无意忽略的问题。这也是工作方法和习惯问题，在今后的工作中，人民代表大会常务委员会具体负责法规修改的有关工作机构，应当引起注意，按修改后的立法法的要求办理，对修改的地方性法规，应当依次载明修改机关、修改日期。

四是修改后的《立法法》第七十三条第四款明确规定制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。这是地方立法中经常出现的问题。应当引起地方性法规起草、论证、修改等各个环节参与者的高度重视，无论在那个环节出现此类问题，都可以及时作出处理。既是为了法规结构的上下贯通，也应当用最简练的过度句或者条款一带而过，既可节约立法成本，又可简化法规文本。

〔责任编辑：郭嘉〕