新疆少数民族地区基层治理长效机制研究——新疆“访惠聚”活动的探索与思考

新疆少数民族地区基层治理长效机制研究——新疆“访惠聚”活动的探索与思考

杨业玲

摘要“访惠聚”活动对新疆少数民族地区基层治理的探索，为新疆基层治理积累了重要的经验，但因“访惠聚”是新疆特殊时期的非常态战略决策，并不是长久之计，因此，需要在此基础上进一步探索建立新疆少数民族地区基层治理的长效机制，加强基层党组织建设，打造坚强有力的基层党组织队伍；建立干部选拔任用的长效机制；建立联系群众的制度化平台；建立科学有效的基层治理考核评价机制。

关键词新疆基层治理长效机制研究

文章编号中国图书分类号D252

文献标识码A1671-4741(2015)03-0036-05

作者简介：(中共伊犁州委党校副教授，女)

近年来，新疆发展势头良好，社会大局稳定，各项事业取得了显著成绩，但新疆局势“稳中有变数，稳中有风险，稳中有忧虑，依然严峻复杂，不容乐观”①。当前新疆正处于“暴力恐怖活动活跃期，反分裂斗争激烈期，干预治疗阵痛期”②，稳定形势十分严峻复杂。面对前所未有的风险和考验，从2014年3月开始，在全疆开展为期三年的“访民情惠民生聚民心”活动(以下简称“访惠聚”活动)，是自治区党委围绕总目标、应对新挑战、解决新疆各种复杂现实问题的治本之策，是稳疆安疆的战略部署。在“访惠聚”经验基础上探索新疆少数民族地区基层治理长效机制，是当前新疆基层治理的一个重大理论和实践问题。

一、新疆少数民族地区基层治理的内涵及其特殊性

基层社会是现代国家的基础，对基层社会的有效治理是一个国家长治久安的根本前提。新疆少数民族地区是一个特殊的基层社会治理单位，由于受民族、宗教、历史、现实等因素的影响，其治理问题面临着诸多挑战，也存在着许多深层次问题。研究新疆少数民族地区基层治理问题，首先需要对“基层治理”的概念进行梳理和界定。

(一)新疆少数民族地区基层治理的内涵。

自20世纪90年代起，西方学术界流行的“governance”传入中国，被译为“治理”，并很快引起人们的关注。这个理论的主要创始人之一罗西瑙提出，治理是相对于政府统治而言的，是指一种由共同目标和多元主体支持的活动与过程，这种活动与过程未必由政府来实施，亦无须依靠国家的强制力量来实现。治理比统治的内涵更丰富，既可以由政府居间主导，也可以由非政府力量驱动和参与；既可以包括正式的机制，也可以包括非正式的、非政府的机制③。可以说，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”④。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益⑤。

在新疆少数民族地区，基层治理有着其特殊性。简单来说，是以新疆少数民族聚居的乡镇、村(社区)为基本单位，直接面对社会和居民，依靠治理机制，发挥各种力量，共同解决社会公共问题的活动。其主体包括基层政府组织，也包括村(居)民委员会、各种民间社会组织以及公民个人。基层治理的内容是与人们日常生活直接且紧密相关的各项事务，突出表现为社会管理和公共服务。从治理对象范围来讲，包括农村基层治理和城镇基层治理两个传统部分。⑥新疆少数民族地区基层治理有两个重要目标：一是实现对少数民族地区的有效统治，二是在少数民族地区建立自身的合法性并获得边疆群众的认同⑦。围绕上述特点，本文重点探讨目前新疆“访惠聚”活动涉及的乡镇、村(社区)在基层治理中的经验与启示，探索建立新疆少数民族地区基层治理长效机制的有效途径。

(二)新疆少数民族地区基层治理的特殊性。

作为边疆少数民族地区，新疆有着自己独特的历史文化，也有其特殊的发展规律，加之新疆当前正处于“三期叠加”的特殊时期，维稳形势严峻，长治久安的任务艰巨，在这样一个特殊的历史背景下，基层治理的特殊因素是影响新疆基层治理的重要因素，对此必须要有清醒的认识。

1.民族成分复杂、多样，基层治理的难度增加。

新疆自古以来就是一个多民族繁衍生息和交流交融的重要地区，也是东西方文明交流荟萃的重要通道，民族成分非常复杂。据第六次人口普查资料显示，全国56个民族中除基诺族外，55个民族均有在新疆区域生活。⑧从民族分布来看，新疆各民族在整体上呈现出杂居状态，但从具体的居住点来看，不同民族的居住又相对十分集中，特别是南疆，少数民族集中程度非常高。再加上各民族语言、宗教、文化和生活习惯的因素使得不同民族在日常生产和生活中的交往非常有限，且少数民族群体对自己文化的界限格外敏感，族际通婚少之又少，特别是在一些相对落后封闭的地区，民族之间的交流交往交融就更加有限，这使得各民族之间相互了解的程度不高，心理距离增加。有研究显示，在新疆的几个主要民族，如维吾尔、汉、回、哈萨克等民族，由于在文化等方面的现实差异，一般在公共领域交往频繁，私人领域交往很有限，表现出不同民族交往关系中的层次差异。⑨这些都在一定程度上增加了新疆基层治理的难度。

2.民族问题与宗教问题相互交织，对基层治理影响深远。

新疆特殊的地理位置及多民族的分布特点决定了其复杂的宗教格局。据统计，新疆现有宗教活动场所2.4万余座，其中伊斯兰教清真寺23753座；宗教教职人员2．68万人，其中伊斯兰教教职人员2.65万人⑩。在新疆信仰伊斯兰教的人口，占新疆总人口的58.3%。伊斯兰教对人们生活的影响非常深远。有调查显示，在新疆有45.5%的受访者认为宗教与民族不可分，在新疆宗教已经成为新疆民众生活不可分割的重要组成部分。在少数民族聚居的广大乡村地区，尤其是偏远地区，宗教情节事实上成了他们进行思考和判断的行为准则，但信仰伊斯兰教的群众极少认为或意识到宗教会被人利用。而“三股势力”恰恰是“打着民族、宗教的幌子，利用群众朴素的民族宗教感情，煽动宗教狂热、大肆散布宗教极端思想，蛊惑煽动群众，实施暴力恐怖活动”。民族问题与宗教问题相互交织，既是新疆基层治理的一个重要特点，也为基层治理带来了严峻的挑战。

3.民生问题突出，经济发展因素制约基层治理的成效。

改革开放以来，新疆经济社会发展成就巨大，特别是中央新疆工作座谈会之后，启动19个省市援疆，新疆经济社会发展进入到一个高速发展的时期。但新疆发展整体水平依然偏低，且发展不平衡，这种不平衡不仅体现为新疆与内地、南疆和北疆，还体现在不同群体收入的不平衡，民生问题和发展问题都较为突出。对新疆不同群体家庭年收入的粗略统计显示，新疆农牧民的平均家庭年收入为19563.65元，其他居民的平均家庭年收入为312499.66元，公职人员的平均家庭收入为52738.45元，呈现出严重的不均衡趋势。特别是在少数民族聚居区，发展起点低，弱势群体多，该问题表现得更为突出，这就容易在少数民族群众、干部中产生心理不平衡和“被剥夺感”，而这些问题又往往被贴上民族差异的标签，上述问题既增加了民族问题的复杂性，也更加凸显新疆少数民族地区基层治理的复杂性。

4.社会稳定形势严峻，民族隔阂加深，基层治理任务艰巨。

近年来，随着反对“三股势力”的斗争形势日益严峻，新疆逐渐成为暴力恐怖活动的前沿阵地和主战场，且处于暴力恐怖活动活跃期，反分裂斗争激烈期，干预治疗阵痛期，稳定形势十分严峻复杂。随着暴力恐怖活动的不断升温，范围不断扩大，民族隔阂也在不断加深，特别是乌鲁木齐“7·5”事件，给各族群众留下了巨大的心理创伤，也给新疆民族关系撕开了一道难以弥合的深深裂痕，至今内伤尚未痊愈。民汉群众以民族划线判断是非曲直的情况增多，青少年族别意识也明显增强，甚至连儿童之间都出现了族别意识。有的地方甚至出现逐族而居的现象，并且呈上升趋势，民族集中程度进一步加深，这导致民族之间的不信任加深，民族隔阂加深，不利于民族之间的交流、交往、交融，极易形成恶性循环。新疆基层治理不仅面对着民族与宗教、民生与发展等问题，还面对复杂艰巨的维稳形势，任务极其艰巨。

5.消极社会文化心理在一定程度上消解了基层治理的成效。

新疆的地理特征和民族心理性格决定了新疆既具有粗犷率真、豪放热情的性格特征，但也存在一定的保守和封闭思想。在调研中发现，少数民族集中程度高的地区，由于受文化和宗教的影响较深，少数民族群体的同质化程度高，伊斯兰化的程度也高，思想相对比较保守、封闭，很多青壮年即便赋闲在家，也不愿意离开家乡谋求发展，而本地又缺乏充足的就业机会，这导致大量青壮年处于失业或半失业状态，这些“无所事事”的青壮年为极端思想的传播、极端势力的渗透提供了“温床”，给新疆的基层治理和社会安定带来了难题。这种现象不仅在南疆等少数民族集中程度高的地区存在，在乌鲁木齐、伊宁等开放程度较高的地区，一些少数民族聚居程度高的社区也同样存在。而且不少人对现代生活方式和观念进行“有选择地取舍”，等、靠、要的惰性心理较重。此外，新疆少数民族对语言文字、风俗习惯、宗教信仰极为敏感，对自己的传统文化、风俗常常采取保护态度，对现代化的发展带来的影响持消极、否定、排斥的态度，这在一定程度上会消解基层治理的成效。

二、“访惠聚”活动在基层治理中的有益探索

“访惠聚”活动虽然是新疆特殊阶段强化边疆治理的非常态战略举措，但从一年多的实践来看，对新疆少数民族地区基层治理进行了诸多有益的探索，取得了重大的阶段性成果。如何总结“访惠聚”活动的成功经验，探索新疆少数民族地区基层治理的长效机制，是当前新疆基层治理的一个重要课题。

(一)开拓创新，探索新疆基层治理的新思路。

新疆正处于“三期叠加”的特殊时期，基层治理可谓千头万绪。针对新疆特殊的区情和特殊的历史时期，自治区党委开创性地提出了在全疆范围内开展为期三年的“访惠聚”活动，动员全疆区、地、县三级机关20多万名干部(除一把手外)分三批深入到全疆所有的村队、社区去，与各族百姓同吃同住同劳动，实现基层全覆盖、干部全覆盖、任务全覆盖，在这个过程中历练干部，解决民生问题，凝聚人心，加强基层党组织建设，为实现新疆社会稳定和长治久安奠定坚实的基础。可以说这次活动是新形势下群众工作的创新，是新疆少数民族地区基层治理方式的重大创新，既为形势复杂的边疆地区基层治理提供了一个新的思路，也积累了极为重要的经验。

(二)着力打造政治上强、经得起风浪考验的高素质干部队伍。

干部队伍素质如何，是新疆基层治理最核心的要素，也是基层治理成败的关键，***总书记在第二次中央新疆工作座谈会中强调“干部是民族关系中最重要的因素”。“访惠聚”活动让全疆20多万名干部深入一线基层，在复杂的环境中接受考验，经受磨砺，目的就是让广大干部在服务群众和维护稳定的第一线接受锻炼，转变作风，打造一支政治上坚强有力、经得起风浪考验的高素质干部队伍。通过“访惠聚”一年的实践，广大干部的能力得到了提升，思想得到了升华，党性得到了锻炼，涌现出一大批优秀的工作团体和个人。在2015年1月自治区“访惠聚”活动表彰大会上，有500个工作组获得先进工作组称号，2500名同志获得先进个人称号。本着“三个不吃亏”的用人导向和“四强”干部标准，对“访惠聚”活动中涌现出的先进个人，自治区提拔重用了1400多名各级优秀干部。经过一年多艰苦环境的历练，干部作风明显改变、工作热情空前饱满，基层治理的成效极其明显，百姓满意度大大提高，可以说，“访惠聚”活动已经成为干部历练成长的重要平台。

(三)全心全意为人民服务，凝聚民心民力民智。

自治区明确要求，“访惠聚”活动重点在“访”，要义在“惠民”，核心是“聚民心”。第一批“访惠聚”活动中，7万多名干部不辞辛苦，一家家进，一家家访，深入了解群众的疾苦，倾听群众的诉求，尽己所能，千方百计为群众排忧解难，通过日积月累的努力，在一定程度上消除了最初群众对我下派干部的心理戒备，拉近了与当地群众的心理距离，凝聚了民心，也播下了民族团结的种子。据了解，各工作队普遍开展了政策下乡、文化下乡、医疗下乡、科技下乡、培训下乡、招聘下乡等各种活动，积极协调推进农村道路、电网改造、安居富民、定居兴牧、水利设施、养殖小区等项目建设，帮助群众解决吃水难、行路难、看病难、增收难等生产生活各方面的困难。截至2014年7月底，“访惠聚”活动走访群众2147.5万人次，投入帮扶资金7.2亿元，广大下派干部用真情、真爱温暖着群众，拉近了干部和群众的距离，得到了群众的认可和支持，凝聚了民心民力民智，也筑起了民族团结的坚强堡垒。

(四)坚持底线思维，强化问题导向，重点问题重点突破。

新疆维稳形势极其复杂严峻，各项工作千头万绪。党中央明确指出，“三股势力”是破坏新疆社会稳定和长治久安的总根源，新疆的意识形态领域反分裂斗争是一场持久战，也是一种政治常态。新疆一切工作都要紧紧围绕社会稳定和长治久安来谋划、来推进。自治区党委明确提出“敌人在哪里，战场就在哪里，敌人在哪里出现，我们就在哪里把它打败！”“访惠聚”活动直面尖锐激烈的考验，坚持底线思维，强化问题导向，把精兵强将部署在第一线，充分发动群众，宣传群众，利用节假日和农闲时节，组织群众举办各种形式的歌舞表演、运动会、现代服饰演出、技能大赛等活动，不断丰富群众业余文化生活。一年多时间，原来很多宗教氛围浓厚的地区，开始有了欢歌笑语，群众对宗教极端思想有了新的认识，“去极端化”工作卓有成效，这为新疆的社会稳定和长治久安打下了坚实的基础。

(五)重点整顿软弱涣散基层党组织，夯实基层基础。

所谓“基础不牢，地动山摇”。新疆地域面积广大，一共有8635个行政村、754个国有农牧场村组、931个重点社区，一些地方出现的问题与当地基层组织软弱涣散，干部政治敏锐性不强、鉴别力不强、组织能力有限有很大关系，很多地方“年年整治、年年重点”的问题比较突出。强化基层组织建设是“访惠聚”活动重点任务之一，也是当前基层组织建设的首要任务。各地“访惠聚”活动工作组针对软弱涣散基层党组织，深入基层了解情况，帮助软弱涣散基层党组织找症结所在，确定整改目标，并以身示范，帮助村“两委”如何决策、如何作为，充分发挥示范作用，帮助基层组织选好配强“两委”班子，扩大入党积极分子、后备干部和群众骨干队伍，逐步推动软弱涣散基层党组织工作制度化、规范化，不少地方软弱涣散的基层党组织都得到了有效整顿，夯实基层基础。

三、建立新疆少数民族地区基层治理长效机制的思考

“访惠聚”活动对新疆少数民族地区基层治理的探索，为新疆基层治理积累了重要的经验，但因“访惠聚”活动是新疆特殊时期的非常态战略决策，并不是长久之计，因此，需要在此基础上进一步探索建立新疆少数民族地区基层治理的长效机制。

(一)加强基层党组织建设，打造坚强有力的基层党组织队伍。

基层党组织是基层治理的领导核心，其执政能力直接决定基层治理的成败。可以看到，一些地方经济发展落后，人民生活贫困，宗教极端思想蔓延，往往和基层党组织软弱涣散、不作为或消极作为有极大的关系。因此，首先要整顿软弱涣散的基层党组织，配强基层党组织书记，打造一支坚强有力的基层干部队伍。“访惠聚”活动在基层党组织建设方面做了大量的工作，也取得了明显的成效，但是目前“访惠聚”活动的期限是三年，而基层党组织建设是一个长期建设的过程，存在的问题也不可能在短期内完全解决，加强基层组织建设，最重要的是打造一支永不走的工作队，主要还要依靠当地基层。因此，针对基层普遍出现的基层党组织队伍年龄偏大、学历偏低、能力不足、后继无人等问题，采取特事特办，对一些成绩突出、特别优秀的村(社区)党支部书记，解决其公务员身份，该做法在新疆一些地方已有试点，效果不错。

(二)建立干部选拔任用的长效机制。

基层治理中，干部是最核心的要素，特别是在新疆少数民族地区，基层干部的整体素质、工作作风往往直接决定基层治理的成效。用好干部是新疆基层治理的关键，自治区一直都非常重视对基层干部的培养、任用，提出了“三个不吃亏”的用人导向，“政治上强、能力上强、作风上强、心力上强”的干部标准，但是在广大基层，由于领导指数有限，干部“天花板”现象非常突出，论资排辈现象在公务员队伍中也比较普遍，干部“能上能下”的机制并不畅通，干部队伍中存在的问题也比较多。“访惠聚”活动让一大批干部在艰苦的实践中升华了人生价值和事业追求，在复杂的斗争中砥砺了抗击风险和应对困难的能力和本领，也为干部的成长开辟了绿色通道，不受年龄、资历、级别的限制，只要成绩突出，各个级别的干部都可以得到提拔重用。这在极大程度上鼓舞了士气，调动了干部的积极性，第二批“访惠聚”活动中就出现了大家积极踊跃下基层，争先创优的良好局面。因此，应将“访惠聚”活动中干部激励机制作为一项制度确立下来，并在工作中不断完善，建立起干部选拔任用的长效机制，进一步畅通“能者上，庸者下，能上能下”的干部选拔任用机制，为真正干事创业的干部搭建公平竞争的平台，提高广大基层干部的积极性、主动性。

(三)建立联系群众的制度化平台。

群众路线是我党处理与群众关系最宝贵的经验，也是我党一直倡导的工作路线、组织路线与政治路线。人心定，长治久安；人心乱，祸起萧墙。凝聚不住人心，一切都是空转。“访惠聚”活动的效果显著，一个重要原因就是广大干部真正实现了和群众的“零距离接触”，在基层第一线，与群众面对面，用真挚的感情把群众工作做到了实处。群众路线教育实践活动的目的就是要让广大干部深深扎根于群众之中，践行全心全意为人们服务的宗旨。但是长期以来，我们对如何开展群众工作并没有形成具体有效的制度，虽然有一些零散的规定，但是效果非常有限。要做好群众工作，仅仅依靠干部的热情是不够的，必须建立一套完整的群众工作的制度体系，如群众工作的具体要求、考核标准等，并建立完整的群众监督体系，只有这样，才能把群众工作做得长久。

(四)建立科学有效的基层治理考核评价机制。

就新疆基层治理来看，不仅面临着经济发展、改善民生的迫切需要，还面临着维护稳定、长治久安的重要任务，同时也面临着经济发展带来的环境污染等问题。科学有效的基层治理考核评价机制往往对基层治理起着重要的引导、规范作用，因此，要建立一套适合新疆发展、具有新疆区域特色的考核评价机制，改变分类进行简单量化的做法，以社会稳定和长治久安为总目标，根据不同地区的具体情况，制定符合当地实际的考核指标体系，并将群众评价纳入到考核指标体系中来，鼓励各地大胆创新，因地制宜地选择合适的区域发展和治理途径。在考核方式上，也要尽可能精简考核程序，避免考核过程中经常出现的多头考核、重复考核等问题，努力提高考核工作质量效率，切实减轻基层负担。

注释：

①②张春贤：《反恐要标本兼治根本还在争取民心》[N]，《北京青年报》，2014至3月6日。

③陈明明：《治理现代化的中国意蕴》[J]，《人民论坛》，2014年第4期(上)。

④俞可平：《治理与善治》[M]，社会科学文献出版社，2000年，第4页。

⑤俞可平：《治理与善治》[M]，社会科学文献出版社，2000年，第5页。

⑥钱玉英：《城镇化背景下的基层治理中国的问题与出路》[J]，《苏州大学学报》，2008年第5期。

⑦朱金春：《现代国家构建视野下的違疆治理研究》[D]，中央民族大学博士学位论文，2010年，第109页。

⑧⑩国务院新闻办公室，新疆的历史与发展白皮书，http://news.xinhuanet.com/newscenter/content_887258.htm.

⑨于海涛：《试论跨界民族国家认同的特点》[J]，《兵团教育学院学报》，2012年第4期。

〔责任编辑：石梦华〕

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