“双碳”背景下可回收物回收模式现状调查及政策建议＊——以上海市黄浦区为例

刘抒悦

（上海环境集团股份有限公司，上海 200336）

0 引言

2020 年9 月，我国明确提出“二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和”的“双碳”目标，这是我国构建人类命运共同体、实现可持续发展的重大战略决策。2021 年2 月，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，明确要求加强再生资源回收利用和加快构建废旧物资循环利用体系，为再生资源回收利用行业带来新机遇。根据美国环保署（USEPA）的统计，2018 年美国生活垃圾产生量为2.92×108t，可回收物回收量为6.812×107t，占生活垃圾产生量的23.3%，其中纸类的回收就贡献了超过1.55×108t 二氧化碳当量减排量［1］。2020 年，上海市的生活垃圾产生量为8.681×106t［2］，可回收物回收量为4.64×106t［3］，加强可回收物的回收利用将有助于我国“双碳”目标的实现。

2019 年7 月，《上海市生活垃圾管理条例》正式施行，明确将上海市生活垃圾分为干垃圾、湿垃圾、有害垃圾和可回收物四大类，为可回收物的回收创造了条件。但是，生活垃圾中的可回收物由于其分散性和易与其他生活垃圾混杂的特点，回收难度大、成本高，经常面临“企业不愿收”的困境［4］。

黄浦区以《上海市生活垃圾管理条例》实施为契机，健全生活垃圾全程分类工作机制，各项配套制度稳步推进，已取得阶段性成效。截至2020 年底，黄浦区创建成为“上海市生活垃圾分类示范区”，10 个街道全面创建成为“上海市生活垃圾分类示范街道”。

根据生活垃圾四分类要求，黄浦区持续完善全程分类体系建设，加快布局可回收物“点、站”建设，拓展全区可回收物回收渠道，全力打造符合区域情况的“可回收物”体系，可回收物服务点全覆盖格局基本建成。截至2020 年底，黄浦区实现在所有居住区和部分大型商业综合体设置4种类型可回收物服务点（示范型、标准型、自助型和流动型）［5］，各服务点数量占比分别为21.44%、74.69%、0.88%和2.99%。

政策方面，2022 年黄浦区出台了《黄浦区低价值可回收物补贴实施细则》，从补贴办法、资金来源、回收总量核准等方面提出了明确要求。补贴资金由区财政保障，按年度纳入区主管部门的专项经费预算，补贴标准参照上海市生活垃圾处置费221 元/t 执行，主要用于对主体企业进行市场价格补贴以及对分类、回收、转运、处置等环节的支持，为生活垃圾源头减量与资源化提供了资金保障。

笔者以上海市黄浦区为例，开展可回收物回收模式研究，并对居民分类意识进行调研，最后系统性地提出建议措施，旨在进一步提升可回收物回收市场的规范性、提高回收企业的积极性，且对上海市其他区乃至全国其他省市区具有示范性作用。

1 研究方法

本研究对黄浦区10 个街道（以R、L、H、W、N、T、Y、D、X、B 表示）进行调查，主要采取3 种研究方法，即实地走访、定性归纳和定量方法。实地走访主要通过走访选定区域并考察其可回收物回收模式、中转站运营情况和可回收物回收情况。定性归纳方法主要通过实地考察后与相关企业和主管部门进行座谈，再根据调研情况归纳总结出黄浦区现有的可回收物回收模式。定量方法主要采取问卷调查方式，调查的抽样框为黄浦区10 个街道的居民，调查的内容有对可回收物的认知情况、可回收物分类及售卖习惯、可回收物有效分类的主要困难等；最终共完成有效问卷1 884 份，黄浦区各街道、各年龄段、各职业、各受教育程度、各家庭结构均有涉及，样本分布较为均匀合理，具有普遍性和代表性。

2 结果与讨论

2.1 实地走访情况

实地走访表明黄浦区10 个街道都建有可回收物回收点位，并与相关回收企业建立合作，回收模式有定时定点、电话预约、一体化模式等。黄浦区多数街道建有1 个回收中转站，部分街道（N、D、B）建有多个回收中转站，如表1 所示。由于邻避效应、场地限制等因素，大多中转站都是利用小区厢房、商场地下车库、桥洞等进行改造，功能上较为匮乏，呈现“小、散、乱”的状态。2021 年，黄浦区建成556 处可回收物服务点和1 处400 余平方米的区级可回收物中转站［6］，并委托专业公司进行运营。该中转站功能布局完善，具有回收、计量、存储、分选、打包、转运等功能，转运能力为30～40 t/d，进一步提高了黄浦区可回收物的中转效率。

表1 黄浦区可回收物中转站建设和回收基本情况Table 1 Basic situation of recyclables transfer stations consruction and recyclables recycling of Huangpu District

收运流程方面，居民通过定时定点或电话预约，将可回收物送至个体回收人员、智能投递柜或居民服务点，再由两网融合车辆进行收运。后运送至中转站，经过分拣、打包、称量等程序后再运送至集散场进行数据统计、流程管理和调度监控，最后进入再生资源中心进行再生处理。具体回收流程如图1 所示。

图1 黄浦区可回收物收运流程Figure 1 The flow of collection and transportation of recyclables in Huangpu District

本研究将黄浦区可回收物回收模式归纳为分段模式和整段模式（图2）。分段模式中前端收运和中端运输由不同主体负责。摇铃人员收编模式指前端收运由非正规个体户负责，将收到的可回收物运至中转站或者集中回收点，主要适用于小区较为集中、个体回收人积极性高的街道，帮助回收企业减少人力成本和运输成本，对回收市场有较好的补充作用；企业自主收运模式指回收企业负责收运居民端定时定点投放的可回收物，主要适用于未签订主体回收企业的街道，对企业自主性要求较高。中端运输中“以车代中转站”模式较为典型，即“点—车—场”模式，可回收物从回收点位运往固定点位的回收车辆处，再运往集散场，该模式主要适用于小区相对分散且缺乏中转站的街道，可节约中转站的建设和运营成本，但回收量大时，车辆需多次往返于固定点和集散场，增加运输成本。

图2 黄浦区可回收物回收模式Figure 2 The recyclable recycling modes in Huangpu District

代表性的分段模式主要有传统两网融合模式和环卫回收一体化模式。传统两网融合模式即“点—站—场”模式，回收企业从回收点位将可回收物运往中转站，达到一定数量后再运往集散场进行再分拣处理，主要适用于已签订主体回收企业的街道，在黄浦区应用最为普遍。环卫回收一体化模式指可回收物源头收运由生活垃圾收运企业负责，运至中转站后由中转站运营方（再生资源回收企业）进行分拣处理，其特点是可以有效利用环卫清运渠道，降低收运成本。

整段模式的代表有商务楼宇整包模式，从源头收集到中转站再分拣处理到最后出售给末端企业全部由回收企业负责，主要适用于商务楼宇多、易与回收企业达成合作的街道。该模式的特点是高投入高回报，回收企业需要较大的资金投入以及良好的源头收取和末端售卖渠道。通过精细分拣的可回收物售价较高，盈利通常也较为可观。

2.2 问卷调查情况

本次问卷发放对象为黄浦区10 个街道的居民，最终共收到有效问卷1 884 份，确保每个街道都能得到平等的反映机会。从问卷统计数据来看，黄浦区各街道、各年龄段、各职业、各受教育程度、各家庭结构均有涉及，样本分布均匀合理，具有普遍性和代表性。65% 以上的受访者具有大专及以上学历，仅2%的受访者教育程度为初中及以下，回答结果具有准确性和科学性。

2.2.1 生活垃圾分类意识调查

黄浦区社区居民垃圾分类意识调查结果如图3所示。结果显示，有64.54%的受访者有较强的分类意识且能够进行细致分类；有28.29%的受访者有分类意识，进行了部分分类；少量居民未进行分类。

图3 黄浦区社区居民垃圾分类意识Figure 3 Waste sorting awareness of community residents in Huangpu District

同时，垃圾分类意识在年龄上的差异较为明显：18～45 岁（含18 岁）的受访者分类意识相对较强；45 岁以上的受访者随着年龄增大分类意识逐渐降低；60 岁以上的受访者中，有分类意识但未进行分类的占比最高，如图4 所示。2.2.2 可回收物处理方式调查

图4 黄浦区各年龄段社区居民分类意识对比Figure 4 Comparison of waste sorting awareness of community residents of different age groups in Huangpu District

黄浦区居民可回收物处理方式调查结果如图5所示。调查显示，受访者最常用的处理方式是分类后投入可回收物容器，其次是售卖给个体回收人，再次是免费交给保洁、回收人员。《上海市生活垃圾管理条例》施行两年后，选择不进行分类、随意投放的居民占比仍然较高，为35.35%。

图5 黄浦区居民可回收物处理方式Figure 5 The disposal methods of recyclables for residents in Huangpu District

2.2.3 可回收物分类阻碍因素调查

在可回收物分类阻碍因素调查中，受访者反映的问题集中在不清楚分类标准、投放时间不合理、分类费时费力、设施不完善等方面，如图6所示。57.43% 的受访者认为阻碍其进行可回收物分类投放的原因是不清楚具体的分类标准，48.62% 的受访者认为投放时间不合理，如因工作原因经常错过投放时间。

图6 黄浦区社区居民认为阻碍可回收物分类的主要原因Figure 6 The main problems hindering recyclable sorting in the opinion of community residents in Huangpu District

2.2.4 对可回收物行业的认知及评价调查

黄浦区居民对可回收物行业的认知和评价调查结果如图7 所示。超过50% 的受访者认为目前可回收物回收行业存在管理机制不健全、设施使用不方便、了解渠道少等问题。其中，管理机制不健全和设施使用不方便是目前存在的主要问题。

图7 黄浦区社区居民认为可回收物行业存在的主要问题Figure 7 The main problems of the recyclable industry in the opinion of community residents in Huangpu District

2.3 结果分析

本次调研的街道都已初步形成可回收物回收体系。65% 以上的居民受访者具有大专及以上学历，对生活垃圾分类和可回收物回收有一定程度上的认知和实践。走访和调查的结果显示目前黄浦区可回收物回收存在以下几点问题。

1）转运设施建设困难、功能不完善。调研区域内住宅密集，且居民对生活环境要求较高，邻避效应明显，转运设施选址困难，虽已建有可回收物中转站，但大部分仅能进行简单的储存、分拣，中转消纳能力不足。

2）宣传教育不到位，居民分类意识有待提高。由于对垃圾分类的标准认识不清晰、认为分类投放费时费力等原因，调查中超过30% 的居民未进行分类投放或分类不完全，其中老年人更为明显，调研中还发现智能投递柜等回收设施使用率较低。

3）管理机制不够健全。回收点位较少、投放时间不合理、回收市场无序、回收价格不透明是阻碍居民进行可回收物分类投放的主要原因。

4）低价值可回收物回收面临困境。低价值可回收物是指生活中具有一定循环利用价值，但单纯依靠市场调节难以有效回收处理，需要经过规模化回收和集中处理才能够重新获得循环使用价值的固体废物，包括废纸张、废塑料、废玻璃制品、废织物、废木料等［7］，因利润空间有限，市场对低价值可回收物回收的积极性不高，难以形成专业化、规范化的回收网络体系，我国很多其他大型城市也面临该问题［8］。

2.4 建议措施

调研发现黄浦区可回收物回收主要面临场地制约、邻避效应显著、居民分类意识不够、管理机制不健全、低价值可回收物回收难等问题，为此提出以下解决措施。

2.4.1 加强可回收物分类宣传，增强居民回收积极性

调查显示，黄浦区约有30% 以上的居民对可回收物认识不清，将可回收物作为干垃圾投放，并对可回收物回收的价格缺乏了解。建议在垃圾分类宣传的基础上，重点加强对可回收物的宣传，如：①在垃圾箱房显眼位置设立清晰的可回收物标识，并详细罗列出各类垃圾的分类指南，很多发达国家如德国、美国已采用该做法；②组织志愿者在垃圾箱房指导居民投放可回收物，尤其是为年长者提供分类咨询和帮助；③定期在社区举办与可回收物相关的知识竞赛和公益讲座，或采用网络直播等多种宣传方式，提高居民对可回收物回收的认识和兴趣；④利用社区老年活动中心、老年大学等平台，提高老年人的认识和积极性，有条件的社区可派遣专业人员或志愿者进行家访，对年长者提供一对一的分类指导，并建立奖励和荣誉机制，鼓励其参与垃圾分类；⑤利用社区网站或APP 建立信息公开平台，发布最新的可回收物回收价格，让居民了解回收的实际效益，增强其分类投放的积极性；⑥利用回收企业制定回收规范和回收价格，引导居民和环卫工作者进行源头分类，以“应卖尽卖”为原则交售至企业回收点。

2.4.2 合理规划设施建设，建立完善回收渠道

黄浦区目前的可回收物中转站设计能力不足200 t/d，按照2023 年黄浦区可回收物回收量规划数据（240 t/d）［9］，尚有约80 t/d 的缺口。建议在目前区级中转站的基础上，进一步建设2 座以上具有称量、压缩等功能的标准区级中转站。考虑到中心城区场地限制，可探索地下式中转站形式，合理高效规划空间布局。同时，发挥中心城区“以车代中转站”模式的优势，结合回收企业的收集点位布局和流向，增设中转车辆，作为对以区级中转站为核心的中转体系的补充。配备安装有智能终端的两网融合回收车辆，通过“车联网”技术，实现自动派单、就近接单、实时接单、即满即清（参照宁波市“搭把手”回收体系［10］）。集散场的建设可采取与邻近郊区统筹共建的形式。

2.4.3 建立“一小区一方案”的分类投放环境

调查显示，可回收物的投放环境是影响居民进行分类回收的主要原因，投放点位距离远、环境差、投放时间不合理等因素在一定程度上制约了居民对可回收物的分类积极性。由于小区规模、房龄、居民年龄等差异，不同小区有各自的投放难点，建议以“一小区一方案”为原则，改善垃圾分类投放环境，对老旧小区的垃圾箱房进行提升改造，在有条件的小区延长垃圾投放时间，满足绝大多数居民的投放需求。

2.4.4 建立可回收物全程收集数字化监管体系

目前，黄浦区各个街道委托不同的企业进行可回收物回收，缺乏统一的信息化平台对各品类可回收物回收量、“点、站、场”及企业信息进行统一管理。建议实行联单管理制度（参照广州可回收物回收利用的“越秀模式”）［11］，建立可回收物全程收集数字化监管体系，做到实时数据共享，并明确计量、信息、统计等服务标准和监管规则，形成可回收物全生命周期管理网络，推动黄浦区可回收物数字化管理。

2.4.5 建立差异化的低价值可回收物补贴机制

低价值可回收物的回收利用方面，由于利润空间有限且缺乏专业化、规范化的回收网络体系，依靠市场本身难以形成完整的回收产业链。并且，低价值可回收物品类众多、价格和收运成本差异较大，“一刀切”的补贴机制难以有效促进市场的回收积极性。调研发现，黄浦区废玻璃、废纸张、废塑料约占可回收物总量的95%，建议以三者为重点研究对象，借助信息化监管体系和智能化管理平台，建立基于企业成本和政府节约的补贴核算模型，研究各品类回收量对补贴标准变动的敏感度，形成具有各品类差异化的补贴机制，提高回收企业积极性，促进可回收物应收尽收。

3 结论

自2019 年《上海市生活垃圾管理条例》出台后，黄浦区持续完善生活垃圾全程分类体系建设，加快布局可回收物“点、站”建设，打造符合区域情况的“可回收物”体系，可回收物服务点全覆盖格局基本建成。但目前仍存在中心城区场地制约、邻避效应显著、居民分类意识不强、回收企业积极性不足等一些问题，建议黄浦区加强居民垃圾精细分类宣传，合理规划设施建设，建立“一小区一方案”的分类投放环境、可回收物全程收集数字化监管体系和差异化的低价值可回收物补贴机制，提高可回收物的回收率和生活垃圾资源化水平。