湖南省自然资源月度执法监管工作机制探讨

时间：2024-05-22

张永忠，高俊华＊，罗建强

（1.湖南省自然资源事务中心，湖南长沙 410004）

我国自然资源执法监管可以追溯到1986年的国家土地管理局。三十多年来，执法监管对象和内容发生了重大调整，其方式也经历了从常规手段到借助卫片等科技手段的飞速发展。新一轮机构改革，中央和地方各级人民政府赋予了自然资源部门新的职能职责。2020年，在全国年度和季度卫片执法的基础上，湖南省率先提出要在全省构建自然资源违法行为的“月发现、月制止、月处置”工作机制，紧扣“两统一”职责，强化责任，主动作为，严肃查处整改违法违规行为，全面规范自然资源管理与利用秩序。

“月发现”是建立健全该项工作机制的前提和关键，需要进一步改进监测方式，完善监测体系，加大监测频次，缩短工作周期才得以实现。王琰[1]首次将无人机航摄应用于土地执法监察，在小范围和重点地区发挥了有效作用；2011年我国开展国土资源执法视频监控网建设试点工作，在一定程度上解决了违法行为易发区的“巡查难，取证难”问题。近年来“天-空-地”一体化监测已成功应用于一些地区的矿山监测和地质灾害预警中[2-3]，无锡也构建了国土资源“三位一体”监察模式[4]。“月制止”和“月处置”应以强大的信息平台和完善的网络系统为支撑。目前湖南省广泛应用的各类系统仅解决了违法现象发现后的部分问题，没有日常监管等功能，相互之间也缺乏有效的关联和对比分析。京、沪、津、桂、黔、藏、滇等省份已实现省级国土资源信息化，有的应用于执法监管，取得了良好的成效[5-8]。贵州、长沙、泰安等地建立多级行政信息共享和联动机制，促进了违法、违规现象的快速制止，减少了漏报、瞒报问题[6，9，10]。

湖南省地处我国南方多云雾地区，当前国内外光学卫星数据受天气影响，并不能在月度内实现湖南全境所有自然资源变化地块的完全监测，即有效覆盖周期难以达到每月一次的需求，并且湖南省开展建立全省多级联动的自然资源违法案件快速反应和处置机制的相关研究尚在起步阶段。本文拟构建以月度为周期的基于“天-空-地-人”一体化监测体系的自然资源执法监管系统，提出初步的思路和设想，为湖南省建立“月发现、月制止、月处置”工作机制提供参考。

1 “一体化”监测体系

1.1 常用监测方式

1）人工监督，迄今都很有必要的执法监管手段之一。优点：具有时效性，能当场发现，当场制止，并及时查处和整改；能发现其他远程技术无法发现的问题。缺点：受人力资源、交通工具和地形地理因素等影响较大，不能全天候、全方位巡查，尤其是偏远山区自然资源违法行为更具有隐蔽性；纸质化巡查填表，相机拍照，操作复杂，内业整理量大，效率较

低[11]。

2）卫片执法检查，真正意义上做到了全覆盖。优点：能反映出变化地块的面积、地类、变化时间等信息，对自然资源违法行为的判定、查处能提供有力的证据。缺点：受卫星数量、成像技术、运行轨道、云雾霾天气等影响，卫片数据获取时效性亟待提高；卫片只能反映某监测对象的前后时相节点的信息，不能反映节点间的事物变化过程。

3）视频网络监控，近些年运用科技手段之一。优点：受天气变化影响小，可替代人工昼夜坚守，具有实时、直观、不间断等特点，也可解决自然资源违法行为调查取证难的问题[12]。缺点：图像对比功能不够完善，布局存在较大盲区[13]，有效覆盖面低，维护成本较高，尤其是湖南省属多高山、丘陵地区，实际有效监控范围会缩小。

4）无人机航摄，相比卫星遥感有其独特的优势。优点：解决了卫片技术受制于云雾霾天气影响和时间滞后问题，解决了地面监控和人工巡查方式受制于地形地貌和交通条件问题，操作相对简单，灵活方便，日常使用和维护成本较低[14]。缺点：机身轻，飞行稳定性差；像幅小，覆盖面不广；续航时间短；数据处理难度较大[15]；受航空机构管制。

1.2 构建监测体系

鉴于卫星遥感数据的经济性、图像表现形式的直观性和标准性，雷达成像不受云雾霾限制的特殊性，湖南省“天-空-地-人”一体化月度监测体系拟以光学和雷达卫星数据为主体，其他数据为补充，为全省提供每个月的疑似违法线索和现场证据。月度监测体系的构建可充分做到“全域覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”。

1）卫星图像为主要数据源。雷达与光学卫星数据当月同步传输，在光学卫星数据未有效覆盖的地区，立即启动雷达卫星数据生产处理和地物变化信息提取。当前可用雷达卫星及主要性能参数见表1，可编程实现0.5～500 m分辨率雷达成像，本文拟编程3 m雷达成像，并采用三时相同轨复合方法按时间先后顺序分别赋以红、绿、蓝色合成真彩色图像[16]，以满足自然资源利用变化监测的需要。雷达卫星理论上可实现每月覆盖湖南省一次，根据其重访周期和运行轨道，可每月分区域、多批次获取数据，并提供变化图斑信息。

表1 雷达卫星每月覆盖湖南省时间窗口一览表

2）无人机航摄作应急补充。卫星数据理论上可实现每月有效覆盖湖南省全境一次，但也存在特殊时期不按正常轨道重访的情况，就需要借助无人机航摄等应急手段补充获取地物影像。考虑到经济成本、方便携带、操作简便、抗风性能和续航能力等特性，中、小型固定翼无人机更适合较大面积的航摄任务。以中海达iFly V10智能航摄系统为例，其数据获取能力见表2，每日最大可作业面积为120 km2

表2 中海达iFly V10无人机作业效率统计表

3）视频网络监控部署重点区。选址建议：参照天津“五边”原则；分析历年自然资源违法案件数据，筛选违法行为易发区、高风险区；危险区或大型矿区，人工调查难、取证难地区。视频网络监控系统通过先进无线网络环境将地物变化信息实时地传输给自然资源执法监管系统进行比照分析，直观监视和记录现场实时情况，为违法行为的发现和查处提供第一手证据资料。网络视频摄像头的架设，利用现有基站可实时监视方圆5 km范围，自建铁杆架可实时监视方圆2 km范围[17]。实地基站或铁杆分布及数量根据重点区范围进行合理布设。

4）人工监督实现科技信息化。执法队员借助手持智能移动终端和先进无线网络环境，连接自然资源执法监管系统，实现全省信息实时共享。系统具有在线规划路线、导航定位、查询分析、信息采集、监督考核等特点，从技术层面实现无纸化巡查，解决省、市、县和乡4个层级的巡查信息快速传递与交换问题。社会监督可把时间、空间、媒介和社会各类人员有效结合起来，建立健全监督机制，进一步开发完善12336自然资源违法案件电话、网络、微信和新媒体等综合举报平台，嵌入执法监管系统，实现违法线索快速化采集和标准化入库。

2 “一盘棋”执法监管系统

自然资源“一盘棋”执法监管系统是一个集中管理、安全规范、充分共享、全面服务的中枢管理系统。2020年湖南省启动了“自然资源与国土空间治理基础能力建设”，构建自然资源信息化综合管理平台，建立统一、高效的基础保障体系，组建安全、畅通的省-市-县立体监管网络，统筹建设国土空间规划、测绘地理信息、自然资源资产、土地资源、地质矿产和办公政务的6大业务应用系统。通过“一盘棋”系统在线查询、跟踪和警示，上下级之间、同级之间及时发现自然资源违法行为的遗漏情况、违法案件的查处不到位或整改不力情况，加强对重大违法案件和责任主体的督察督办，促进违法行为的“月制止”和“月处置”。

2.1 系统功能

1）信息标准化采集。采用统一高程基准和坐标系统进行配准遥感数据，与“一盘棋”系统基础体系相符，以配准后正射影像提取自然资源动态变化信息。通过视频网络监控和人工监督获取的录像、录音、照片和文字等疑似信息，利用智能识别和人工处理的方式，以标准化格式落到地图上。将不同来源的疑似信息，以一张图和一张表的形式予以呈现并附带属性，供查询和比对。

2）红线分析。红线分析，即对标准化采集的疑似信息图斑与执法监管系统的相关数据层进行空间叠加，分析产生图斑合法合规性判定的过程，可反映出该图斑是否符合规划、是否办理了审批手续等。

3）调查取证。对疑似违法图斑快速现场调查取证，调查人员通过手持智能移动终端，依据线索，迅速定位违法现场，进行精确测量和调绘，收集问询笔录和相关复印资料，获取录像、录音和照片等现场证据，并在线访问执法监管系统，实时更新图斑的图形和属性信息，上传证据资料，确认其违法主体、类型、违法事实、位置和规模等内容。

4）远程指挥和会商。以“一盘棋”系统为中枢，利用先进互联网技术，结合视频监控网络、手持智能移动终端，形成“省-市-县-乡”四级网络实时信息通报、数据采集和传输，快速会商处置方案，协商调动执法资源，采取有效措施对违法行为予以制止和查处整改。日常工作中也可通过系统进行视频会议，通报工作情况，开展业务交流，督办重要案件，会商解决执法过程中遇到的难点。

5）跟踪监督。违法案件处置实行属地管理和审批权限管理的双责任制度。该功能对违法行为的制止处置、立案处罚、执行移送的全过程进行跟踪监督，对违反查处程序、降低处罚标准、不履行查处整改职责等的案件予以警示、通报或追究责任。致使自然人、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，应当追究其责任。

6）查询和统计分析。一键查询：将违法案件相关关键字进行图形、属性互相关联，通过搜索关键字组合一键生成所需信息内容，以列表或图示形式予以呈现。数据统计：根据需要对数据进行分类统计，统计案件信息来源率、线索核实正确率、区域总量和各类型的单项、总量和单项的违法率、立案率、结案率和履职到位率。数据分析：分析自然资源开发利用强度、国土空间规划管控程度、违法案件相关属性、违法行为成因和苗头性、倾向性问题、违法案件增减变化趋势。

2.2 工作流程

由湖南省自然资源厅组织，各级、各相关单位和部门参与实施，直属单位提供技术支撑，包括3个阶段、4个内容。

1）获取疑似违法信息。湖南省第二测绘院（以下简称二院）每月1日至10日收集、获取上月1日至上月底的各渠道来源的数据信息和违法线索，采取自动化信息提取、智能识别或人机交互方式，提取自然资源动态变化监测图斑，对疑似信息进行标准化采集入库，向省自然资源事务中心（以下简称事务中心）移交数据清单。省基础地理信息中心（以下简称信息中心）负责综合信息平台的网络安全和软硬件设施维护，负责本月之前发生变化的基础数据、专业数据和管理资料的实时更新。

2）核实疑似违法图斑。事务中心对疑似信息按属地和规划审批权限分类，派发给各地方自然资源部门。每月11日至20日，各地方自然资源对口业务管理处（科、股）室负责对疑似信息进行红线分析，对问题图斑开展现场核实，对确认的违法行为予以当场制止，将违法案件移交给同级执法部门。执法部门和乡镇所负责对无规划、无审批的疑似图斑进行现场核实，必要情况下可参与有规划或审批图斑的现场核实。所有红线分析结果和核实信息资料均在执法监管系统实时共享和交换，工作过程手续及时在线办理。事务中心服务于数据、资料的真实性、完整性和规范性审核。

3）制止与处置违法行为。每月21日至月底，各地方自然资源部门对确认的权责范围内的违法行为予以及时制止，必要时可报告同级人民政府，联合其他有权部门共同制止。核查结束后形成报告，载明案件情况，提出处置建议；作出案件处置决定，即立案处理或非立案处理。事务中心协助统计分析月度违法案件相关数据，省自然资源厅对违法案件总量或单项形势比较严峻的地区予以警示、亮灯。

4）跟踪监督违法案件。违法案件的执法程序均在系统中同步操作办理，并上传必要的佐证材料。上级自然资源部门、同级有权单位、自然资源部门对口业务管理处（科、股）室对所辖下的违法案件进行全程跟踪监督。各级自然资源部门对所辖下的重大违法案件公开通报并接受社会监督；自然资源对口业务管理处（科、股）室将违法案件无缝对接于规划、审批全过程。上级人民政府和有权部门发现所辖地方人民政府对自然资源违法行为不制止、不组织查处的，对违法问题隐瞒不报、压案不查的，致使违法案件造成严重后果的，应当追究地方人民政府负责人的责任。

3 应用实践

2020年，湖南省自然资源厅利用机构改革契机对内部资源进行了整合，由调查监测处统一行使违法信息提取、调查核实和线索移交职责，另有4个督察执法处室，行使违法违规行为的督察和执法职责。直属单位提供全方位技术支持和服务保障，二院提供全省遥感影像数据和变化图斑提取服务，信息中心支持基础地理信息及各大业务板块数据资料的共建共享，事务中心服务于变化图斑的核查、违法行为核实和违法案件督察执法工作。

据统计，湖南省已基本实现0.5 m和1 m分辨率光学卫星影像年度覆盖；2 m分辨率光学卫星影像季度覆盖；光学影像+雷达影像+无人机航摄+网络视频监控数据月度覆盖的高频次全覆盖格局，为自然资源违法行为的“早发现”提供了技术支撑。2020年全省共提取、核实疑似违法信息累计逾70 000条，有78个县（市、区）连续3个月未发现违法图斑，其中有22个县（市、区）连续6个月未发现违法图斑。以土地资源为例，全省违法用地数量同比下降60%，违法占用耕地面积同比下降80%；处置批而未供土地22.17万亩，处置闲置土地17.07万亩，批而未供与闲置土地处置率排名全国第一。