测绘地理信息创新发展与转型升级

李维森，张贵钢

（1.国家测绘地理信息局，北京 100830）

高端学术论坛

测绘地理信息创新发展与转型升级

李维森1，张贵钢1

（1.国家测绘地理信息局，北京 100830）

总结了“十二五”期间国家测绘地理信息局组织实施的一系列重大工程以及取得的显著成绩，分析随着国家战略决策、经济社会发展，测绘地理信息产业面临的巨大发展机遇和挑战，提出通过转型升级促进测绘地理信息发展的思路。具体指出，测绘地理信息应通过科技创新以及生产方式、产品形式、服务模式、管理机制、人才队伍等方面的调整和变革，实现产业转型升级。重点提出以创新服务方式为手段，以服务生态文明建设为突破口，建立上下联动、信息共享的协调机制的工作方向。

测绘地理信息产业；科技创新；转型升级；服务

党的十八大以来，我国测绘地理信息事业取得一系列重大突破和跨越，步入一个新的历史发展时期。随着一系列重大工程的实施，测绘地理信息保障能力快速提升，服务领域极大扩展，测绘地理信息已融入到国家经济社会发展的主战场，成为不可或缺的重要力量。与此同时，随着国家经济步入新常态，供给侧结构性改革不断深入，测绘地理信息发展的内在条件和外在需求都发生了深刻变化。加快实现转型升级，以适应经济社会发展的需求，适应高新技术发展的趋势，成为新的历史条件下测绘地理信息发展的必由之路。

1 测绘地理信息保障服务的创新发展

“十二五”期间，国家测绘地理信息局先后组织完成多项重大工程的建设，推动了测绘地理信息服务保障的创新发展，取得一系列显著成绩。

1.1 现代测绘基准体系初步构建

2008-07我国正式启用2000国家大地坐标系。2000国家坐标系是采用ITRF97参考框架、2000．0参考历元的地心坐标系统，具有高精度、三维、动态的特点，更加适应于卫星导航定位等高新技术发展以及各行业对高精度定位的需求。2012年国家现代测绘基准基础设施建设一期工程正式启动。经过4 a多的建设，完成360座卫星导航定位基准站建设、4 500点规模的大地控制网建设、12．6万km一等水准测量、50个绝对重力点建设，通过采用大地、高程、重力基准并置技术，实现了几何基准与物理基准的统一，测绘基准的现势性和完整性大幅提高。在此基础上，构建了由410座国家级基准站、2 300余座省级基准站、1个国家数据中心、29个省级分中心组成的全国卫星导航定位基准服务系统。该系统是目前我国规模最大、覆盖范围最广的位置服务系统，具备面向公众的亚m级实时导航、面向专业用户的实时cm级和事后mm级定位服务能力。该系统于2017-05正式发布启用，标志着测绘基准由专业基础性保障步入直接面向公众用户服务的新阶段。

1.2 基础地理信息实现全面覆盖和动态更新

长期以来，受自然环境、装备水平、技术条件等方面的限制，我国西部青藏高原、南疆沙漠、横断山脉等地区一直存在着约200万km2的1∶5万地形图空白区，已有的基础地理信息数据现势性、内容丰富性等方面仍有较大的优化空间。自2006年起，国家测绘地理信息局先后组织实施了1∶5万基础地理信息数据库更新工程、西部测图工程和国家海岛（礁）测绘一期工程。利用全球定位、航天航空遥感、合成孔径雷达、稀少（无）控制点等空间信息技术集成，解决了西部地区、无人岛礁自然条件对测绘作业的局限，有效提升了我国基础地理信息的现势性，填补了西部无图的空白，掌握了我国海岛（礁）基础地理信息，基本实现了我国国土的全覆盖。自2012年起，通过1∶5万基础地理信息数据库更新工程的实施，在全国范围内实现了1∶5万数据库重点要素1 a更新一次，全要素3～5 a更新一次，使我国基础地理信息资源保障能力走在世界大国的前列。

1.3 地理信息社会化应用不断深入

为提升测绘地理信息公共化服务水平，国家测绘地理信息局建设完成国家地理信息公共服务平台，构建了基于电子政务内外网的网络化运行环境，实现了国家省市（县）三级平台的互联互通、信息共享和协同服务。公众版服务平台——天地图于2011年正式发布，能够提供电子地图、地理实体、地名地址等数据产品，以及地名搜索定位、地图操作、路径规划、统计分析以及二次开发等功能性服务。天地图市级节点与数字城市成果进行有效对接，已广泛应用于交通、国土、教育、宣传等众多领域，品牌效应逐渐显现，应用深度与广度不断加强。

1.4 数字城市建设成效日益显著

数字城市是通过有效整合多源城市基础地理信息数据，为各类与地理位置有关的社会经济信息的集成、共享提供权威、统一的地理空间信息公共平台。2006 年国家测绘地理信息局启动数字城市地理空间框架建设示范项目。截至目前，全国地级市、470余个县级市开展了数字城市建设，260多个地级市、170多个县级市完成了数字城市建设并投入使用。累计开发应用6 300多个，涉及国土、规划、交通、房产、公安、消防、环保、卫生、公众服务等几十个领域。通过数字城市建设，统一了全国市域测绘基准、城市数据标准和内容，丰富了城市地理信息资源，拓展了服务领域；促进了地理信息的共享与应用，加快了城市信息化进程，推动了地理信息产业发展。2011年，李克强总理在视察中国测绘创新基地时指出：数字城市建设有些方面已经迈入了世界先进行列，有力地提高了城市管理工作的科学化、精细化水平，提升了政府形象。

1.5 航天航空遥感影像信息服务显著提升

航空航天遥感影像是测绘地理信息生产的重要基础数据，也是地理信息服务的重要载体。近年来，航天遥感影像资源逐步丰富，资源三号01、02星成功发射并组网运行，具备了每天获取全球任一点最新影像数据的能力。以资源三号、天绘、高分二号、北京二号等国产卫星影像为主体，SPOT、WorldView等国外卫星影像为补充的航天遥感数据获取体系日益完善。航空影像方面，飞行平台制造、传感器研制、数据处理软件、产品生成和分发系统等全链条自主化进程加快推进，在测绘、国土、农业、环境等各领域得到广泛应用。“十二五”期间，国家测绘地理信息局获取航空航天影像1 000多万km2。2015年，以地理国情普查标准时点核准为契机，实现国产卫星影像有史以来最全面有效的统筹，有力推动了地理国情普查、数字城市、智慧城市等重大项目的顺利实施。

2 测绘地理信息转型升级的机遇与挑战

当前，中国正处于全面深化改革、全面建成小康社会的关键时期。国家的战略决策、经济社会的发展对测绘地理信息提出了新的要求，测绘地理信息发展的机遇与挑战并存。

2.1 国家重大战略的实施要求测绘地理信息转型升级

党的十八大报告指出：“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”，把生态文明建设提升到前所未有的战略高度。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。国家一带一路、京津冀一体化、长江经济带建设等重大战略的实施，为测绘地理信息发展提供了广阔的舞台，同时也对测绘地理信息服务保障能力提出了更高的要求。测绘地理信息转型升级，就是要贯彻党中央、国务院决策部署，深度融入党和国家中心工作，着重强化在生态文明建设和绿色发展方面的基础保障作用，充分发挥测绘地理信息技术和资源优势，深入推进地理国情普查与监测成果的广泛应用，充分体现测绘地理信息的价值。

2.2 新修订的《测绘法》指导测绘地理信息转型升级

2017-07-01，新修订的《测绘法》正式实施。新《测绘法》根据测绘地理信息事业改革发展的新形势、新要求，对现行测绘法有关内容进行全面补充完善，进一步明确了测绘事业为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务，维护国家地理信息安全的宗旨，同时也赋予了测绘地理信息主管部门新的职责、新的使命。在卫星导航定位基准站建设和应用监管、开展地理国情监测、建立应急保障机制、强化版权意识和地图监管等方面作出了明确规定，为测绘地理信息转型升级奠定了坚实的法律基础。

2.3 高新技术的发展推动测绘地理信息转型

测绘技术的创新突破是事业转型升级的源动力。近年来，测绘地理信息高新技术快速发展，以卫星导航定位、遥感、地理信息系统为代表的3S技术已广泛应用到测绘地理信息生产和服务当中。卫星遥感、航空摄影、地面移动测量等多种技术装备的研发和应用，形成了天空地一体化数据获取能力。同时伴随着计算机技术的发展，我国自主研发的数据处理软件不断涌现，具备了多源海量数据的快速处理能力。当前，测绘地理信息正处于信息化测绘向智能化测绘的过渡阶段，人工智能、大数据、云计算、物联网等技术的发展，以及与测绘地理信息的加速融合，必将带来测绘地理信息领域新的变革。

在面临众多发展机遇的同时，测绘地理信息本身仍存在许多亟待解决的问题；自主创新能力不足，先进技术装备对外依赖严重;产品类型单一，缺乏个性化、信息化产品，地理信息有效供给不足;产业发展结构性矛盾突出，产业链不均衡，企业规模较小，竞争力不强;组织管理较为封闭，与相关行业的资源统筹和信息共享水平有待提高。测绘地理信息的转型升级，应当对症下药，通过改革创新突破发展的瓶颈，确保测绘地理信息的持续健康发展。

3 转型升级推动测绘地理信息快速发展

3.1 地理国情普查与监测是测绘地理信息转型升级的重要标志

地理国情是重要的基本国情，是制定和实施国家发展战略与规划、优化国土空间开发格局的重要依据，是推进自然生态系统和环境保护、合理配置各类资源、实现绿色发展的重要支撑。通过全国第一次地理国情普查，获取了由10个一级类、58个二级类和135个三级类共2．6亿个图斑构成的全覆盖、无缝隙、高精度的海量地理国情数据，全面准确地摸清了我国地理国情家底，为了解国情、把握国势、制定国策提供基础数据支撑和科学保障。

随着普查成果的广泛应用，在服务国家生态文明建设、服务重大战略实施的公共基底作用日益凸显。国家测绘地理信息局与环保部联合印发通知，共同推进生态保护红线划定工作。牵头编制《市县空间规划编制技术规程》，成为采煤沉陷区综合治理部际联席会议成员单位，合作应用领域不断拓宽。在国土基础信息平台建设、“多规合一”、生态文明体制改革、污染源普查、文物保护等方面，普查成果都发挥了重要作用。地理国情普查已成为测绘地理信息服务国家改革发展大局的新模式和新品牌，成为测绘地理信息领域供给侧结构性改革的关键点和突破口。

在国情普查基础上，开展常态化地理国情监测，及时、准确、全面地掌握地理国情动态，深入揭示经济社会发展与资源、生态、环境等内在关系、演变规律和发展趋势，成为提升测绘地理信息保障能力、扩展服务领域的重要途径。其主要任务应包括三个方面：一是开展基础性地理国情监测，对我国陆地国土范围内地表覆盖和地理国情要素的变化情况进行定期更新，保持普查成果的现势性。二是综合利用国情普查、基础地理信息和航空航天影像数据等最新成果，开展国土空间开发监测、自然生态监测、重大战略实施监测等专题性监测。三是围绕城市规划、公共服务、城市治理、特色风貌、应急救灾等五个方面开展城市地理国情监测，为做好城市工作提供多元化、精细化、个性化的监测产品和服务。

3.2 数字城市向智慧城市转型升级

智慧城市是在数字城市基础上，运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。测绘地理信息作为各类信息的时空载体，在智慧城市建设中处于基础性、前期性的地位。2016年，由国家发改委、中央网信办牵头，联合国家测绘地理信息局等25个部门，成立了新型智慧城市建设部际协调工作组，明确了测绘地理信息部门“推进智慧时空基础设施建设，加快智慧城市时空信息云平台建设试点，指导开展时空大数据及时空信息云平台构建，鼓励其在城市规划、市政建设与管理、国土资源开发利用、生态文明建设以及公众服务中的智能化应用，参与联合开展的年度评价”的工作分工。

时空基础设施内容包括时空基准、时空大数据、时空信息云平台和支撑运行环境。时空大数据和时空信息云平台是智慧城市建设中测绘地理信息部门核心任务内容。建设时空大数据，应优先实现基础地理信息全覆盖，充分利用地理国情普查与监测和基础测绘成果，着力提升基础地理信息动态更新能力，逐步推进人口、法人、气象、交通、规划、国土等多源数据的智能汇聚和动态关联，形成“智慧城市管理的一张活图”。时空信息云平台是在线提供服务的枢纽和窗口。要面向不同需求、不同用户，分别搭建通用平台、专业化平台和个性化平台。针对浏览、查询、检索、管理、开发等任务需求的用户，建设具有共性与基础性功能的通用平台，向用户提供时空基准、数据、功能、接口、计算存储和大数据知识的服务。针对专业用户，建立专业化平台，使用者可以根据自身需求，在通用平台基础上扩充行业专题数据，开发专业功能，定制工作业务流程，封装为能够满足专题系统建设需要的专业化平台。针对公众用户，建立个性化平台，能够调用智能组装模块实现平台的智能封装、自动部署和按需服务。

当前，重庆、武汉、广州、兰州、长沙、石家庄、宁波、嘉兴等46个城市已开展智慧城市时空大数据与与云平台建设试点工作，部分城市已取得阶段性成果，示范效应逐步显现。加快推进数字城市向智慧城市转型升级，将显著提升测绘地理信息服务国家新型城镇化、信息化建设的能力，对于促进城市可持续发展将发挥重要作用。

4 转型升级的努力方向与重点领域

4.1 测绘地理信息转型升级主要方面

测绘地理信息转型升级，其实质就是要推进测绘地理信息的供给侧结构性改革，通过科技创新以及生产方式、产品形式、服务模式、管理机制、人才队伍等方面的调整和变革，提高测绘地理信息供给水平和全要素生产率，减少无效供给和低端供给，扩大有效供给和高端供给，从而适应经济社会发展的需求，激发事业发展的活力。

在技术创新方面，增强自主创新能力，提升空天地一体化实时获取和海量数据的快速处理技术能力，加快基于云计算模式的空间运行系统建设，提升遥感数据的科学分类和分析解译能力，形成时空大数据的综合分析能力；生产方式方面，拓展和延伸测绘地理信息的业务链和产业链，不再局限于按计划、按分幅、按比例尺生产，而是可以按需求、按地理单元、按更新频率组织生产，并强化生产作业全过程的质量控制；产品形式方面，改变传统的以纸质地图为主的单一产品形式，提供以电子地图、导航定位、数据库产品、服务平台、公报和统计分析产品等为主的个性化、信息化地理信息产品，通过地理信息数据的深度挖掘和综合分析，提高地理信息产品的附加值；应用服务方面，实现从反映现状的静态测绘服务到体现变化和分析的动态地理国情信息服务转变，从被动服务向主动服务、从后台服务走向前台服务转变，从单一测绘数据生产向综合性信息服务转变；管理模式方面，加快从封闭管理向开放管理转变，从技术管理向综合管理转变，从严格的分级管理向国省市齐抓共管共同推进的方向转变，从纵向部门管理向横向统筹协调共享协作方向转变；人才队伍方面，将实现从单一的测绘地理信息学科人才为主向多学科人才交叉融合转型，人才培养使用从部门系统为重点向整个行业全社会方向转变，广泛吸引人才大胆使用人才，发挥人才优势，推动人才队伍结构进一步优化，促进转型升级。

4.2 测绘地理信息服务重点领域

测绘地理信息的服务应用，应当在维护国家地理安全的前提下，围绕国家重大战略实施和民生需求，以创新服务方式为手段，以服务生态文明建设为突破口，建立上下联动、信息共享的协调机制，打造开放、共享的公共服务体系。

在服务创新发展方面，要加强卫星导航定位基准服务系统和数字城市、智慧城市的创新应用，推广面向普通公众的位置服务，以时空信息为基础实现相关行业领域信息的集成、融合与分析，加速测绘地理信息与云计算、大数据、物联网的融合，带动城市信息化建设、智能交通、智慧旅游、精准农业等方面的发展。

在服务协调发展方面，为“多规合一”的顺利实施提供统一的测绘基准和基础地理信息数据资源，编制统一的空间规划底图，构建统一的规划信息管理平台。利用地理信息精准优势，助力国家精准扶贫工作，准确掌握贫困地区的地形地貌、资源环境特点，为产业扶贫出谋划策。加强西部、边疆、远海等地区基础地理信息资源建设，为国家西部开发、边疆维稳等工作提供支持。

服务绿色发展方面，充分发挥地理国情普查与监测成果在生态文明建设方面的巨大价值，积极参与空间规划编制、生态保护红线划定、自然资源统一确权登记、自然资源环境承载力评价、自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计、国土空间用途管制、新型城镇化、资源枯竭型城市治理与转型等工作。构筑地理空间数据基础，掌握自然环境动态变化状况，为生态评价、执法监督、成效考核、责任追究等工作提供基础保障。

服务开放发展方面，聚焦“一带一路”“中巴经济走廊”等重大战略的实施，开展全球地理信息资源建设，形成全球多尺度地理信息数据快速采集及处理能力，生产多时相、多尺度、多分辨率全球地理空间数据产品，提供全球高精度地理信息综合服务，为我国掌握全球资源布局、制定可持续发展决策提供有力支撑。

服务共享发展方面，利用天地图、数字城市、智慧城市等公共平台，实现地理信息与其他经济社会、自然资源和人文信息的互联互通与整合集成，促进各行业部门信息资源共享与开发利用，形成标准统一、内容丰富、形式多样的地理信息及相关数据库和服务门户，为政府部门、普通民众提供一站式在线访问和地理信息服务。

5 结 语

测绘地理信息的转型升级，是一次新形势下的全行业结构优化是测绘地理信息服务保障能力的全面提升，是测绘地理信息供给侧结构性改革的重要体现。2013-08召开的第一次全国地理国情普查电视电话会议上，张高丽副总理明确要求测绘地理信息部门要以地理国情普查为契机，进一步转变职能，改进工作作风，全面推动测绘地理信息工作转型升级，进一步提升服务我国经济社会发展大局的能力和水平。测绘地理信息的转型升级，是一项系统性工程，对组织管理、科技创新、生产服务、人才队伍都提出了更高的要求，任务繁重，影响深远，需要全体测绘人开拓创新、团结奋斗，共同开创测绘地理信息事业发展新局面。

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B

1672-4623（2017）10-0001-04

10.3969/j.issn.1672-4623.2017.10.001

2017-09-14。

李维森，博士，高级工程师，现任国家测绘地理信息局副局长、中国测绘学会理事长。从事基础测绘、地理国情普查和监测、数字城市和智慧城市建设等方面的研究与管理工作。