多规合一数据管理与应用平台建设研究

陈善华，何 华

（1.海口市规划信息资料服务中心，海南省 海口市 570133；2.海口市规划勘察测绘服务中心，海南省 海口市 570133）

多规合一数据管理与应用平台建设研究

陈善华1，何 华2

（1.海口市规划信息资料服务中心，海南省 海口市 570133；2.海口市规划勘察测绘服务中心，海南省 海口市 570133）

针对海口市提出从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺各部门规划的关系，以消除矛盾和差异的方针政策，结合搭建信息平台的工作实践，对“多规合一”后的数据管理和平台应用进行探讨，以提升规划决策和协调水平，发挥规划策划项目、生成项目和保障项目落地的积极作用。

多规合一；信息平台；数据管理；辅助决策

自2008年起，广州、厦门、武汉、珠海等地均陆续开展了“两规合一”“三规合一”到“多规合一”的工作，并取得成效。为了积极贯彻党中央的会议精神和落实省委省政府的“多规合一”改革工作，海口市在学习各地经验的基础上，立足海口实际提出多规协调的改革措施和协调机制，进一步开展“多规合一”工作。通过建立符合海口实际的空间规划体系，统一规划海口空间布局，落实主体功能区规划，控制城市规模和增长边界，强化生态环境指标约束，统筹协调各类规划指标，形成引领全市建设发展的一本规划、一张蓝图，进而实现以统一规划管理信息平台下的联合审批为规划实施保障的动态管理。

1 现状分析

1）各层次规划成果依据不一致，层次不统一。目前海口市编制的各层次规划有100多项，各个规划的编制执行时间都不一致，且不同规划的期限也不对应，战略、任务、路径互不支撑，容易引起城市空间资源配置和功能布局的矛盾。不同规划类别间不仅协调性差，且对空间划分的标准不一，导致分区界线不一致，如国土局编制的土地利用总体规划与规划局编制的海口市城市总体规划在规划范围上的不一致，以及中小学教育规划的片区范围和各控规的片区范围上的不一致等,都容易引起海口市土地节约集约利用的不足以及各类用地的动态平衡等方面的问题。各类规划管理的要求不一致以及平台的缺乏，导致各区缺少统一的管理机制和依据。

2）部门联动机制缺乏,导致信息不对称及业务不协同。由于各类规划编制管理部门和实施管理部门的重叠，对规划的公共资源调配统筹和公平性的特征不够重视[1,2]。部门联动机制缺乏导致的信息不对称,使得部门之间互动不通畅，消耗了大量时间。如果再缺乏高效的管理，就会造成意见不以历史为前提的信息不对称，进而战略性和政策性问题的研究不足。由于规划的实施实际上仅限于一个审批部门，使各类规划的法律地位难以界定，缺失客观约束条件，影响规划实施的效能。而部门事权管理各自领域也容易造成各职能部门进行分权管理时相互冲突。

3）信息资源分散，数字化程度低。大部分成员单位的信息化基础比较薄弱，业务审批系统和空间数据库有待完善或者尚未建立，其业务数据还局限于纸质资料阶段，空间基础信息数据大多以文件的方式分散存储在不同工作人员的办公电脑中，积累的各类专题数据大多没有进行标准化、数字化而落入到空间上，无法确保数据的准确性、安全性与完整性。

4）数据资源共享困难，缺乏实现基础地理数据和各部门专题数据共享的有效机制。多规合一平台数据涉及发改、国土、规划、林业、园林、海洋、文物等多部门的数据，其数据种类繁多，数据来源广泛，涉及不同的技术标准。如数据介质多样，有数字格式，纸质格式；文件格式不一，有DOC、 PDF、ShP、 DWG等。数据坐标系不统一，有地方坐标系、西安80、北京54、CGCS2000等多个坐标系，数据量大，缺乏整理。而城乡规划与土地利用规划的用地分类不一致，以及各部门在统计方法、数据形式和管理方式上也存在差异。这种技术标准的差异,使各层次规划不能互联互通，难以实现有效融合和信息资源共享。

5）缺乏有效的部门组织协调方式。在调研中各成员单位对于多规合一平台搭建不重视，导致无法更好地了解各单位的系统建设情况和自有数据情况。现场调研阶段各成员单位大多只安排几个人员参加，没有完全派业务人员参加，无法针对该单位提出具体而全面的需求。这种相互间的沟通障碍、冲突与矛盾，从政策层面和操作层面上制约着规划的协调。

2 “多规合一”平台的建设与应用

“多规合一”是利用信息技术和网络技术为基础，构建一个集效率、质量、廉政、服务和管控为一体的空间化、数字化、网络化、智能化、可视化的全市规划管理作业平台，进而深化城乡规划管理体制改革和实现全市规划管理权限放而不乱、管而有序。其核心是规划实施管理，整体与地块，刚性与弹性并存，建设服务于共享需要的“空间信息资源库”，建设服务于空间数据应用的“空间信息服务平台”。

2.1 “多规合一”平台的定义

“多规合一”平台是利用计算机网络、地理信息系统等先进技术,构建地理空间基础框架,形成准确、动态、高效的基础空间数据管理和数据服务体系,直观地把各类数据展示出来,并可以进行叠加分析应用, 为政府、相关部门乃至全社会提供可持续的空间信息服务[3]。其建设遵循“以数据为核心、以共享为手段、以集成为重点、以应用为目标”的思路。

2.2 “多规合一”平台的目标

落实行政审批改革的相关文件精神，实现以“规划代审批”，坚持以“多规合一”为统领，将“多规合一”一张蓝图植入“多规合一”平台中,确保建设项目进入审批流程前满足多规合一符合性审查的要求。各部门利用平台共同参与调整方案的审核、审议,保障控制线数据与规划数据、业务审批数据的协调一致,并通过平台及时动态更新[4]。

建立坐标统一、信息互联的“多规合一”信息平台。通过制定统一的空间数据标准、数据共享协议及网络互连方式等，将重大项目、国土、城规、环保、文化、教育、文物、卫生、绿化、交通、市政、环卫等涉及空间要求的信息要素融合，建成“多规协同”的统一空间信息平台，提升规划决策和协调水平，发挥规划策划项目、生成项目和保障项目落地的积极作用，为部门审批提供决策支持。

2.3 建立“多规合一”数据管理体系

1）在调研过程中发现，很多部门都没有空间数据，且各部门专题规划的编制有内容上的交叉，如在专题规划建库时发现《电力专项规划》和《城市消防规划》都包含加油加气布点规划，且内容不一致。因此，在对各类专题数据建库过程中，制定出适合海口市的空间数据管理的具体标准，以确保同一类型的数据的准确性以及不同类型数据的兼容性。

2）统一基础数据选取标准、多规用地分类对照标准、建设用地差异分析技术要求、建设用地差异处理原则、坐标使用标准等技术标准，建立以“数据录入、多规协调衔接、动态更新和信息应用”为主要功能的数据库。通过多规数据库的建立，解决标准不一、条块分割、衔接不够的问题，最终实现“多规合一”数据的量化动态分析、统计评价、决策支持和总体规划“一张图”，实现“多规合一”与各职能部门业务系统的互联互通和业务协同。

3）空间信息基础数据平台的建设将遵循国家空间信息基础设施建设中“加强统筹规划，促进综合利用，避免盲目发展”的指导思想，整合城市基础空间数据以及各部门的信息资源，统一数据管理平台，建立内容完整、功能完善、更新制度健全的各类城市基础信息数据库作为首要任务。主要建立3大数据库：①基础信息数据库，主要承载着全市域基础地理信息数据、航片、卫星数据、项目报批和竣工数据、市政管网信息数据、市及区划管理数据等。②专题数据库，主要包括专题现状数据和专题规划数据，根据“多规合一”数据入库的标准规范体系，目前已建设规划成果数据库，包括城乡规划成果数据、土地利用总体规划、生态环境保护规划、“多规合一”一张蓝图核心成果，以及中小学教育规划和现状数据、文物保护数据、燃气规划、人口信息数据等专题数据。以后在“多规合一”的数据基础上，按照“多规融合”的远期目标，不断补充完善文化、医疗、交通、游艇码头、水资源、环卫等专项规划成果数据，把公众关心的各类经济社会信息落到空间上，建立全市统一的地理空间综合信息数据库，搭建统一管理和整合公共基础性地理空间信息资源的软件平台，实现公共基础性与政府部门专业性地理空间信息资源的整合[5]。③业务成果数据库，形成以重点专项建设和重点地区开发为主体的项目库，落实重大项目用地需求，记录重大项目的用地选址信息、闲地许可信息、土地证办理信息、项目立项信息、建设工程规划许可信息、施工许可和批后建设进度信息等项目信息，以及地上、地下空间项目的申报、审批、批后管理和竣工后产权等相关信息，做到可即时查询项目进程和规划监管。

通过规范化建立3大数据库，使数据之间有效结合，搭建一个基于各个行政部门管理系统之上的用户权限管理系统、信息数据动态更新运行系统、信息数据发布共享交互系统和业务审批系统，并通过强大的系统接口，实现与政务审批系统、各职能部门的业务管理系统的有机结合，辅助各类业务的审批，做到开发建设有规划可依、土地利用和建设强度有指标可控、生态安全及灾害预防有规划保障、建筑风貌特色有规划可循，并将审批结果实时转到业务成果库，确保项目信息的时效性、准确性，做到即时查询项目、分析规划、辅助决策和城市管理。

4）运用地理信息技术，通过数据的整合，以全市域海口为空间范围，叠合“重点项目建设图”、“土地利用总体规划图”、“主体功能区划图”、“城市、乡镇、乡村总体规划图”、“林地保护利用规划图”、“历史文化名城保护规划图”等，形成“城乡规划一张图”。在此基础上，整合自然资源与空间地理基础信息及关联的各类经济社会信息，搭建涵盖城乡规划、城市建设、重大项目、土地资源、环境保护、交通及市政设施等信息要素在内的统一空间数据系统，在全市域层面建立多尺度、多分辨率且更新及时的空间基础数据库，服务于全市空间规划编制审批与实施管理，对城市状况作全面的监控。

5）数据是信息系统建设运行的基础，其动态更新满足信息共享的需要以及实现数据跨部门、跨领域、跨行业的综合分析应用，将分散在各职能部门各类信息数据集成到统一的信息平台上来，能够充分发挥“多规合一”数据库在辅助各部门业务工作中的重要作用。而为了保持数据的时效性、可用性，必须规范统一数据标准，并针对各部门现状，形成数据的上传更新机制，进而对各职能局上传的各类规划成果数据进行规划整合、统一协调。绝大部分的业务数据，必须与业务系统紧密结合，在业务系统中传输、加工、存储管理，才能顺利开展并得到强大的支持和设施保障。对于有业务系统和空间数据库的单位，直接建立系统数据上传更新机制，促进各职能管理部门及时、同步更新其职能模块信息。而尚未建立空间数据库的单位，由平台搭建单位直接做好空间数据库的建设工作，将各专题规划及基础信息数据落入到空间上，并基于“多规合一”平台开放更新功能给对应的职能部门对这些数据进行更新维护，以确保系统数据的时效性、准确性和动态性。

6）分级、分类逐步推进数据的科学共享。既要保证合法用户的充分共享，又要防止数据的非法使用，以免造成国家资源的流失和泄密。另一方面，各方面对相关部门数据共享的迫切需求不允许等待项目结束后再得到共享服务。因此，对于数据的共享要本着“边建设、边见效，滚动发展”原则开展。根据数据的保密程度、需求程度并综合考虑现实的共享服务能力进行合理的分类；同样，对分享数据用户也根据其性质进行适当的分类，开放不同的数据获取权限。并且完善保障制度建设，制定管理办法对数据定期维护更新，确保数据的准确性、时效性。

2.4 “多规合一”平台的应用

1）在空间上进行区划级别管理，使各类数据得以按居委会、村/街镇办、区、市四级行政界线精准管理和统计，同时分为主城区范围，以适应不同部门管理不同区域范围的需求，从而使依托平台汇集的各类规划及项目数据，实现“多规合一”规划“一张图”的实时管理和动态更新，为城市建设提供统一的规划信息和现状信息，提供规划数据分析和咨询服务等工作[6]，将数据的管理、使用真正落到细处实处。图1为以行政区划为单位查看、管理、统计。

图1 分级查看管理功能

2）创新管理模式，实现与各部门业务系统建设紧密结合，以项目促进共享工作开展。预留电子档案挂接接口，实现电子档案在空间上的查询调阅，并把各个部门的项目审批意见、结果等汇总到一起，每一个单位都可以实时看到其他单位的审批意见和结果，实现业务协同，即由窗口统一收件，各审批部门网上并联协同审批，关联审批结果，证照信息实时上传，实现信息联动，提高行政审批效率，最终实现项目落地。图2实现了各部门的业务协同。

图2 业务协同

3）实现了规划数据和专题数据的冲突检测管理，即控制线管控检测。导入范围线可以检测出在此范围内的各类专题规划数据，并自动校验项目是否符合“控制线”边界管控。对于不符合“控制线”管控条件的项目，根据项目实际情况决定是否重新选址和提交控制线修改方案申请。图3为导入项目范围线，与各规划进行冲突检测，显示的检测结果及图形。

图3 项目生成—控制线检测

4）项目的实施评价分析。通过多规平台对“多规合一”的实施进行评价和检讨，利用禁建区、限建区、适建区和已建区等对管制区域的城市建设用地进行分析，判断用地是否满足规划控制指标，引导用地布局调整，从而避免城市规模的盲目扩张和城市土地的粗放利用。目的是发现城乡发展和建设方面的规划目标是否得到贯彻落实，对取得的成就以及存在的主要问题进行解析和检讨，最终实现智慧规划。

5）以空间信息平台为基础，实现规划向管理的有效传递。可通过统计某一时期已批建项目的指标，和规划指标对比分析，判断建设面积是否超标，并将涉及空间要素的绿地、交通、水利、地下空间、综合防灾及各类基础设施、公共设施等专业空间衔接平衡、统筹布局。

6）依托空间规划信息共享、业务协同平台，在一张蓝图的基础上，实现多规分类衔接管理，多规差异冲突分析，生成差异分析图层，通过新图层和原图层叠加分析统计调入调出的面积，构建各部门规划协调和联动修改机制，实现规划的“融合”。

3 结 语

“多规合一”平台的实施，主要是在整合我市各类信息资源的基础上，管住规划数据，建立并联审批、规划调整、动态更新等方面互动、联动的管理办法，增强各部门数据的可用性和共享性[7]。“多规合一”信息平台将分散在各职能部门各类信息数据集成到统一的平台上展示，充分发挥了“多规合一”数据库在辅助各部门业务工作中的重要作用。“多规合一”信息平台横向包含各部门的并联审批业务，纵向上实现了省级、市级、区级等分级管理的模式，有效控制数据和业务的权限，由平台向某一部门提出申请权限的方式来进行高效对接，实现并联审批模式，实时查看审批结果，提升审批效率。“多规合一”基础信息平台的实施，对城市的发展建设状况全面监控，实现了项目生成、数据交换和分析，提高各级政府部门的宏观决策能力。

[1]王向东,刘卫东.中国空间规划体系:现状、问题与重构[J].经济地理,2012,32(5):7-29

[2]朱德宝.基于多规合一的县市域空间规划体系构建探索:以大理市“四规合一”为例[J].现代城市研究，2016(9):38-46

[3]侯红松.浅谈城乡规划审批与信息管理系统的建设:以驻马店市为例[J].中国西部科技,2016,12(9):67-128

[4]谭鲁渊.北京规划管理信息系统建设研究[J].北京规划建设,2015(2):63-66

[5]罗灵军,袁超.“数字重庆”地理信息平台建设实践与认识[J].地理信息世界,2013,20(1):74-80

[6]蔡斯琴.南京市“多规合一”数据展示平台建设与应用探讨[J].企业科技与发展,2016(8):53-55

[7]江青龙,程朴,陈玫.广州市、厦门市“多规合一”信息平台案例分析与思考[J].规划师论丛,2015(增刊):31-35

P208

B

1672-4623（2017）12-0035-04

10.3969/j.issn.1672-4623.2017.12.011

2017-06-27。

陈善华，工程师，主要从事城市规划管理信息系统及地理信息数字化等信息化建设工作。