武汉市地下空间土地权属利用的法律政策

张 勇，刘素玉，李 昊， 彭金辉

（1.武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430022；2.武汉市房产测绘中心，湖北 武汉 430015）

武汉市地下空间土地权属利用的法律政策

张 勇1，刘素玉1，李 昊1， 彭金辉2

（1.武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430022；2.武汉市房产测绘中心，湖北 武汉 430015）

就武汉市开发利用地下空间土地涉及到土地权属方面的法律法规问题进行了分析和评价；根据国内外的一些做法和已经颁布的《武汉市地下空间土地权属利用管理办法》，提出了应以新技术创造性地做好地下空间土地的测绘等建议。

地下空间土地；权属；法律

从早期人防地下室开发，到各大城市纷纷上马地铁及架空轨道交通线，再到武汉市率先提出研究建设“地下城市”，土地分层次利用问题日显突出。为充分利用地下空间土地集约化开发建设城市，节省土地资源，缓解城市发展对土地的占用，城市向地下发展成为必然趋势。

1 合理开发利用地下空间土地的必要性

1）拓展城市容量的根本办法是开发城市空间。由于环境保护及总体规划的限制，向地上发展已不是扩展城市容量的最合理模式，但地下空间土地开发的深度却无限制。日本、北美和欧洲一些大城市有效开发了地下土地空间，形成地上土地空间、地下土地空间协调发展的城市空间构成新概念，值得我们借鉴和应用。

2）交通堵塞、行车速度缓慢已成为影响武汉市城区道路畅通的突出问题。交通堵塞的关键在于城市道路面积在城市面积中的比例以及人均道路面积太小，每km道路汽车拥有量太大，道路通行能力大大降低，交通更加拥挤。由于城区特别是中心城区地价较高，新建地上道路需大量动迁，代价昂贵，高架道路对城市景观的影响又不可忽视，噪声和振动也难以接受，所以兴建地下机动车道、人行过街道以及地下步行道成为必然趋势。

3）随着城区的不断建设发展，需要改造和增设的地下管线越来越多。由于市政建设施工的影响，武汉市城区每年都有管线被破坏的事故，直接间接经济损失非常大。我们应该学习先进国家城市基础设施建设的经验，建设便于维修管理检查的多功能公用隧道——城市综合管廊（共同沟）。综合管廊能为各类市政公益管线设施创造一种“集约化、综合化、廊道化”的铺设环境条件，使道路下部的地层空间资源得到高效利用，使内部管线有一种坚固的结构物保护，使管线的运营与管理能在可靠的监控条件下安全高效地进行。

4）在经济学者眼中，一座城市的GDP达到5 000亿元就有标志意义。武汉市作为我国副省级城市，其GDP已突破5 000亿元，人均GDP已超过1万美元。国际上有关资料表明，人均GDP在1 000~3 000美元是城市地下空间大规模开发利用阶段。据统计，日本在人均GDP 200~300美元时，城市地下空间的开发已成为经济发展的需要，在此期间，日本建设了首批地下街；人均GDP500~2 000美元时，城市地下土地空间大规模开发，在此期间，日本建设了100多条地下街和地下公共车库等。从经济发展阶段看，当前武汉市具备了地下土地空间快速发展的经济条件。

2 武汉市地下空间土地开发利用现状

武汉市现有已开发利用的地下土地空间，按管理部门和功能分类大体有：

1）普通地下室。城区与地面建筑联体的普通地下室具有数量多、分布广、行业监管涉及部门多的特点。

2）人防工程。公用人防工程由人防管理部门履行开发、利用、管理职能，平时为经济建设和人民生活服务（用于办公、住宿、仓库等），战时用于人员掩蔽、物资库等。单位人防工程由人防管理部门代行监管职能，按照战时用途，可分为指挥工程、人员掩蔽工程、专业队掩蔽工程、医疗救护工程、物资储备工程、配套工程等；按照平时用途，可分为居住（租住）、旅馆（招待所）、办公、商（市）场、娱乐活动场所、健身活动场所、车库、仓库、车间等。

3）轨道交通。目前有正在建设的地铁轨道交通线、已投入运营的架空轻轨交通线和长江过江隧道线。

4）地下管廊。主要包括地下排水管道、电力设施管道、地下过街通道、电信设施管道、供暖设施管道、燃气设施管道等。

3 地下空间土地开发利用涉及的土地权属法规政策

《物权法》第136条明确了建设用地使用权的分层设立原则，即“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。在分别设立的原则下，建设用地的使用权应该是一个空间立体的概念，且地下空间土地使用权是一种不同于地面土地使用权和房屋所有权的物权。为全面反映建设用地的真实价值，地下空间土地利用确权方面将涉及以下政策法规问题。

1）土地使用权的取得。这是对地下土地空间进行开发利用的前提。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城区的全部土地属于国家所有，任何单位和个人开发利用土地，必须依法取得国有土地使用权。开发利用地下土地空间，也必须依法向国家（政府主管部门）申请取得地下空间国有土地使用权。

2）土地使用权的登记。这是对依法取得的地下空间国有土地使用权权益的保障。我国实行国有土地使用权登记制度，依法登记的国有土地使用权具有法律效力，受到法律保护。依法取得地下空间国有土地使用权后，应向政府主管部门申请地下空间国有土地使用权登记，领取土地使用权证。

3）土地使用权的转让。这是实现地下空间土地使用权人利益的基础。法律规定，土地使用权可以依法转让。土地使用权人要通过依法转让土地使用权来取得利润，实现利益最大化。因此，对地下空间国有土地使用权的转让，必须遵守相关的法律法规。

4）土地使用权的抵押。这是有效推动地下土地空间开发利用的关键。国有土地使用权依法可以抵押。开发利用地下土地空间都会需要大量资金，开发主体往往需要融资，融资就需要抵押。要解决好开发利用地下土地空间的资金问题，关键要先解决好地下空间国有土地使用权的抵押问题。

5）土地和地面土地使用权的关系。这是妥善处理地面和地下土地使用权人利益关系，避免发生纠纷的需要。《物权法》 第136条规定，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。新取得的权利，不能侵犯已依法取得的权利。开发利用地下土地空间，必然要与在其地面上已存在的土地使用权利或将来要产生的土地使用权利发生关系。

6）土地的其他法律问题包括违法占用地下空间土地、擅自改变土地用途、违法转让闲置地下空间土地等。

4 国内外地下空间土地权属利用立法的现状

4.1 国外发达国家情况

西方发达资本主义国家在向空中和地下拓展生存空间方面取得了令人瞩目的成果。为了适应和保障土地立体化利用发展的需要，解决由此产生的诸多法律问题，尤其是地表及其上下空间分层区分和利用以及产权界定问题，英、美等国家认为私有土地所有权可按垂直立体空间分割处分，归不同的权利主体享有，并于判例中承认土地空间可单独成为所有权的客体。德国在立法中将地上权的客体范围由“土地地表”扩展至“他人土地的上空及地下”，使空间权制度得到改善。

4.2 我国立法现状

1997年10月27日建设部第58号令发布了《城市地下空间开发利用管理规定》，专章规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理，为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源提供了法律依据。然而，相对于我国空间利用的现状及未来开发利用空间的可能性，其法律规范仍显不足。空间权在颁布实施的《物权法》中，是通过建设用地使用权这一土地权利的空间范围设置来体现的。

近年来，一些城市制定了相关的地方性法规、政府规章或规范性文件。天津市2008年1月通过了《天津市地下空间开发利用管理条例》，重庆市2008年1月发布了《重庆市城乡规划地下空间规划导则（试行）》，2009年7月河北省首次挂牌出让“地下空间”，显现出开发利用地下空间土地活跃的趋势。另外，对单纯开发利用的地下空间（相对于依附地面建筑开发利用的地下空间）土地出让金问题在上述一些法规文件中均没有明确的规定。按照法律规定，除划拨项目外，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，按照规定标准缴纳土地使用权出让金。

5 结 语

当前，虽然地下空间土地开发利用的法规政策还不完善，但并非完全无法可依，因为地下空间权与房地产权属于不动产范畴，在其法律理论和体系上有着共同的理论渊源和一些共性。依据《物权法》对于分层设立建设用地使用权的相关规定，国土资源行政主管部门完全可按照地面空间已有的法律规范制定地上、地下建设用地权属调查规定与登记办法，使得地上、地下建设用地权属调查和登记工作有法可依。

1）因为地下空间土地开发利用的特殊性及法律的滞后性，在维护国家现有立法精神的前提下，可以大型工程项目为试点，在开发利用地下空间土地过程中遇到没有法规政策明确规定的问题，先行探索可行的解决办法，逐步完善后由立法机关上升到立法规范的层次。

2）新近出台的《武汉市地下空间土地权属利用管理办法》，对地下空间土地的取得、登记、使用、流转、处置和收益等做出了系统规定，应重点落实，作为具体的办事规范，依法操作。

3）应用新技术创造性地做好地下空间的测绘。传统的地籍测绘仅是以二维坐标表示平面，难以对地下土地空间分层特征进行描述。需要对传统地籍测绘进行创新，引入三维坐标，对地下土地空间的位置、形状、权属、边界、结构等进行界定。对宗地的编码、地籍图的绘制要打破传统的技术方法，满足地下土地空间地籍管理要求。

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Legal Policy of Underground Space Land Ownership Use in Wuhan

byZHANG Yong

In this paper, laws and regulations problems of the development and utilization of underground space in Wuhan were analyzed and evaluated. According to the domestic and foreign practices and promulgatedWuhan City Underground Space Land Use Management Practices, this paper put forward some recommendations such as creatively surveying and mapping underground space land based on the new technology and so on.

underground space land, land ownership, legislation

P208

B

1672-4623（2014）02-0119-02

10.11709/j.issn.1672-4623.2014.02.042

2013-11-21。

张勇，高级工程师，主要从事城市测绘行政与技术管理工作。