基于数据包络分析模型的新疆城市社区治理效率分析

■ 杨芳 许健

中国科学院大学经济与管理学院 北京 100190

0 引言

新疆是一个典型的多民族共同居住的区域，社区作为城市的基层单位，其治理成效直接关系到新疆基层社会的稳定和发展。在新疆这个多民族区域开展城市社区治理的绩效研究，对丰富和发展中国特色的社区治理理论体系和社区发展模式，丰富和发展国家治理体系和治理能力现代化理论，创新党的基层治理理论意义重大。

随着计量经济学在管理领域的不断发展,通过数据包络分析方法、层次分析法、熵值法等定量分析方法对社区治理效率进行研究的国内外学者日益增加。其中，数据包络分析方法在效率评价方面运用得最为广泛。它是一种非参数方法，能够实现规避诸多主观因素，最大的优势在于能够处理多输入、多输出复杂的系统问题。本研究仿照以往学者用数据包络分析研究政府社会管理绩效的方法，试图构建社区治理数据包络分析模型，从社会流动性、社会新增就业状况、社会服务水平等维度分析新疆整体城市社区的治理效率，并尝试通过比较新疆不同地区城市社区治理效率的异同，分析新疆城市社区治理的相对效率。

1 文献综述

从现有文献来看，国内学者对城市社区治理绩效分析的研究有两种基本模式：一种是主观分析，公众基于对公共服务质量感知，对服务满意度等指标的定性测量；另一种是客观测量，强调成本效益分析，采用数量化指标对公共服务实际成效进行评价。

麻宝斌对绩效评估指标体系从两个维度进行设计，并以长春市某社区为个案，进行了主观和客观评价[1]。王东星等从大数据需求角度,采用逻辑框架法,按目标层、目的层、产出层及投入层分析社区协同治理评价的主体内容,并提出通过不断完善社区智能平台数据信息,提升社区工作者队伍整体素质,创新社区治理模式等措施促进社区利用大数据加强治理绩效评价体系的构建[2]；陈捷、呼和·那日松与卢春龙主张，将“居民评价”作为测量指标，从居民对公正管理、优质服务、卫生保洁、活跃文化、治安维护等六项需求的评价测量分析，给予社区治理效应相应的赋值[3]。基于不同的测量指标，包雅钧认为社区治理是社会治理的一个方面，可从社区成员的认同、参与、服务、公益维护、组织机制5个方面进行衡量标准及优劣[4]；陈光普基于“社区治理体系现代化—社区治理能力现代化”两个维度，构建社区治理绩效评估指标体系，实证评估我国城乡社区治理绩效[5]。邵任薇等基于社会联盟理论与5E绩效理论,采用结构方程模型，运用实证方法探讨了社区治理绩效影响因素，联盟社会资本、联盟共同决策、联盟信任水平均对社区治理绩效存在显著的正向影响,其中联盟社会资本综合影响最大[6]。杨秀勇等通过对青岛市11个社区1200户居民进行实证调研，就社会资本对社区治理绩效的影响展开分析发现,社区参与、社区归属感、社区凝聚力、社区信任和社区交往对社区治理绩效的正向作用显著[7]。

总的来说，我国城市社区治理绩效的研究主要有以下两个特点：（1）理论分析多，理论分析与实践结合少。现有城市社区治理理论主要采取定性分析的方式，主要讨论如何实现社区治理所要求的主体功能发挥，社区如何实现由管理向治理转变。受限于研究数据的难获取性，大部分相关文献以宏观理论分析为主，极少文献进行实证或者案例研究。此外，大部分文献还偏重自上而下研究，而较少开展自下而上的研究。（2）研究集中在大中城市社区，民族区域研究少。由于国内的大中城市城镇化建设步伐明显快于农村，城市社区治理的问题比农村更突出，所以在研究地点选取上，大部分研究主要集中在非民族地区的大中城市社区。对于多民族区域城市社区治理相关研究较少。

本研究在以上前人研究的基础上，着重考察新疆城市社区治理效率，无论是变量维度的选取还是研究方法的运用，都具有创新性，对于研究城市社区治理绩效提供了一种新的视角，补充了指标体系，对推进新疆社区治理创新具有重要意义。

2 社区治理效率数据包络分析模型的构建

数据包络分析（Date Envelopment Analysis,DEA），是近年来由运筹学家查恩斯和库珀建构，并且在后续学者的持续研究中发展出来的一种效率综合评价方法。DEA以相对效率概念为根本，凸分析和线性规划为工具，应用数学规划模型评价具有多个输入、输出“部门”或“单位”（称为决策单元，Decision Making Uni，DMU）间的相对有效性。DEA方法中包含多种不同的评价模型，其中C2R模型是DEA的基础和常用模型，用于判断决策单元是否同时具有规模有效和技术有效。假设有n个决策单元DMUj(j=1，2，3，…，n)每个DMU有m种类型的输入Xj=(X1j，X2j，…，Xmj)和S种类型的输出Yj=(y1j,y2j,…,ysj)，则具有非阿基米德无穷小ε的C2R模型线性规划为：

其中，(X0,Y0)为DMUj0的输入和输出，ε为小于任何正数且大于0的非阿基米德无穷小量，其对偶规划为：

其中θ为决策单元 DMUj0的效率值，S+、S-分别为对偶规划的松弛变量,λj为输入输出指标值的权系数。线性规划及其对偶规划均存在可行解，所以都存在最优值，假设它们的最优值分别为 θ*、λ*、S*+、S*-，则有：

（1）当θ*=1，且 S*-=0，S*+=0 时，决策单元 DMUj0为DEA有效，决策单元的生产活动同时存在技术有效和规模有效。

（2）当θ*=1，但至少有某个输入或输出松弛变量大于0，决策单元DMUj0为DMU弱有效，决策单元的生产活动不是同时存在技术有效和规模有效，即决策单元的生产活动不是同时技术效率最佳和规模效益最佳。

（3）当θ*＜1，决策单元 DMUj0不是DEA有效，决策单元的生产活动既不是技术效率最佳也不是规模效益最佳。

在 C2R 模型中，可根据的最优值λj来判别DMU的规模效益情况，具体如下：

（1）如果存在λ*j(j=1,2,…,n)，使得∑λ*j= 1，则DMU为规模效益不变。

（2）如果不存在?(j=1,2,…,n)，使得∑λ*j= 1，若∑λ*j＜1，则DMU为规模效益递增。

（3）如果不存在? (j=1,2,…,n)，使得∑λ*j= 1，若∑λ*j＞1，则DMU为规模效益递减。

作为一种前沿的非参数估计方法，DEA模型自开创以来便被广泛应用于各种效率评价领域，并取得了良好的效果。在评估政府社会管理绩效的研究中，DEA能够根据政府在经济发展、民生改善、社会进步、文化繁荣、生态建设等领域的投入与产出数据建立一定形式的线性规划模型，据此估计有效政府管理的前沿面，判断政府社会管理职能绩效的综合效率、规模效率、技术效率及其结构效率是否有效，并通过对非有效情况的松弛变量和投影等分析，可以了解影响政府社会管理职能绩效的主要因素，为政府社会管理职能绩效问题诊断提供分析工具，并为进一步改进和提高政府社会管理职能绩效提供决策参考。

3 新疆城市社区治理活动投入产出指标选择与效率分析

3.1 新疆城市社区治理活动投入产出指标选择

3.1.1 指标选择原则及具体备选指标

研究指标的选取对于DEA模型的结果具有显著影响，因此研究指标的选择有严格的限制条件。总体原则是：数据要充分反映城市社区治理效率且可获得性强，具有较高的可靠性和可度量性；数据口径统一且可比性强；绝对指标与相对指标搭配合理且以绝对指标为主；评价指标总数要小于评价单位数目的一半。

基于上述指标选取原则，并参考其他学者研究政府社会管理绩效的研究成果，本研究选取新疆自治区的15个县级市及市辖区的城市社区治理指标进行DEA分析，输入数据为：社区管理人员数量（X1）、社区年工作经费（X2）；输出指标为：流动人口总数（Y1）、实现就业及再就业总人数（Y2）、志愿活动开展次数（Y3）。其中，社区管理人员数量和社区年工作经费分别从人力和财力两个维度衡量了社区治理的投入；流动人口总数反映了社区的开放程度；实现就业与新增就业总人数反映了社区对无业和失业人员的帮扶程度，且与全面脱贫的目标向契合；志愿活动开展次数反映了社区对弱势群体的服务情况和互帮互助的和谐社区构建情况。

3.1.2 指标的描述性统计

选取变量的描述性统计结果如表1所示。

表1 选取变量的描述性统计结果

可以看出，各选取变量在新疆自治区的不同县级市和市辖区有较大差异，说明新疆不同地区的城市社区治理水平有较大差别，需要在分析新疆自治区整体城市社区治理效率的基础上进一步分析不同地区的城市社区的治理效率，找到造成地区间城市社区治理效率差异的原因，更好地提高治理效率低下地区的城市治理水平和推进自治区城市治理水平一体化。

3.1.3 指标变量的偏相关检验

本研究以社区管理人员数量（X1）为控制变量，将其余指标变量（X2、Y1、Y2、Y3）进行偏相关分析。结果如表2所示：所有变量之间均在0.05的水平上显著相关，说明DEA模型输入、输出指标变量选取较为合理。

表2 指标变量的偏相关检验

3.2 新疆整体城市社区治理效率分析

3.2.1 城市社区治理DEA效率得分

根据DEA中的C2R模型，采用产出导向来测量评价单元的综合效率、规模效率、纯技术效率、松弛变量和规模收益，据此综合评价新疆城市社区管理的有效性，结果如表3所示。在25个DMU中，综合效率为1且松弛变量S-1= S-2= S+1= S+2= S+3= 0的共有8个，分别是阿勒泰市、博乐市、经济技术开发区、伊州区、库尔勒市、轮台县、喀什市、和田市，占全部DMU的32%，综合效率为1但松弛变量大于0的DMU没有。说明在新疆的25个县市区中，有32%的县市区的城市社区治理是总体上市有效的。此外，这8个综合效率为1的县市区的纯技术效率和规模效率也为1，说明它们在城市社区治理上既具有纯技术效率，也具有规模效率。剩下的17个DMU的综合效率小于1，说明这18个县市区的城市社区治理总体上不是有效的。有11个县市区的综合效率甚至低于0.5，说明这些地区的城市社区治理能力亟待提高，距离有效社区治理的目标相去甚远，社区治理水平仍有巨大进步空间。

表3 新疆整体城市社区治理效率DEA模型分析结果

在规模效率和规模收益方面，有且仅有8个综合效率为1的DMU的规模效率为1，且它们的规模收益不变。说明这8个县市区的投入和产出比较饱和，实现了产出规模的最大化。剩余的17个县市区中，有15个的规模效率值小于1，且规模收益递减，说明这15个县市区在城市社区治理方面投入的人力资源和财务资源过高，超过了投入与产出之间的最优比例，适当减少人力和财物投入反而能提高规模效率。阜康市、高昌区的规模效率值小于1，且规模收益递增，说明这两个市区城市社区治理的投入还有加强的必要，投入的增加可以带来产出更高比例的增加，城市社区治理水平还有继续提升的潜力和空间。在纯技术效率方面，共有13个DMU的纯技术效率值为1，分别是奎屯市、阿勒泰市、克拉玛依区、博乐市、昌吉市、天山区、沙依巴克区、经济技术开发区、伊州区、库尔勒市、轮台县、喀什市、和田市，说明这些地区的城市社区治理的纯技术效率高，即人力和财物资源使用效率高，投入“超量”和产出“亏量”的现象不显著。剩下的12个地区的纯技术效率值小于1，有6个地区的纯技术效率值甚至小于0.5，说明这些地区的城市社区治理的纯技术效率不足，投入的人力和财物资源未实现有效利用，存在显著的投入“超量”和产出“亏量”问题，投入资源的使用能力有较大提升空间。在松弛变量方面，仅有库车县存在人员投入“超量”，人口流动性和社会服务“亏量”。说明该县在城市社区治理上人员投入过量，但社会流动性不足，社区也未能提供充分的社区志愿服务，对社区内困难群众的帮扶不足，没有达到最佳状态，需要改进和优化。塔城市、独子山区、白碱滩区、高新区、达坂城区资金投入“超量”，说明这些地区在城市社区治理上资金投入过多，未能实现充分利用。此外，这些地区在人口流动性、新增就业和再就业、社会服务3个产出方面至少有一个存在“亏量”，说明社区治理产出能力不足，仍有改进空间。

伊宁市、塔城市、高昌区、库车县存在人口流动性“亏量”，说明这些地区的城市社区治理对人口流动性的贡献不足，进一步反映出这些地区的城市社区治理难以有效提高该地区与外界在经济、文化等领域的交流，地区活力不足。独子山区、白碱滩区、阜康市、达坂城区、阿克苏市、阿图什市存在新增就业和再就业“亏量”，说明这些地区的城市社区治理未能有效提高社区内劳动力的有效利用，对社区内待业与失业人员的帮扶不足，社区治理应当加强新增就业与再就业的工作力度，帮助无业、失业群体就业，实现无业、失业家庭的全面脱贫。阜康市、高新区、达坂城区、阿克苏市、库车县、阿图什市存在社区志愿服务“亏量”，说明这些地区未能充分使用投入的资源提供社会服务，也未能充分调动社区群众从事社区志愿服务活动的积极性，帮助社区内的弱势群体解决生活中的燃眉之急，共同建设和谐的社区环境。

3.2.2 产出的目标值（映射值）

采取产出导向模式，即在有效地区和非有效地区的城市社区治理投入纯技术效率相同的假设下，比较一下非有效地区实际产出的各项指标值（流动人口总数、实现就业及再就业总人数、志愿活动开展次数）与达到有效率的情况下的各项产出指标的目标值之间的差距。通过此项计算，可以明确地量化一个城市社区治理非有效地区产出的亏量。

从表4可以看出，部分地区衡量城市社区治理效率的实际值与目标值有巨大差距，甚至有些实际值不足目标值的10%，进一步说明了这些地区在城市社区治理的某一环节存在巨大短板，社区治理能力亟待提高。从流动人口总数来看，乌苏市、白碱滩区、阜康市、高昌区、库车县的实际流动人口总数不到目标值的30%，说明这些地区较为封闭，缺乏与外界的经济、文化交流，增加人口流动性是增加社区活力，提高城市社区治理能力的重要抓手。

表4 非DEA有效地区城市社区治理产出目标分析

从新增就业、再就业人数看，乌苏市、独子山区、白碱滩区、阜康市、达坂城区的实际新增就业、再就业人数不足目标值的30%，阜康市的实际值甚至只有目标值的1%。说明这些地区在促进居民就业的工作上严重滞后，未能有效帮助失业、无业的群众，应当大力开展居民技能培训、提供就业信息等社区服务，在帮助无业、失业群众就业的同时有效提高城市社区治理水平，实现全面脱贫的宏伟目标。

从志愿服务活动次数上看，乌苏市、白碱滩区、阜康市、高新区达坂城区的实际志愿服务活动次数不足目标值的30%。说明这些地区的城市社区未能有效调动区民从事志愿社区服务的积极性，也未能有效吸引志愿者群体提供服务，对困难群体的志愿服务活动较少，应当加大对困难群体的志愿帮扶力度，鼓励志愿者开展教育、医疗、社区服务等志愿活动，建设“我为人人、人人为我”的和谐社区。

综合上述3个产出指标，可以发现这些指标衡量城市社区治理效率的结果有很高的一致性，乌苏市、白碱滩区、阜康市的3个指标的实际值均不足目标值的30%，达坂城区也有两个指标的实际值不足目标值的30%，且另一个流动人口总数的指标也仅有32%。这一现象说明了城市社区治理是一项综合工程，城市社区治理的各个方面是紧密联系的，一方面的不足往往会拖累整体的城市社区治理效率，影响社区治理的其他方面。这启示地方政府和城市社区管理者应当将提升城市社区治理效率当作一个系统性工程，从多个方面寻找城市社区治理能力的不足，以统筹兼顾的方式提升当地整体的城市社区治理效率。

3.3 新疆不同地区城市社区治理效率分析

3.3.1 新疆14个地级行政区城市社区治理效率

将这25个县市区按照所属地级行政区进行划分，进一步分析新疆自治区不同地级行政区的城市社区治理效率的差异，以及同一个地级行政区内不同县市区在城市社区治理效率上的差异。

从表5中可以看出，伊犁州的伊宁市和奎屯市城市社区治理的整体效率较高，但差异较大。伊宁市的规模效率和纯技术效率都有较大提升空间，奎屯市纯技术有效且接近综合有效。

表5 伊犁州城市社区治理效率

如表6所示，塔城地区的两个市城市社区治理效率的差异巨大，塔城市的综合效率、规模效率、纯技术效率均接近有效，但乌苏市的纯技术效率值仅有0.166，造成综合效率值仅为0.111，城市社区治理的纯技术效率亟待改进。

表6 塔城地区城市社区治理效率

如表7所示，克拉玛依市的3个市辖区的城市社区治理效率整体较低。但是，克拉玛依区纯技术有效，规模效率较低，城市社区治理投入的资源远超产出投入的最优比值。独子山区和白碱滩区的主要问题在于纯技术效率过低，他们的规模效率虽然优于克拉玛依区，但是综合效率依然低于克拉玛依区。

表7 克拉玛依城市社区治理效率

如表8所示，昌吉州的昌吉市与阜康市的城市社区治理效率同样有较大差异，昌吉市的规模效率虽然不如阜康市，但由于纯技术效率远高于阜康市，使得综合效率也高于阜康市。阜康市应当大力提升城市社区治理的纯技术效率，并加大资源投入力度。

表8 昌吉州城市社区治理效率

如表9所示，乌鲁木齐市除高新区和达坂城区外，城市社区治理的纯技术效率值为1，说明乌鲁木齐市大部分市辖区城市社区治理的纯技术效率较高。但是，乌鲁木齐市除经济技术开发区外都呈现规模收益递减态势，说明城市社区治理的资源投入超出了产出与投入的最大比值。

表9 乌鲁木齐城市社区治理效率

如表10所示，吐鲁番市高昌区城市社区治理的规模效率较高，且处于规模收益递增阶段，应当加大资源投入。但是纯技术效率值较低，提升城市社区治理的技术水平是未来工作的重点。

表10 吐鲁番市城市社区治理效率

如表11所示，巴州的库尔勒市和轮台县的城市社区治理综合效率值均为1，是新疆自治区14个地级行政区中最高的，说明巴州的城市社区治理在整个自治区内相对有效。

表11 巴州城市社区治理效率

如表12所示，阿克苏地区阿克苏市和库车县城市社区治理的效率较为平均，没有太大差异，而且这两个地区的纯技术效率值较高，规模效率仍有提升的空间，适当减少投入可以提升城市社区治理的综合效率。

表12 阿克苏地区城市社区治理效率

如表13所示，克州阿图什市规模效率较高，但纯技术效率较低，说明阿图什市城市社区治理投入的规模合理，但有必要提升投入资源的使用效率。

表13 克州城市社区治理效率

如表14所示，这些地区均只有地级行政区首府所在的市、区有社区治理数据，而且这些市、区的综合效率值、规模效率值、纯技术效率值均为1，说明城市社区治理高效。

表14 阿勒泰地区、博州、哈密市、喀什地区、和田地区城市社区治理效率

3.3.2 新疆地级行政区内部城市社区治理效率差异

通过上述分析，可以发现除自治区首府乌鲁木齐市外，新疆自治区各地级行政区首府的城市社区治理的综合效率往往高于非地级行政区首府。为了检验这一现象，并探究造成该现象的成因，将乌鲁木齐市以外的20个县市区按照是否为地级行政区首府进行分组，并通过t-检验进行验证（表15～17）。

表16 非地级行政区首府城市社区治理效率

表17 地级行政区首府与非首府城市社区治理效率t-检验结果

t-检验结果表明，在0.05的显著性水平下，地级行政区首府城市社区治理的综合效率和纯技术效率高于非地级行政区首府的县市区，但是没有足够的证据认为地级行政区首府城市社区治理的规模效率高于非地级行政区首府的县市区。

除乌鲁木齐市以外的地级行政区首府城市社区治理的综合效率显著高于非地级行政区首府的县市区，而造成这一现象的主要原因是纯技术效率上的差距，规模效率上虽然也有差距，但并不十分明显。这说明，地级行政区首府往往相较非地级行政区首府的县市区有更高的城市社区治理水平，能够更加地充分利用投入的人力及财物资源。非地级行政区首府的县市区城市社区治理效率低下的原因不仅在于相对资源投入不足，更在于纯技术效率不足，投入的资源难以得到充分使用。因此，提升城市社区治理效率的关键不在于投入更多的人力和财物资源，而在于提升这些资源的使用效率，保证每一份人力和财物的投入都能为提升社区治理效率做出贡献。

4 结论

DEA模型作为一种前沿的非参数估计方法，对于新疆城市社区治理绩效评价有良好的效果。在研究的25市县区中，有8个市县区的城市社区治理综合效率值为1，有11个市县区的综合效率值小于0.5，总体上新疆城市社区治理效率不高，而且城市社区治理效率差异较大。这25个市县区在城市社区治理的规模效率和纯技术效率上也有差异，8个市县区的规模效率值为1，其余17个规模效率值小于1，大部分县市区城市社区治理投入的资源已经超过了产出投入比的最高水平。此外，有13个县市区的纯技术效率值为1，但也有6个县市区的纯技术效率值小于0.5，提升社区治理水平和能力是这些地区未来社区治理工作的重点。

新疆城市社区治理效率在地区间的也存在差异，且同一地区内各县市区之间也存在差异。吐鲁番市和克拉玛依市的城市社区治理效率较低，而巴州、阿勒泰地区、博州、哈密市、喀什地区、和田地区城市社区治理效率较高，地级行政区首府的城市社区治理效率显著高于非地级行政区首府所在的县市区。

从社会流动性、社会新增就业状况、社会服务水平等维度构建社区治理数据包络分析模型，可以看到，社区治理是经济和社会发展在社区层面的具体体现，它需要政府、社会组织、社区成员等各种力量之间的协调和不懈努力。新疆城市社区治理存在诸多问题就是由于政府、社组织、社区成员之间的协调程度不够，努力程度不够，或者说是投入不足。要提高新疆城市社区治理的相对效率，一要以城市基层党建为核心引领新疆城市社区治理绩效。把基层党建作为汇集与拓宽治理的政治社会资源的重要平台，切实地将党的影响渗透至基层新兴社会空间之内，建立起可以整合流动性、多样性以及异质性社会要素的新型基层社区治理运行机制。

二要转变政府职能，政府要转理念。体制内在设立机构、调整职能的前提下，应加大统筹规划和考核、监督评价标准的制定，以机制、制度将各职能部门归位到“裁判员”的位置，切实简化办事程序，并且按照“养事不养人”的原则，尽快出台购买服务办法，推进服务、事务外包，加大购买服务力度。另一方面，如何处理好政府推动与共建共享的关系，快速健康走出“大包大揽”、“不愿为、不敢为、不作为”等问题，听得进不同的声音、容得下多元的成分，是关系到社区治理成效的前提。

三要完善社区治理主体，不仅要完善工会、妇联、共青团等群团工作联席，还要进一步激发社会团体、民办非企业等社会组织的参与活力；社区治理结构上下双向互动、纵横互补；创新社区治理方式，提升社区服务供给能力和社区治理水平，打造共建共治共享的和谐社区。培育更多的基层自治组织（比如业委会、院落自治组织等）发挥引导作用；大力培育各类服务供给类组织，增加服务供给渠道，以多元服务化解各类矛盾、困难和问题；大力培育各类以兴趣、爱好为纽带的社区自组织，发挥参与作用。

四要提升市民公共素养和主体意识。面对社区居民的等靠要思想比较严重，特别是社区流动人口的主体意识、权责对等意识、集体协商意识和能力都有待培育的情况，除了传统宣传教育手段外，更要搭平台、抛话题、定公约、抓机会，创新参与方式，着力引导老百姓参与公共事务、承担公共责任、履行公共义务。具体应该从大力推进社区层面职能转变、创新社区治理激励政策、加大对本土社会组织培育力度、加强社区经费和阵地保障、加大对本土社区治理人才的培养力度、开展治理示范社区打造等措施，提升新疆整体城市社区的治理效率，缩小不同地区城市社区治理效率的差距。