对建设项目竣工环境保护验收监测的若干思考和建议

邱立莉，敬 红，唐 敏，赵俊明，柯钊跃

1.中国环境监测总站， 国家环境保护环境监测质量控制重点实验室， 北京 100012 2.重庆市生态环境监测中心， 重庆 401147 3.上海市环境监测中心， 上海 200003 4.广东省环境监测中心， 广东 广州 510308

2017年7月16日，国务院印发国务院令682号《关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》(以下简称“《条例》”)，正式取消了建设项目竣工环境保护验收行政许可，改为建设单位自主验收，自2017年10月1日起实施[1]。为贯彻落实《条例》要求，2017年11月20日，原环境保护部发布国环规环评[2017]4号《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》(以下简称“《暂行办法》”)，规范了建设单位自主开展验收的程序和标准；2018年5月5日，生态环境部发布2018年第9号公告《建设项目竣工环境保护验收技术指南 污染影响类》(以下简称“《技术指南》”)，规范了建设单位自主开展验收监测的技术要求。从此，企业自验时代正式开启。

1 建设项目竣工环境保护验收改革

原《建设项目环境保护管理条例》(国务院令第253号)[2]自1998年实施以来，以贯彻预防为主的污染防治目标为核心，通过实施建设项目环境影响评价制度和环境保护设施 “三同时”制度，特别是把好出口关的验收审批制度，对防止、减轻建设项目产生新的环境污染和生态破坏作出了重要贡献[3]。

近年来，随着“放管服”改革的不断深入，国家建设项目环保验收迎来了改革的三步曲：一是原环境保护部于2015年3月13日发布17号公告——《环保部审批环境影响评价文件的建设项目目录》，下放目录外项目的环评和验收审批权限；二是《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》(国发〔2015〕58号)出台，自2016年3月1日起，不再要求建设单位提交建设项目竣工环境保护验收调查报告或验收监测报告，改由原环境保护部委托相关专业机构进行验收调查或验收监测，所需经费列入财政预算；三是新《条例》出台，自2017年10月1日起，取消建设项目竣工环保验收行政许可，改为企业自验。

新《条例》的修订，符合《环境保护法》、《环境影响评价法》等上位法的要求，适应我国行政审批制度改革文件关于简政放权、强化事中事后监管的要求，体现了环境管理思路的转变，强化了建设项目污染治理的责任主体，加强了信息公开要求，体现了社会监督的重要作用。新《条例》的实施，将为实现改善环境质量的核心目标起到重要作用。

2 建设项目竣工环境保护验收监测市场开放

建设项目竣工环境保护验收监测是建设项目竣工环境保护验收的主要技术依据，根据原环保总局令第13号《建设项目竣工环境保护验收管理办法》，环境保护验收监测报告(表)是由建设单位委托经环境保护行政主管部门批准有相应资质的环境监测站编制。验收监测是一项技术含量高、业务要求高的工作，长期以来，在环境监测事业发展中发挥了重大作用，对环保事业发展作出了重要贡献。

随着《暂行办法》的实施，验收监测市场放开，验收监测报告(表)由建设单位或其委托的有能力的技术机构编制，建设单位开展验收监测活动，可根据自身条件和能力，利用自有人员、场所和设备自行监测，也可以委托其他有能力的监测机构开展监测。验收监测迈开了环境监测市场化的关键一步，是环境监测市场开放的大势所趋。在环境监测工作中引入市场机制，通过激发市场潜能，弥补政府监测力量不足，既是适应以环境质量为核心的环境管理体系建设需求，缓解当前环境监测供需矛盾的有效手段，也是积极探索中国环保新道路的必然要求[4]。

3 企业自验现状

全国建设项目竣工环境保护验收信息系统平台自2017年12月1日开始试运行，截至4月16日，系统平台登记完成自验的项目共计17 644个，其中报告书项目占20%，报告表项目占80%；国家级审批的项目112个，因近年来审批权限不断下放，且项目验收难度大，因此占比少，仅占0.6%；省级审批的项目1 314个，占7.6%；市级审批的项目2 724个，占15.4%；县级审批的项目13 494个，数量最大，占76.4%，污染相对较轻，验收相对简单。以上数据可以看出，自验的实施使各级特别是市级以下生态的环境管理部门的验收审批工作量大幅度下降，项目验收效率显著提高。同时，对大量项目自验的监管，也给生态环境管理部门带来了挑战，尤其是大型、重污染项目，自验之后，管理部门对项目可能造成的环境风险管控压力巨大。从平台登记信息、自验调研情况和2017年第三方验收监测报告评估结果可以看出，可能面临的监管挑战来自于2个方面：一是企业对自验的责任主体意识还有待加强，二是第三方验收监测技术机构自律意识尚有待提高。

3.1 企业自验责任主体意识有待加强

项目环保验收由各级生态环境管理部门行政审批执行了20年，验收监测由各级生态环境管理部门所属的监测站承担了20年，应该说有关部门及其所属的监测技术机构为企业提供了20年的保姆式服务。企业自验实施初期，企业对自己角色的转变存在一些不适应。主要表现在3个方面：一是企业对自验要求的关注度不够，通过调研和被咨询可以看出，很多企业对自验的程序、内容、要求、责任等均不清楚；二是企业对自验工作重视度不够，从验收系统信息平台登记项目的信息填报和调研情况可以看出，常出现材料不齐全、内容不统一、重要信息遗漏等情况，甚至有些企业还不清楚自己验收项目的环评及其审批文件要求；三是企业对自验责任主体认识不够，新《条例》强化了企业作为验收主体的责任追究，《暂行办法》进一步明确了企业是验收责任主体，而有些企业仍然认为如果企业委托第三方验收监测技术机构编制验收报告，那么验收的责任就是受委托方的，有些企业还认为如果请专家作为验收组成员，那么验收的责任就是专家的，这些情况都说明企业是对自验责任主体认识还不够。

3.2 第三方验收监测技术机构自律意识有待提高

2011年以来，大部分地区开始不同程度地允许第三方验收监测技术机构介入验收监测，验收监测市场出现了不同程度的放开状况。山东省最早开展了验收监测社会化试点，至2017年，山东省内验收监测社会化试点单位达到8家[5]。江苏、广东、上海等省/直辖市污染相对较轻的行业项目，对具备监测资质的社会化检测机构逐步放开验收监测工作[4]。经过几年的发展，第三方验收监测技术机构队伍不断壮大，技术水平也有所提高。

2017年，中国环境监测总站在全国选取了6个省/自治区/直辖市对共计120份第三方验收监测技术机构完成的验收监测报告进行了评估[5]，评估出的问题主要体现在3个方面：一是第三方验收监测技术力量普遍薄弱，120份报告中10份存在重大问题，其余平均得分67分，80分以上报告比例较低，仅为26.5%；二是第三方验收监测技术机构水平差异较大， 较为规范的报告主要集中在省级技术机构和少量大型民营监测机构，不规范报告占26.5%，同一机构的不同报告质量也存在较大差异；三是第三方验收监测技术机构薄弱环节突出，普遍在质量控制与质量保证、环境管理检查等方面得分较低；四是第三方验收监测机构操作方式多样，质量难以保障，如转包与分包、低价中标、将验收与监测脱节等。

现阶段，生态环境行政主管部门缺乏必要的监督管理抓手：一是对于企业，自2015年建设项目试生产审批取消之后，大量项目游离于监管之外，排污许可制度实施初期，监管覆盖面尚不全面；二是对于第三方验收监测技术机构，既无资质等门槛要求，又无针对性的日常监督管理机制；另外地域特征存在差异，地方生态环境管理部门监管水平参差不齐。根据2017年6个省/自治区/直辖市的验收监测效果评估结果[5]，省级审批的报告质量普遍较高，平均得分82分，80分以上报告占75%，且无存在重大问题的报告，可见省级生态环境管理部门监管较好，地市级相对较差；另外，从每个省级报告的平均得分和80分以上的项目所占比例也可以看出，发达地区监管较好，欠发达地区相对较差。监管能力相对薄弱的地市级以下的生态环境管理部门所要监管的自验项目数量又是最大的，这些企业的环保意识和责任意识又相对较差，因此，地市级以下的生态环境管理部门监管能力的加强值得重视。

4 企业自验技术需求

4.1 企业需求

自验初期，企业需求主要有3个方面：一是对政策要求理解不深入，需要权威机构对《条例》和《暂行办法》逐字逐句进行解释，指导企业执行政策要求；二是对技术要求理解不透，需要权威机构对相关标准和技术规范进行逐条解读，并告知企业需要做的工作；三是对验收监测专家和验收监测技术机构的需求，需要有权威的专家和技术机构在整个自验过程中从企业角度出发提供专业的、可信任的技术支持。

4.2 第三方验收监测技术机构需求

目前，验收监测市场尚不成熟，真正着眼长远发展的第三方验收监测技术机构需求有3个方面：一是亟需权威部门对《条例》和《暂行办法》进行深入解读，对相关标准和技术规范进行细致解读，使技术机构对管理和技术要求的理解更加深入、精准；二是需要权威机构的培训和指导，以尽快提高验收监测技术人员能力；三是需要有关部门加强市场监管，营造一个公平、健康、良好的验收监测市场秩序。

4.3 地方生态环境管理部门需求

随着企业自验模式的开启，生态环境管理部门的监管角度和方式也需要转变，同时需要企业诚实守信、依法依规进行自验，也需要第三方验收监测技术机构严格自律、高效优质地服务企业。通过企业、第三方验收监测技术机构、管理部门的共同努力，让企业自验有序开展，最终达到验收改革的目的。

5 验收监测工作建议

5.1 主动宣传解读政策与管理要求

建议生态环境管理部门借助各类平台对《条例》、《暂行办法》进行主动宣传和深入解读，对验收管理要求进行细致解读，使企业和从业机构全面、广泛、深入地理解政策与管理要求，精准判断项目验收应具备的条件，从而理清自己的工作思路和工作内容。

5.2 完善验收监测技术规范体系

验收管理要求的变化、验收责任主体的转变、使用该规范用户群的调整和日益完善的行业污染物排放标准的陆续出台，使得完善验收监测技术规范体系十分必要。因为自验以后，使用该规范的用户多为企业和从事验收监测的技术机构，技术规范的应用更多地会向数量巨大的中小型项目偏移，验收监测技术规范体系应本着构成简单、内容全面、可操作性强的原则进行修改完善，体系应由污染影响类总则、行业类建设项目验收监测技术规范以及支撑事中事后监管的验收效果评估技术规范3大类构成。

5.3 全面开展验收监测技术培训

建议验收监测培训向广大的项目业主、第三方验收监测技术机构的管理人员和技术人员全面开展，对验收监测技术机构可从技术薄弱项、重点行业和难点问题等方面开展专项培训，提高企业落实环境治理主体责任意识，提高第三方验收监测技术机构及从业人员的技术水平。

5.4 持续开展验收效果评估

建议各级生态环境管理部门依托能力强、经验丰富的技术支持单位，开展企业自主验收效果评估。依托建设项目竣工环境保护验收信息平台，随机抽取辖区内完成竣工环境保护自验的建设项目进行评估，评估结果定期向社会公开，以督促企业依法依规开展自验，同时督促社会化机构提高验收监测工作质量，达到长期质控的目标。

验收效果评估只是环境监管的技术抓手，各级生态环境管理部门还应考虑建立对企业自验和第三方验收监测技术机构的监督管理办法，加强对企业自验的监督检查及日常监管力度，将检查结果纳入企业诚信体系，并与第三方验收监测技术机构的验收监测业绩挂钩，倒逼验收监测市场良性发展。

5.5 建立环保验收监测服务专家库

企业自主验收过程中，有经验、负责任的验收专家，可以很好地指导企业落实相关管理规定、标准规范要求，查找存在问题并提供解决方案。建议建立环保验收监测服务专家库，搭建起一个专家与企业之间的桥梁，本着双方自愿的原则，既能充分发挥验收专家的技术力量，又能很好地服务企业，帮助企业将环境治理主体责任落实到位。发挥专家库的桥梁作用,使被管理者和管理者双方受益。