新冠肺炎疫情与全球卫生外交

张清敏

【关键词】新冠肺炎疫情;全球卫生外交;公共卫生问题;全球化;人类命运共同体

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.04.006

2019年底新型冠状病毒肺炎（COVID-19，简称“新冠肺炎”）疫情暴发并呈全球扩散态势，在此背景下，世界卫生组织（WHO）于2020年3月11日宣布將其上调至“大流行病”级别。新冠肺炎疫情的暴发和传播，既是全球化的体现，也是对全球化的考验。全球卫生外交从国际合作的角度看待和解决卫生问题，将人的安全与健康放在首位。但是，在应对新冠肺炎疫情过程中，一些国家利用卫生议题追求政治目标，这种将卫生问题政治化的行为，制约了全球卫生问题的解决。此次新冠肺炎疫情不会逆转全球化的进程，同时将进一步提高全球卫生外交的地位和影响。

全球化与人类命运共同体

全球化时代的社会变革体现在三个方面：一是世界联系的广泛性（Extensity），即政治、经济、社会和文化的延伸超过一国边界，整个世界成为一个互相联系的整体;二是世界联系的高强度（Intensity），即跨国界的联系绝非偶然现象，而是有规律和可以探测到的，并且呈现不断增强的趋势;三是世界联系的高速率（Velocity），即在全球通信技术和交通运输变革推动下，全球商品、信息、资本、思想观念和人员流动的便利化和强度达到了前所未有的程度。

在各领域全球化中，最受关注的是经济全球化，即资本和商品广泛、快速的跨境流动使得整个世界成为一个大市场。经济基础的全球化必然反映到上层建筑领域。现代通信技术的变革催生了媒体形态的多样化和信息传播的全球化，导致人们的生活方式、饮食习惯以及其他消费方式的全球化，由此也引发了相关疾病的全球化。例如肥胖、高血压、糖尿病、癌症等疾病的发生不再局限于某些国家和地区，无论一国的地理位置、富裕程度、历史传统和文化特点如何，其民众都可能面临上述疾病的威胁。此外，随着现代交通工具的飞速发展，全球人员跨境流动更加快捷和广泛，这也加快了传染性疾病传播的速度和范围。在全球化时代，人们不可避免地要面对全球传染性疾病带来的巨大威胁和挑战。

传染性疾病的快速传播是全球化的重要体现。被称为“黑死病”的鼠疫起源于中亚，于1347年从意大利蔓延到西欧国家，而后传到北欧、波罗的海地区再到俄罗斯，最终席卷了整个欧洲，在1347—1353年间夺走了超过2500万欧洲人的生命，占当时欧洲总人口的三分之一。不过，由于受到交通和人员流动的限制，鼠疫并没有在短时间内造成全球性的大传播。但到了20世纪，情况发生了变化。自1981年世界第一例艾滋病病毒感染者被发现后，艾滋病短时间内在全球范围内扩散，成为重大的国际公共卫生问题并引发了一系列社会问题，引起世界卫生组织及各国政府的高度重视。进入21世纪，情况更为严峻。自2002年11月16日首例重症急性呼吸综合征（SARS，也称“非典”）确诊患者出现后，“非典”在短短几个月内席卷了32个国家和地区。2019年底暴发的新冠肺炎疫情的传播速度更是前所未有。从首例确诊病例到全球病例数达10万，只用了67天;达到第二个10万病例数仅用了11天;达到第三个10万病例数仅用了4天;达到第四个10万病例数仅用了2天。[1]截至2020年3月底，新冠肺炎疫情便迅速扩散到200多个国家和地区，感染人数近80万，造成近4万人死亡。

在全球经济日益相互依存的情况下，传染性疾病的快速蔓延对相关国家的经济造成了严重冲击。有数据表明，“非典”和“甲型H1N1流感”对相关国家造成的经济损失分别高达300亿美元和18.6亿美元。[2]更重要的是，通过全球化媒体在世界范围内的传播报道，传染性疾病的暴发对人们的心理和精神也产生了巨大影响。

面对快速传播的疫情，没有哪个国家能独善其身，也没有哪个国家能独自应对。新冠肺炎疫情带来的全球性危机显示，人类大家庭已经形成了一个安危与共、守望相助的命运共同体。正因如此，应对重大传染性疾病需要各国同舟共济，加强合作。联合国秘书长古特雷斯呼吁，“病毒蔓延比任何恐怖主义行动所造成的后果都要严重”，“各国政府比以往任何时候都需要通力合作振兴经济，扩大公共投资，促进贸易，并确保向受病毒影响最严重或更容易受到负面经济影响的群体和社区提供定向支持，防止新冠病毒进一步扩散是全人类共同的责任”。[3]

应对新冠肺炎疫情是人类与病毒的对抗，而非人类之间的对抗，考验的是人类社会合作应对疫病的能力。正如习近平主席所言，“流行性疾病不分国界和种族，是人类共同的敌人。国际社会只有共同应对，才能战而胜之。”各个国家需要密切联系，共同围绕公共卫生问题协调对外政策。通过全球卫生外交加强国际合作，才是战胜疫情和维护世界繁荣与稳定的有效途径。

全球卫生外交及其特点

卫生问题的核心是人的健康问题，或者说是救死扶伤的问题，而“外交是用谈判的方式来处理国际关系”。[4]卫生与外交的结合以及全球卫生外交的产生，具有时代的必然性。随着全球化时代国家间合作需求的增强，外交地位不断上升，外交的概念、内涵和外延都在发生变化，几乎没有一个领域不与外交融合，文化外交、经济外交、军事外交等各种形式的外交应运而生。起初，全球卫生外交并非外交学领域研究的热点。但21世纪以来，“非典”、埃博拉病毒、禽流感以及此次暴发的新冠肺炎疫情，促使卫生议题被提升到各国政治议事日程的前列，迫使国际社会投入大量的精力和资源予以应对，引发了人们对全球卫生外交的关注。

卫生与外交之间的联系经历了一个不断演变和发展的过程。有学者将卫生与外交的关系概括为四个阶段。其一，一国的对外政策忽视甚至阻碍卫生和健康的阶段。例如，国家内部或者国家之间爆发的战争与冲突导致了人员的大量伤亡，但执政当局只考虑政治和战略上的得失，对战争与冲突给人类健康和卫生领域带来的严重后果不以为意。其二，健康问题成为对外政策的工具和外交的载体。一些国家在对外发展援助中将卫生援助当作很重要的一部分，如冷战时期国与国之间开展的医疗援助等。其三，健康问题成为对外政策和外交的重要组成部分，当前的国际社会正处于这一阶段。其四，对外政策以为人类健康服务为目标的阶段。这四个阶段并非是线性的，而是互相交织的，但总体上是一个渐进的趋势。[5]其中第四个阶段是一个理想状态。在这个阶段，卫生问题不再是一个政治或对外政策的工具，也不是国家治理的一个手段，而是成为人类共同追求的价值目标，即真正实现了人类命运共同体的阶段。

鉴于卫生和健康问题的性质和特点，卫生外交与其他形式的外交有所不同。在形式上，卫生外交前面冠以“全球”二字，即全球卫生外交（Global Health Diplomacy）;在内涵上，受卫生和健康问题所具有的全球性特点影响，全球卫生外交不仅仅是把卫生领域的外交活动当作实现国家对外政策的工具，也不是仅仅关注如何使用外交手段來追求本国人民的健康利益，而是以全人类的共同利益为出发点，将维护人类健康视为向国际社会提供的公共产品。具体而言，全球卫生外交具有以下特点。

第一，卫生问题不仅仅是一个国家的国内问题，而且是一个全球性问题。“全球健康”不是对外健康，而是全人类的健康;“全球卫生”也不是对外卫生，而是全人类的卫生。传统上，外交被看作是国家落实对外政策目标以及追求本国利益的手段、工具和过程。但全球卫生外交把健康问题当作全球性问题，并作为全球安全利益的重要组成部分。其侧重点不是一个国家如何使用外交手段来落实其对外卫生政策，而是强调在人类面临重大健康问题时，需要增强在卫生领域的全球治理效能。病毒无国界，在全球化时代，各国人民的健康高度相互依赖，在一个国家深受传染性疾病威胁的时候，其他国家不可能独善其身。没有全人类的安全和健康，就不可能有本国人民的安全和健康。正如中国国家卫生健康委员会高级别专家组成员、中国疾病预防控制中心流行病学首席科学家曾光指出，“对新冠肺炎的防控是世界性的，只有全球胜利了中国才能说胜利，因为大家都在一个地球上。”[6]因此，只要全球还有一例新冠肺炎感染病例，中国就不能放松防控，只有严控死守，才能打赢这场疫情阻击战。

第二，发展中国家与发达国家在全球卫生合作中是相互依赖的关系。全球卫生问题的产生不能认为是发展中国家将疾病传播到发达国家。一方面，并非所有的传染性疾病都源于发展中国家;另一方面，资本主义国家在进行全球产业转移的过程中，将一些高污染产业转移到发展中国家，破坏了后者的生态环境，并引发一系列严重的卫生健康问题。因此，在全球卫生合作中，并非是发展中国家对发达国家单方面的依赖，而是所有国家在健康领域的高度相互依赖。全球卫生外交不是发展中国家被动、消极地等待发达国家在资金、技术等方面的援助和施舍，而是发达国家通过支持和援助发展中国家，最终实现自身安全目标的过程。

基于这一特点，全球卫生外交把全人类的安全和健康利益作为一种公共产品，突出国际合作的重要性，并在全球治理领域开展三个层面的合作。一是“全球卫生治理”（Global Health Governance），即以全球卫生为主要目标而开展的全球治理行动。如以世界卫生组织为代表的、在卫生领域具有特殊责任的国际组织开展的治理。二是“促进卫生的全球治理”（Global Governance for Health），即以解决其他领域问题为主要目标、但对促进全球卫生治理有直接或间接影响的全球治理行动。如以联合国及其下属的人权理事会等为代表的国际组织在全球卫生问题上的治理与合作。三是“支持全球卫生的治理”（Governance for Global Health），即地区或国家为推动全球健康而采取的治理行动，如在地区或国家层面参与全球卫生治理活动等。[7]

第三，全球卫生问题需要众多的利益攸关方共同应对。从全球治理的角度看，全球卫生外交并非仅限于主权国家，而是“国家、跨国组织和非政府行为体为实现其政治、经济和社会目标等，针对健康挑战或利用健康概念和机制制定政策或谈判策略的政策形成过程”。[8]例如，世界卫生组织作为联合国下属的一个专门机构，以推动全世界人民获得更高水平的健康为宗旨，在促进流行病和地方病的防治，提供和改进公共卫生、疾病医疗和有关事项的教学与训练以及推动确定生物制品的国际标准等方面发挥了重要的引领作用。在非政府组织方面，成立于2000年的比尔及梅琳达·盖茨基金会（Bill & Melinda Gates Foundation）致力于缩小穷国与富国在卫生保健方面的差距，推动卫生保健领域技术进步，特别是在艾滋病、肺结核等传染病防治，生育和儿童保健以及全球性卫生保健活动等方面发挥了积极作用。在此次新冠肺炎疫情期间，各国企业、民间团体和各界人士纷纷向疫情严重的国家捐款捐物，凸显了团结协作、共克时艰的精神，这也说明了全球卫生问题不是单一的利益攸关方可以应对和处理的，而是需要众多的利益攸关方，包括国家、国际组织、民间组织和公民社会等共同应对。

在国内疫情得到有效控制的同时，中国积极向许多国家和国际组织伸出援助之手，不仅提供抗疫物资，更派出多支援外医疗队前往意大利、伊朗、英国等受灾严重的国家，分享中国经验，贡献中国智慧。图为2020年3月25日，第三批中国赴意大利抗疫医疗专家组抵达米兰马尔本萨机场，并随机携带了呼吸机、监护仪、口罩等中方捐助的医疗物资。

第四，全球卫生外交涉及国家间关系的诸多领域。从外交角度来看，人类面临的卫生和健康问题，不仅涉及经济问题，更关系到人类生活或国家关系的诸多领域。具体来讲，战争给人类生命、安全和健康造成严重损害，使卫生问题首先成为政治和战略问题;防止生物恐怖主义对人类安全和健康造成危害，使卫生问题开始成为国家间的外交议题。世界卫生组织成员或观察员围绕全球卫生问题展开的谈判，涉及相关国家卫生商品贸易问题、医药产品生产和销售等知识产权问题、落实具体的卫生政策过程中如何遵守相关法律的问题，以及不同国家和文化背景下实施医疗救治的相关宗教和文化问题。此外，鉴于生态环境恶化已经成为影响人类健康的重要因素，卫生问题与环境保护的关系也十分密切。

无论从哪个角度或领域考虑卫生问题，归根结底都是围绕人的安全和健康而展开的。因此，全球卫生外交坚持“以人为本”原则，将人类健康和安全放在首位，谋求各方在诸多领域的利益融合，越来越成为诸多外交问题的核心议题。因此，世界卫生组织提出，“全球卫生外交将公共卫生、国际关系、管理、法律和经济等学科集中起来，其关注核心是塑造和管理在卫生方面的全球政策环境，以及处理好卫生、对外政策和贸易之间的关系。”[9]

第五，全球卫生外交体现和平属性。全球卫生外交重视谈判的地位和作用，推动各方在卫生议题上以沟通和谈判等外交手段建立关系、化解分歧、寻求利益结合点并开展国际合作。全球卫生外交“以卫生问题作为改善人与人之间、国与国之间关系的切入点”，“在战争或危机来临的时候，把卫生作为桥梁开展人道主义行动”。[10]这种形式的合作既包括和平时期国家间的卫生援助，如中国对其他发展中国家的卫生援助;也包括相关国家在卫生领域的国际合作，特别是传染性疾病引发国际公共卫生危机后，各国之间开展合作共同抗疫。如埃博拉病毒暴发后，国际社会对遭受疫情重创的非洲国家施以援手;在此次新冠肺炎疫情发生后，中国第一时间与全球共享病毒基因组序列，坚持推动各国加强数据共享，并通过国际合作开展疫苗研发工作，反映了全球卫生外交新的发展方向。

基于全球卫生外交的上述特点，人们是否能够在全球卫生领域取得成功，或者说一国传统对外政策利益是否符合全球卫生外交的目标，在很大程度上“取决于公共卫生领域的实践者是否具有从对外政策的视角理解卫生问题的能力，以及在一个高政治领域促进全球卫生利益的能力”。[11]换句话说，不再把卫生问题当作一个单纯的救死扶伤的健康问题，而是把它看作典型的外交问题乃至政治问题，才能认识到卫生问题的复杂性，更好地解决卫生领域面临的问题。

新冠肺炎疫情与全球卫生外交的发展

此次新冠肺炎疫情的暴发和快速传播以及国际社会在应对过程中所展现出来的互助合作，折射出全球卫生外交所发挥的作用。同时，各国在应对疫情传播时采取的政策和行动也凸显了全球卫生外交所面临的问题，反映了全球卫生外交在未来全球化过程中的发展方向。

新冠肺炎疫情的暴发再次表明，全球健康和卫生问题不能仅仅从医学或科学的角度去看待，而必须从政治高度予以重视和应对。从政治层面促进国家间的合作，有利于加速实现全球卫生健康目标。在此次新冠肺炎疫情暴发后，以习近平同志为核心的党中央高度重视，及时就疫情防控工作进行了全国性的动员和部署，通过大规模、负责任和行之有效的应对举措，迅速遏制了疫情蔓延势头，取得了疫情防控的阶段性成果。中国在防疫工作中取得的成就有目共睹，为国际社会所称赞。随着疫情形成全球蔓延的态势，相关国家的领导人也都高度重视，亲自领导和部署应对举措，为全球抗击新冠肺炎疫情提供了政治保障。从国际上看，疫情暴发初期，包括世界卫生组织和数十个国家的政府和民间组织以不同方式向中国提供了援助。在国内疫情得到有效控制的同时，中国也积极向许多国家和国际组织伸出援助之手，不仅提供抗疫物资，更派出多支援外医疗队前往意大利、伊朗、英国等受灾严重的国家，分享中国经验，贡献中国智慧，赢得国际社會的广泛赞誉，这些都是全球卫生外交的题中应有之义。

但是，一些国家将公共卫生问题政治化，制约了国际社会在公共卫生和健康问题上的合作，毒化了全球卫生领域合作的氛围。在此次新冠肺炎疫情中，公共卫生问题被政治化的消极影响体现在这些国家国内和国际影响两个层面。从国内层面看，新冠肺炎疫情严重冲击了相关国家的国内经济发展，使得股市、汇市、债市大幅波动，这些国家的当权者为了保住执政地位或为了竞选考虑，或隐瞒疫情，或“甩锅”推责，引发民众的不满和社会的分裂，给许多国家的国内政治发展增加了更多的不确定性。

从国际层面看，将新冠肺炎疫情政治化也产生了严重后果。疫情并没有让世界各国团结起来、拧成一股绳来共同应对，相反却成为各国相互竞争甚至斗争的议题。一些国家的领导人在疫情面前目光狭隘、政策短视，其关注的不是全人类的安全，而是把政策目标局限于保护本国民众的安全，并把防控不力的责任归咎于其他国家，甚至在病毒来源、病毒命名等科学问题上大做文章、大搞污名化，搅乱了全球卫生外交合作的舆论场。在全人类共同抗击疫情的关键时刻，各国本应相互学习、互相借鉴对抗疫情的有益做法和经验，但一些国家却挥舞起种族主义和意识形态的大棒，以攻讦抹黑的方式宣扬自身所谓的“制度优越性”，进一步影响了全球卫生外交的合作成效。

新冠肺炎疫情也成为各国公共外交竞争的载体。面对危害生命安全的疫情，人们担心、恐惧，希望及时了解真相，渴求真实信息。对当事国政府来说，需要增加信息的透明度，并通过清晰、一致的政策信号，向国际社会解释该国的政策和意图，这为相关国家在危机期间开展公共外交提供了契机。但是，面对不同的受众群体和全球化的信息网络系统，不同国家、机构和个人借助不同的媒体和平台，以不同的目的发出不同的信息，导致信息真假难辨，甚至是谣言满天飞。正如有学者所言，危机时期最需要公共外交，但“最根本的是危机期间的传播需要严肃的事实，而不仅仅是一种表演行为;需要的是信息透明，而不是虚荣做作或为了政治私利在意识形态上哗众取宠”。[12]任何一方如果试图掩盖信息，甚至是传播不实信息、捏造假新闻，其必将失信于公众，最终在这场公共外交的较量中一败涂地。

此外，将新冠肺炎疫情政治化也使世界卫生组织成为政治博弈的替罪羊。世界卫生组织是全球卫生外交的重要平台，但近年来世界卫生组织总干事和其他领导人的任命一直受到各国博弈的影响。新冠肺炎疫情的暴发进一步凸显了各国在这一重要平台上的外交博弈。例如，在此次新冠肺炎疫情暴发后，世界卫生组织在如何评估中国的防疫举措和成就等方面，不断受到一些国家的干涉，成为典型的政治问题，严重阻碍了主要国家之间应有的合作，恶化了国际合作氛围，降低了该组织在应对全球卫生问题时的工作效率，极大增加了国际社会应对此次疫情的成本。

当前，为了阻击新冠肺炎疫情的流行和对本国民众健康的威胁，不少国家已经取消了与疫情暴发的国家和地区的航班往来，加强了对人员来往的控制。同时，疫情致使很多国家和地区停工停产，导致全球产业链、供应链、服务链和资金链都受到重创，对全球化进程来说也是一次重大挫折。但是，仅凭全球化在短期内所遇到的挫折就认为全球化将逆向发展还为时尚早。疫情让居住在不同国家和地区的亲朋好友相互担心、牵挂，增加了彼此间的沟通和问候，并想方设法为对方提供帮助，进一步体现了全人类命运休戚相关，必须守望相助的现实性和必要性。由于新冠肺炎疫情的影响，许多企业和学校正在将日常工作和教学转移到互联网上，极大地促进了互联网办公和办学，使远距离办公和教学成为现实，在物理距离增加的同时，却缩短了人与人之间的心理距离。这不仅将带动一些互联网技术和基站建设落后的国家和地区相关产业的建设升级，也必将促进全球化物质载体的跨越式发展。

新冠肺炎疫情的流行给人类带来前所未有的灾难，但人类应对疫情时所体现出的团结一致、携手应对的强大力量，也必将推进全球化进程。如今各国业已形成的产业链、供应链、资金链和服务链等共生系统环环相扣，在疫情期间发挥了重要作用，疫情结束后也必将进一步加强。此次新冠肺炎疫情凸显了全人类合作抗疫的必要性和全球卫生外交的重要性，也必然会提升全球卫生外交的地位，使之成为未来外交学研究和外交实践的重要领域。

（作者系北京大学国际关系学院外交学与外事管理系主任、教授）

（责任编辑：苏童）

[1] 《世卫组织总干事在2020年3月26日召开的二十国集团领导人应对COVID-19特别峰会上的讲话》， https：//www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-remarks-at-the-g20-extraordinary-leaders-summit-on-covid-19---26-march-2020。

[2] David L. Heymann and Sudeep Chand， “Diplomacy and Global Health Security”， in Ilona Kickbusch， et al. eds.， Global Health Diplomacy： Concepts， Issues， Actors， Instruments， Fora and Cases， New York： Springer， 2013， p.129.

[3] 《联合国秘书长呼吁全球共同向新冠宣战》，载《海口日报》，2020年3月15日。

[4] Harold Nicolson， Diplomacy， London：Oxford University Press， 1950， p.15.

[5]Ilona Kickbusch， “21st Century Health Diplomacy： A New Relationship Between Foreign Policy and Health”， in Novotny T et al. eds.， 21st Century Health Diplomacy， London： World Scientific， 2013， pp.12-17.

[6] 中國发展高层论坛：《中国的疫情防控与经济恢复》，http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-03-17/doc-iimxyqwa1158677.shtml。

[7] Ilona Kickbusch， et al.， “A New Governance Space for Health”，  http：//dx.doi.org/10.3402/gha.v7.23507.

[8] Robert Marten， et al.， “Power： The Nexus of Global Health Diplomacy？”， Journal of Health Diplomacy， March18， 2014， p.1.

[9] “Global Health Diplomacy”， http：//www.who.int/trade/diplomacy/en/.

[10] “Interview with Professor Ilona Kickbusch”， Special Issue of Global Health Diplomacy， March， 2015， p.1.

[11] Harley Feldbaum， et al.， “Global Health and Foreign Policy”， Epidemiologic Reviews， Vol.32， Issue 1， 2010， p.88.

[12] Jian （Jay） Wang， “Public Diplomacy in the Age of Pandemics”，  https：//www.uscpublicdiplomacy.org/blog/public-diplomacy-age-pandemics.

ncies in Central， Southeastern and Eastern Europe， Bern： Peter Lang， 2018， p.314.

[9] Evan Gershkovich， “Estonia Joins The Far Right Club”， https：//www.politico.eu/article/estonia-tallinn-joins-the-far-right-club-martin-helme-mart-helme-kersti-kaljulaid-populism/.