地质调查项目绩效评价指标体系研究

吕晓岚，罗 淦

中国地质调查局发展研究中心 a. 管理政策研究室、b. 预算定额处，北京 100037

党的十九大提出的“全面实施绩效管理”，是对政府治理理念和方式的重大改革。《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。2020年2月25日，财政部在修订《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）基础上，结合绩效自评管理有关要求，印发了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），拓展了评价范围，健全了评价体系，完善了评价指标，增强了评价结果的约束力。地质调查是基础性和公益性地质工作，地质调查产品作为财政支出的公共产品，需要对其产出开展绩效评价。为贯彻落实改革精神，积极适应中央财政一级预算单位的管理要求，自然资源部中国地质调查局推进全面预算绩效管理势在必行[1]。全面预算绩效管理要想取得实质性进展，就亟需健全完善绩效评价指标及标准，并对地质调查一级项目、二级项目进行严格评价，加强评价结果的使用，提升地质调查服务供给质量和财政资金的使用效益。

1 地质调查工作的特点

1.1 探索性和不确定性

地质调查需要依靠野外实地调查去认识地球，需要大量数据和知识的积累，进而有效解决经济社会发展中的矿产资源寻找和勘查开发、防灾减灾与工程建设、人类生存地质环境有效保护和永续利用等重大问题[2]。地质调查具有探索性和不确定性，决定其产出具有不可预见性，难以精确地定量评价。

1.2 产出难量化和效益后续性

地质调查工作主要目的是获取地质信息，因此地质调查产出具有信息产品的特点[3]。载体一般为成果报告、地质图件、专著等，内容一般是能源资源靶区数据及其反映的地质规律现象、成矿理论、找矿方法等[4]。因此在绩效评价中，产出指标的质量与数量同样重要。

地质调查工作具有效益后续性特点[5]。通过地质填图等科学手段获取的地球地质信息为矿产勘查、工程建设和保护人居环境提供支撑服务，可见地质调查产品的效益（经济效益、社会效益等）是在后续产业中得到体现，本身的效益难直接评价。

2 国内外研究现状

2.1 国外地质调查机构绩效评价经验

在发达国家基于服务型政府建设下的绩效管理中，各国地质调查机构的发展战略都更加强调服务领域建设，为了实现绩效目标，地质调查机构的业务结构要求按照社会对地质调查的需求变化、绩效目标的设置会相应地做出调整。英国地调局绩效评价设计了四类指标：成果指标，即反映社会公众和接受服务者从政府机构活动中获准情况的指标；产出指标，反映政府机构提供产品和服务数量的指标；效率指标，即以政府机构活动生产率的指标；投入指标，即关于政府机构使用资源的可计量的指标[6]。美国地调局的绩效评价大多是针对项目或重要战略计划、研究计划来进行的，其中项目设计权重20%，战略规划权重10%，项目管理权重20%，项目成效与会计责任权重50%，即通过对预算项目的目标、设计、规划、管理、成效和责任进行全面评估[7]。从绩效目标和绩效指标设置可以看出，英国比美国在政府绩效评价方面更侧重投入与产出的效果关系，而美国则更强调绩效成果的可用性[8]。

2.2 国内地质调查绩效评价研究进展

地质调查项目绩效管理与评价经过多年的探索取得积极进展。研究方法方面，学者们分别运用熵值法[9]、AHP—模糊综合评价法[10]、含权分值法[11]、平衡记分卡法[12]等等对地质调查项目绩效评价方法开展研究；应用领域方面，在公益性地质调查项目[3][9]、矿产资源调查项目[10][11]、地灾监测类项目[13]、土地质量地球化学调查[14]、实物地质资料集成与服务系统[15]、地勘企业项目[16]等领域上开展了探索研究。

综合近年来地质调查财政项目绩效评价方面的事件，目前还存在一些问题，主要表现在绩效评价体系不够科学合理，评价指标设置针对性、可操作性不强[17]。因此，需要考虑到地质科研工作的特殊性和评价内容的复杂性，建立一套科学合理的评价指标、准确细致的计分标准和评判规则，以满足财政项目需求的绩效评价指标体系。

3 地质调查项目绩效评价体系的构建基础与原则

3.1 评价基础

（1）评价对象。纳入部门预算的所有一级项目、二级项目，一级项目由地调局开展自评工作，二级项目由承担单位开展自评工作，地调局选择重点项目进行评价。

（2）评价方法。围绕目标设定及完成情况、预算资金的使用及管理情况、项目组织实施情况、过程管理情况、项目绩效情况等方面内容开展定性与定量评价。

3.2 构建原则

（1）符合地调项目特点原则。指标体系的构建要符合地质调查项目基础性、公益性、战略性定位，符合地质调查项目“五问”立项标准，充分反映地质调查项目总体特征。

（2）过程管理全面覆盖原则。绩效评价全面覆盖项目“立项、实施、产出、效果”管理的全过程，涵盖项目、资金、组织、质量、政采、合同、安全、保密等主要管理环节。

（3）量化考核分层分类原则。绩效指标设置要尽可能量化，二级指标能够对一级指标解释说明，三级指标能够对二级指标解释说明，形成层次分明的指标体系[18]。

4 绩效评价指标体系的构建

4.1 评价指标

根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）确定了评价指标体系[19]，结合地质调查工作实际，将财政部设置的“3个一级指标、8个二级指标、21个三级指标”绩效评价指标体系转换成“3个一级指标、8个二级指标、24个三级指标”（见表1），具体包括：项目决策、项目管理、项目绩效3个一级指标，项目目标、决策过程、资金分配等8个二级指标，以及目标设置、目标内容、决策依据等24个三级指标。

表1 稳健性检验Table 1 Robustness test

4.1.1 项目决策

评价项目立项过程中，项目设置的必要性及可行性、设置依据的充分性及合理性、申报程序的合法性及规范性，资金分配的适用性及有效性。细分为3个二级指标：

（1）项目目标：反映项目目标设置是否符合财政专项资金的投资方向和“五问”立项标准，目标内容是否科学合理、明确具体、细化量化。细分为目标设置和目标内容2个三级指标。

（2）决策过程：反映项目立项申报是否符合相关法律法规、规划计划、规范标准以及单位职责定位，是否建立健全并有效履行相关立项申报及调整程序。细分为决策依据和决策程序2个三级指标。

（3）资金分配：反映项目预算编制是否符合相关法律法规及制度规定，预算安排是否经济、有效并满足任务要求。细分为资金分配办法和分配结果2个三级指标。

4.1.2 项目管理

评价项目实施过程中，项目资金管理的合法性、合规性及规范性，业务管理的制度建设、组织管理、人员及设备投入等措施的保障程度。细分为3个二级指标：

（1）资金到位：反映委托业务、设备购置等各项业务活动经费是否按实施计划进度执行到位。细分为到位率、到位时效2个三级指标。

（2）资金管理：反映项目资金使用是否符合相关财经法规及制度规定，是否完成预算执行考核任务，是否开展有效的财务监管。细分为管理制度、预算执行、资金使用和财务监管4个三级指标。

（3）组织实施：反映是否建立健全并有效执行业务管理制度，组织机构及岗位职责是否健全明确，各项保障措施是否具体可行，人员及设备投入是否合理有效，项目质量是否符合技术规范及设计要求。细分为管理制度、组织机构、过程管理3个三级指标。

4.1.3 项目绩效

评价项目实施后，预期工作量及成果的数量、质量、时效等指标的完成程度，经济、社会、环境、可持续影响等效益指标的实现程度和显著程度，以及服务对象的满意程度。细分为2个二级指标。

（1）项目产出：反映项目工作量及成果是否保质、保量、如期完成。细分为产出数量、产出质量、产出时效、产出成本4个三级指标。

（2）项目效果：反映项目成果是否达到预期的经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响程度，是否满足用户需求。细分为经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响和服务对象满意度5个三级指标。

4.2 指标分值的确定

为取得相对科学合理的指标体系分值，采用专家咨询法，对长期从事地质调查项目成果评审的技术与经济专家开展咨询，综合分析得出个指标，确定相应分值，具体参见表2。

4.2.1 一级指标分析

地质调查项目绩效评价指标中一级指标的分值由大到小分别是项目绩效55分、项目管理28分，项目决策17分。分值设置的原因是：地质调查项目绩效评价的重点在于对结果的考核，项目产出部分需考察的指标类别也最多，故而项目绩效所占绩效评价的分值最高。在财政部设置的分值基础上，增加了项目管理的分值，降低了项目决策的分值，这表明对于项目的过程监督管理也是非常重要的部分，因此加大了项目管理的分值。

4.2.2 二级指标分析

（1）围绕一级指标项目决策，二级指标是财政部指定的项目目标、决策过程、资金分配。在财政部对这3个指标设置的分值基础上，缩小了3个指标的分值差异，将项目目标的分值设置为5分，决策过程和资金分配的分值分别设置为6分。

（2）围绕一级指标项目管理，二级指标是财政部指定的资金到位、资金管理、组织实施。考虑到财务的核算始终是一个组织或一个项目的核心，一个组织的架构和人员分工的科学有效是项目完成的基石，因而将资金管理应作为考核重点，组织实施应作为次重点。固将资金管理的分值设置为15分，组织实施的分值设置为10分，资金到位的分值设置为3分。

（3）围绕一级指标项目绩效，二级指标是财政部指定的项目产出和项目效果，分值也维持财政部指定的项目产出15分，项目效果40分不变。

4.2.3 三级指标分析

根据地质调查项目注重项目效果、注重产出的质量和数量、同时也注重预算执行以及过程管理的特点，根据专家打分结果，三级指标分值由高到低处于前几位的指标依次是经济效益（8）、社会效益（8）、环境效益（8）、可持续影响（8）、服务对象满意度（8）、预算执行（6）、产出数量（5）、过程管理（4）、产出质量（4），详见表2。

表2 指标分值Table 2 Details of the index score

4.3 综合评价

由于地质调查项目绩效评价指标具有多层次、多目标、多定性、难以量化等特点，内容较多且相互交叉，具体的绩效评价指标之间很难做出非常明确的划分，导致绩效指标产生模糊性[20]。因此，为了减小上述问题对绩效评价结果的影响，将评分标准采取绝对值而非区间值，便于评价考核量化，具体见表3—表5。

表3 项目决策评价指标体系Table 3 Details of the project decision evaluation index system

表5 项目绩效评价指标体系Table 5 Details of the project performance evaluation index system

其中需要强调的是，经济效益、社会效益、环境效益及可持续影响4项指标总分为32分，如批复的效益指标中仅有1项、2项或3项效益指标，则按1项、2项或3项总分16分计算。服务对象满意度指标总分为8分，如批复的服务对象满意度指标仅有1项或2项，则按1项或2项总分8分计算。如有中央国务院批示，则服务对象满意度指标为8分；如有省部级领导批示，则服务对象满意度指标基础分为6分，另外可根据其他2项内容再计算得分。“组织机构”的项目管理及财务管理年度考核、“保障措施”中的年度安全及保密检查、“过程管理”中的年度质量检查或项目验收等三级指标，以最高一级部门检查考核定级为准。年度质量检查或项目验收三级指标中，有项目验收的，以项目验收定级为准。

表4 项目管理评价指标体系Table 4 Details of the project management evaluation index system

表4（续）

5 结论与展望

当前，国家正在推动建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，绩效管理的实质是以绩效目标为核心，将预算管理、技术管理等紧密结合，形成一个有机的绩效管理体系，既可提高管理效率，又可提升管理效果。为贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知等有关要求，需要按照“花钱必问效，无效必问责”原则，推进地质调查项目全过程预算绩效管理的常态化、规范化和制度化，提高财政资源配置效率和使用效益，提升地质调查服务供给质量。地质调查项目预算绩效指标体系研究是适应预算管理改革的一次崭新实践，它源于绩效预算的理念，发端于绩效评价试点，创新于预算管理过程，在不断发展与探索中形成了目前的地质调查项目预算绩效管理体系，构建了相对完整的体系内容。

随着中国地质调查局升级为财政一级预算单位，将更严格、更全面地加强对地质调查项目事前、事中、事后的绩效管理。由于地质调查具有基础性、公益性和效益后续性特点，且绩效管理涉及的环节多（包括设定绩效目标、制定绩效计划、绩效执行监控、绩效评价实施、评价结果反馈、评价结果应用等），任何一个环节出现疏漏，都会影响绩效管理的有效性。绩效评价是绩效管理的关键环节，通过绩效评价指标体系，既可利用各管理环节的成果，又可使各环节的管理统一到绩效管理中，从而建立起以绩效目标为核心的绩效管理新机制。结合新形势和新要求，需要继续深化研究项目绩效评价方法、指标和标准体系，构建单位预算绩效评价方法、指标和标准体系，并结合实际应用，引入第三方预算绩效评价[21]，不断更新完善。