乡村振兴背景下集体经营性建设用地市场化流转的冲突与弥合

时间：2024-05-22

罗晨韵左兵

摘要集体经营性建设用地市场化流转对助力我国乡村振兴事业的发展，盘活农村闲置的土地资源，壮大村集体及促进农民增收等方面深具时代价值。然而，其在具体实践中存在着集体建设用地制度设计难、乡村发展用地流转难与土地流转利益分配难这三大冲突障碍。其弥合之道在于通过厘清公权力与私权利的界限，构建更加科学的用地保障制度;畅通乡村振兴用地流转渠道，盘活闲置土地资源;完善土地流转利益分配方式，保障农民土地权益。

关键词集体经营性建设用地;市场化流转;土地盘活

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2022）11-0229-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.11.058

開放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Conflicts and Bridging of Market-based Circulation of Collectively-owned Construction Land under the Background of Rural Revitalization

LUO Chen-yun， ZUO Bing

（School of Law， Jiangxi University of Science and Technology， Ganzhou， Jiangxi 341000）

Abstract The market-oriented transfer of collectively-owned commercial construction land is of great value to the development of rural revitalization in China， revitalizing idle land resources in rural areas， strengthening village collectives， and increasing farmers’ income.However， in its specific practice， there are three major conflict obstacles： the difficulty in designing the collective construction land system， the difficulty in transferring land for rural development， and the difficulty in distributing the benefits of land transfer.The way to bridge this is to build a more scientific land use security system by clarifying the boundaries between public power and private rights; smooth the circulation channels of rural revitalization land， revitalize idle land resources; improve the distribution method of land circulation benefits， and protect farmers’ land rights and interests.

Key words Collective commercial construction land;Market-oriented circulation;Land revitalization

近年来，我国社会经济发展步入新阶段，城镇化亦得以迅速推进。中共十九大的召开，更是为实施乡村振兴战略与“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的战略目标揭开了帷幕。完善农村产权制度和要素市场化配置机制，亦成为全面推进乡村振兴的内在要求与必然结果。但在实践中农村集体建设用地制度改革设计仍是未竟之难题，尤其是乡村发展用地流转、土地流转利益分配等诸多方面的冲突障碍与彼此掣肘制约，与保障科学用地、畅通流转渠道和盘活闲置土地资源这一理想化的要素市场化配置存在一定距离。在新型城镇化和城乡一体化大背景下，笔者对集体经营性建设用地市场化流转的实践发展与时代价值的基础上对当下制度与实践层面的缺失与不足进行体系化分析，同时将其归纳总结为三大冲突障碍，并力图为冲突之弥合提供适用的法律方案。

1 乡村振兴背景下集体经营性建设用地市场化流转的实践发展与时代价值

1.1 集体经营性建设用地市场化流转的实践发展

早在1999年中央开展集体经营性建设用地市场化流转改革试点前，一些地方业已先行迈出了探索性步伐。其中最早的当属广东省南海市于1992年的初探，该市认可了在坚持所有权归属村集体的前提下，对当地的土地及厂房进行统一规划并出租的正当性。此次探索有效提高了农村集体土地利用率，同时也增加了村集体的财产性收入。然而探索之路绝非一帆风顺，由于缺乏有力的制度保障，各地集体建设用地入市产生了许多现实问题，如大量非法出让、出租集体土地的不良行为破坏了当地土地利用总体规划，甚至对耕地保护造成恶劣影响。总而言之，此阶段集体建设用地的市场化流转和较为成熟的国有建设用地流转相比，仍然存在较大差距。

可喜的是，通过总结实践经验，中央及时洞察了集体建设用地流转因缺乏法律指引而诱发的危机，出台了一系列政策性文件逐步找准改革方向。2004年，国务院放松了对其流转的限制，通过下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，指出“在符合规划的前提下，允许集体建设用地使用权的依法流转”。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步拓展了流转的范围，并提出“建立城乡统一的建设用地市场”的具体改革目标。次年，中央在全国范围内启动集体经营性建设用地改革，改革步伐从地方拓展至全国。

2017年，十九大报告指出要实施乡村振兴战略，给广大农民创造奔向幸福生活的良好机遇，次年，党中央印发了《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，强调要不断总结农村土地改革的历史经验，逐步扩大集体经营性建设用地市场化流转的试点范围，加速《土地管理法》的修订工作。为了将农村闲置土地资源盘活成优质资产，破解当前集体经营性建设用地入市流转难这一棘手困境，修正后的《土地管理法》终于2019年问世。新法废除了旧法第四十三条阻碍集体经营性建设用地市场化流转的法律规定，正式确立了其入市的合法性，同时修改了第六十三条，认可了在特定法定条件下，集体经营性建设用地不通过国家征收直接进行市场化流转的合法性，并在原有基础上细化了市场化流转的相关规定。

1.2 集体经营性建设用地市场化流转的时代价值

集体经营性建设用地市场化流转对促进乡村振兴，盘活农村闲置土地资源，增加农民财产性收入具有深远的时代价值。

首先，推动集体经营性建设用地进行市场化流转是乡村振兴战略落实落地的题中应有之意。2021年作为脱贫攻坚的收官之年，中央态度坚定地表明下一步的决策部署要着眼于乡村的高质量发展，中央一号文件明确表示要把探索农村集体建设用地入市流转制度视为助推乡村振兴的重要课题。同年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》通过并实施，其从法律层面鼓励符合要求的集体建设用地优先服务于村内相关产业的发展，探索灵活多样的供地新方式。此举为广大金融资本进入农村市场搭建了平台，有助于乡村产业振兴与经济业态的多元化发展[1]。

其次，推动集体经营性建设用地进行市场化流转是盘活农村闲置土地资源的重要途径。土地是人类发展最重要、最基本的自然资源，而农村的土地更是承载了农民对于生产生活及取得必定效劳的需要。因此，盘活“暂时休眠”的农村土地资源对改善农民的生产生活具有重要意义[1]。结合以往的法律及政策，可知原有的农村土地制度对集体建设用地的流转方式进行了严格限制，即集体建设用地的流转必须经过国家征收这一法定程序。然而国家征收的土地往往是以最低廉的价格流入市场，其财产属性未得到有效激活，进而抑制了村集体盘活“沉睡”土地资源的积极性。因此，国家积极推动农村土地制度改革，突破过往“征收入市”的束缚，对激活闲置土地资源，最大程度地实现其利用价值，保障愈发强烈的用地需求具有重要的现实意义。

最后，集体经营性建设用地市场化流转是壮大村集体经济以及促进农民增收的战略性举措。发展农村经济，拓展乡村经济业态，促进农民增收，是“十四五”时期党中央对保障民生、改善农民生活的基本要求。一直以来，有限的财产性收入渠道成为制约我国农村居民收入增长的重要因素。推动集体经营性建设用地的入市交易，完善流转利益的分配方式，有助于拓宽村民的财产性收入渠道，让村民有机会成为“股民”，不断壮大村集体经济，进而提升村民的生活质量，改善村容村貌，逐步缩小城乡差距。

2 现实冲突：乡村振兴背景下推动集体经营性建设用地市场化流转的多重障碍

盡管我国已经颁布各种政策性文件，极力盘活集体建设用地，推动其市场化流转。然而在现实中，集体经营性建设用地的市场化流转仍然受到诸多方面的限制。

2.1 集体建设用地制度设计难

从表面上看，我国的土地权利体系属私法体系，但在国情的影响下，其不可避免地受到公法较多的管束，因此有必要在公私法的交界地带循得合理的解释逻辑[2]。由是观之，厘清“公权力”与“私权利”的界限，是乡村振兴背景下推动我国集体经营性建设用地市场化流转的因应之策。然而我国当前有关集体建设用地的制度设计存在界限不清、规范错置的问题。具体表现为：我国《民法典》第三百四十四条明确了国有建设用地使用权人的权利，却未一视同仁地对集体建设用地作出相应规定，反将其单列在《土地管理法》之中，参照后者的规定办理。但是《土地管理法》与《民法典》显然存在着公法与私法本质上的区别，由《土地管理法》这部具有行政管理属性的法律来规定集体建设用地使用权的主体、效力等私法规范显然不具妥适性。同时，《民法典》虽将集体建设用地使用权和国有建设用地使用权二者同视为法定的用益物权，但在立法时却回避了对前者主体、效力等方面的规定，事实上仍然将二者予以区别对待，由此很难实现二者“同权”的目标。进言之，本属于公法应当规制的集体建设用地的相关管理办法未通过《土地管理法》得以有效体现，而根据《民法典》的指引，属于私法规范的具体内容却要在《土地管理法》中予以规制，这种公私规范的错置事实上违背了《土地管理法》的立法本意，使得集体建设用地使用权的管理难度大幅增加。相应地，这种规范错置的状态也会阻碍乡村振兴背景下农村土地制度改革的进程。因此，在公私法的交界地带循得集体建设用地流转的合理逻辑，是助力乡村振兴、破除流转障碍、推动改革进程的关键一环。

2.2 乡村发展用地流转难

在乡村振兴的背景下，只有畅通流转渠道，对土地使用权进行高效流转，才能盘活“暂时休眠”的农村土地资源，以保障村集体及其成员财产性收入的实现，激活闲置土地的利用价值。然而在实践中，我国传统的城乡二元结构很大程度地限制了农村土地用益物权权能的实现，因此农民的增收也难以通过土地权利实现[3]。目前来看，尽管国家在积极开展入市试点改革工作，但乡村发展用地仍然存在流转难的问题，具体表现在以下两方面。

一方面，确权登记定性难。例如，闲置的宅基地及公益性建设用地是否包含在入市的范围内尚不明确。事实上“集体经营性建设用地”这一表达并非明确的法律概念，新修订的《土地管理法》对其概念与范围矢口未提，甚至连现有的改革试点实践与相关的政策文件皆对其含糊其辞。换言之，人们尚不能从现行有效的法律法规及相关文件中找到集体经营性建设用地入市所涵盖的具体土地范围，这也给土地的确权登记带来压力。

另一方面，盘活管理难。依照我国《民法典》的相关规定，宅基地使用权人对集体所有的土地没有收益的权利[4-5]。那么，村民在自家农房内或者租赁他人的闲置住宅进行生产经营性活动，如开发民宿、经营小卖部等，国家是否应当将其视作经营性建设用地参照管理，尚无法在法律层面寻得答案[6]。同时，对于每户只有1～2个留守老人的“空心村”，如何盘活其土地资源，提高使用价值，也未有具体方案。

综上所述，新修订的《土地管理法》对集体经营性建设用地的市场化流转规范只限于原则性层面，并且由于该条对直接入市条件的严格限制，使得事实上能够满足直接入市要求的集体建设用地数量十分有限。如何破除乡村发展用地流转难的障碍有待进一步探索。

2.3 土地流转利益分配难

利益分配问题是保障集体经营性建设用地市场化流转高质量发展的关键性问题[7]。根据我国《民法典》的规定，集体土地所有权的受益对象包括集体和成员，因此前述2个主体也理应有权享有使用权流转过程中所生的收益[8]。虽然集体由其成员构成，但二者的财产权是相互分离的，集体与农民各自拥有独立的财产权，易言之，成员不能向集体主张分割财产权利[9]。因此，在集体经营性建设用地市场化流转的利益分配问题上，要平衡好集体和农民的关系。

若将集体建设用地入市所生的收益一概收归集体，该做法显然是对农民权益的无情掠夺，亦与乡村振兴要求的保护农民合法权益的目标背道而驰;反之若将收益全部归于农民个人，则易损害公共利益，反倒阻碍城乡一体化的建设脚步。特别地，对于那些流转前即已取得土地使用权的农民而言，此时集体不再是使用权的权利主体，因此土地转让收益理应归个人所有，但如果该主体在获取土地使用权时未支付合理对价，该做法似乎就有损该集体其他成员的利益。此外，国家如果不能从土地流转中获取合理收益，则易引发冲击现有土地财政体系的风险。

因此，国家始终强调建立一个兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制的重要性。问题在于，应得利益的分配机制不明确;未找到在权衡各方利益的前提下合理提高农民个人收益的途径;未明确是否应当对经济发展程度不同的集体，按照不同的标准设定有所区别的土地增值收益分配机制。事实上，针对各地相异的土地流转情况，各地区存在20%～50%不等的土地增值收益调节金收取比例[10]。由于调节金的征收比例处于一个较大的浮动区间，地方的自主决定易造成不公平与非正义。若在收益分配之时，农民的土地权益受到侵害，则会挫伤农民盘活土地资源的积极性，造成市场潜在收益的损失，阻碍乡村向前迈进的步伐。

3 弥合之道：乡村振兴背景下推动集体经营性建设用地市场化流转的具体策略

要解决当前集体经营性建设用地市场化流转中存在的问题，必须在明确改革目标的前提下，厘清权利规范与管理规范的界限，畅通乡村振兴用地流转渠道，合理平衡好集体土地增值收益在国家、集体、个人三者之间的分配关系，最大程度地保障农民的权益。

3.1 厘清“权力”与“权利”运行界限

界定好“公权力”与“私权利”各自的运行范围，是乡村振兴背景下推动我国集体经营性建设用地市场化流转的因应之策。把应由公法规制的交给公法，应由私法规制的交给私法，如此才能保证权力与权利在各自轨道上顺利运行，各司其职。

在公法领域，建议删去《土地管理法》中关于集体建设用地使用权的权利性规范，进而增加管理性规范。具体而言：第一，明确国家参与收益分配的合法性，制定参与分配的具体标准和方法。第二，集体经营性建设用地变更用途的前提条件应当通过法律予以明确规定：集体建设用地用途变更必须经集体所有权人同意;符合土地利用总体规划;依法缴纳土地增值收益调节金等[11]。此外，要发挥《城乡规划法》对集体建设用地用途管制的作用，因为《土地管理法》的立法目的更多是强调对耕地的保护，而《城乡规划法》在立法目的上更多强调的是协调经济发展与城乡建设的关系。

在私法领域，建议比照国有建设用地使用权的内容，对《民法典》中集体建设用地使用权的内容进行解释。例如，集体建设用地使用权人同样对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利。另外，虽然使用权人对集体所有的土地没有处分的权能，但其仅仅是不能进行所有权层面的处分，对用益物权是能够处分的。比如，使用权人可以就使用权设定抵押，只是出于对集体公共利益的保护，因此行政管理部门应当在职权范围内对该行为加以管理与限制。并且，在对集体建设用地确权登记时，应当明确其物权属性以及相关登记规则。

3.2 暢通乡村振兴用地流转渠道

畅通乡村振兴用地流转渠道，首先需要在制度层面对流转对象予以明确。申言之，不能将公益性集体建设用地及宅基地当然地涵盖在集体经营性建设用地入市的范围内，但应涵盖变更用途后新增的集体建设用地。因为公益性集体建设用地旨在保障乡村的公共服务水平，宅基地也具有保障农民基本生存权益的福利属性，若直接放开流转，则易导致村集体为了追求经济利益而罔顾村民的公共利益，大批量地流转上述集体建设用地，不利于集体公益事业的发展和村民生存权益的保障。尽管实践中也有部分地方将公益性建设用地及宅基地入市流转，但究其本质而言，仍然是将二者转换为经营性建设用地后再入市流转（一种以安徽省为典型，流转后不改变公益性集体建设用地的原有用途的，可直接流转。若流转后用途将发生改变的，应当先与集体签订土地有偿使用合同，按标准缴纳土地有偿使用费后再进行流转。另一种以天津市蓟州区为典型，闲置宅基地的入市流转需要农民先自愿退出宅基地，待其性质转换为经营性建设用地后，方可入市流转）。

同样地，《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》也对此作出了一致回应，即将农民的意愿摆在首位，并且只有在依法收回宅基地及公益性建设用地使用权后，方能按照经营性用途进行市场化流转。该规定其意并非放开闲置宅基地及集体公益性建设用地的流转，而是限定了严苛的条件：第一，农民自愿;第二，程序合法;第三，该土地须为闲置或废弃状态;第四，用途上须将公益性建设用地改变为经营性建设用地。只有符合上述条件才能进行市场化流转。因此，在法律层面，将集体建设用地的流转对象限于经营性建设用地有其必要性及合理性。

其次，村民在自有住宅中进行生产经营性活动的现象，实际上是在市场规律的作用下自发形成的，事实上也服务了村民，而且由于其仍然具有住宅的保障属性，不能认为该行为改变了土地的用途，因此无需比照集体建设用地的规定进行管理。

最后，对于“空心村”中户内仅有1～2个的留守老人的农房可以进行集约化盘活。由村集体组织选择一处公寓配套设计好医疗、娱乐等基础服务设施，统一安置村中留守老人集中居住，以此置换得到其闲置住宅。再通过长期租赁的方式，一次性给付租金给空置住房的宅基地使用权人，以“得到”闲置宅基地及农房，将其统一规划整理后入市流转，因地制宜发展民宿旅游、商贸制造等，进而获得租金收益，将闲置资源变为流动资产，提升村集体经济水平，拓宽农民增收渠道。

3.3 完善土地流转利益分配方式

相较于国有建设用地而言，集体建设用地使用权流转所生的收益，其分配应当遵循特殊的逻辑。具体而言，出于守护公共利益的需要，在收益分配时国家应当参与其中，同时作为所有权主体的集体及其成员也有权参与分配。

首先，政府可以代表国家在二次流转中参与分配，但不能在初次流转中参与分配。有学者认为，仅凭村集体这一组织很难完成土地的规划整理等工作，而政府为市场化流转投入了公权力，创造了一系列条件，仅凭二次分配即征收税费来实现利益分配，容易影响地方政府的积极性，进而影响到乡村的基础性投入[2]。然而在初次流转的过程中，集体建设用地所有权人通过放弃部分土地权能而取得收益，实际上已经体现了交换价值，并不产生土地增值收益。因此，在初次分配时应当保护产权人，政府不应直接参与收益分配，而应由市场机制自行调节[12]。同时，政府在推动集体建设用地市场化流转的过程中，投入公权力是其应尽的职责，基于此也不应成为受益主体。当然，这并不意味着对能把政府所作的贡献当成理所当然。为了保障集体土地市场长期稳定地运行，发挥政府的公平调节作用，在制度设计上，政府可以在二次流转时对产生的价格差征收土地增值收益调节金，至于具体征收比例，各地可以通过综合考量当地的土地交易方式、增值情况、市场价格等因素予以确定。

其次，流转收益应在村集体内部进行合理分配。实践中的普遍做法是集体经济组织先按一定的比例提取集体发展基金，将其作为公共财产进行统一管理，必要时专款专用于乡村公共事业的发展及集体成员的社会保障，再将剩余的财产在成员之间进行分配[13]。在利益分配规则制定时，并不能仅简单地规定“农民应为最大受益者”，而是应当切实地将农民的生存权与发展权放在与所有者权益同等重要的位置。例如，集体发展基金的用途应当由集体成员共同约定，使用时由集体成员决议通过，使用后的盈余等具体情况应当定时向集体成员公开。

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