论人地和谐的土地资源管理机制

时间：2024-05-22

苏衍森

摘要综合运用文献分析法、归纳总结法，将人地和谐理论的发展划分为古代朴素的人地协调理论、近代地理学中的人地关系理论以及现代人地和谐理论3个阶段。在此基础上对我国人地关系进行分析，发现当前我国人地关系面临的挑战主要有：人口分布与土地资源承载力在空间上不匹配；耕地数量、质量不断下降；城镇建设用地不断扩展，土地资源配置效率低下；农村建设用地布局不合理，乡村生态景观遭到破坏；水土流失严重，生态环境退化。进一步从土地资源管理的角度提出构建人地和谐的土地管理机制，主要有：加强土地承载潜力研究，合理引导人口布局；加强耕地保护，大力建设旱涝保收的高标准基本农田；明晰土地产权，提高土地资源配置效率；强化土地利用总体规划编制，优化城乡建设用地布局；加强土地生态安全建设，完善土地生态补偿机制。

关键词人地和谐；土地资源管理；问题；机制

中图分类号F301.2文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）30-0183-04

AbstractBased on the methods of documentation，induction and summarization，the development of humanearth relationship was divided into ancient naive humanearth coordination theory stage，theories of humanearth relationship in modern geography stage and modern harmonious humanearth relationship stage.Based on this，the paper analyzes the current challenges in humanareth relationship of our country.The main challenges include that：Population distribution and carrying capacity of land resource do not match in space； arable land quantity and quality are reducing sharply； area of urban construction land was expanding and the efficiency of land resource allocation was low； rural construction land layout was unreasonable，the rural ecological landscape was destruction； soil erosion and ecological environment degeneration were seriously.It is concluded that some policy recommendations for current land use strategies，such as strengthening the research of land carrying capacity，correct guidance should be given to the population layout； strengthening the protection of farmland and constructing high standard basic farmland which will harvest regardless of drought or floods； clearing land property rights and improving the efficiency of land resource allocation； strengthening the study of integrated planning of land use，optimizing the layout of the urban and rural construction land； strengthening the construction of land ecological security and improving land ecological compensation mechanism.

Key wordsHarmonious humanearth relationship； Land resource management； Problems； Mechanism

人地关系是指人类与土地及其所处的自然环境之间的关系。進而言之，所谓人地关系是指人类及其社会经济活动与地球表层所组成的人与自然相互作用、相互制约的综合体[1]。我国的陆地面积约为960万km2，居世界第三位，但是由于人口众多，人均土地面积还不到世界人均水平的1/3，土地资源面临巨大的人口压力。构建和谐社会是我国当前和未来相当长一段时期内的一个重要发展目标，巨大人口压力下人类对土地资源和自然环境的不合理开发利用是构建和谐社会的一大障碍。人地关系和谐是人与自然和谐相处的基础和前提，是构建和谐社会的重要组成部分。

近年来，学术界围绕人地关系，从政治学、经济学、哲学、伦理学、地理学等学科的角度进行了诸多探讨，但从土地资源管理的角度对人地关系进行的研究较少。严金明[2]指出，土地资源是人类社会生存与发展的物质基础和能量源泉，在人口、资源、环境与发展相互关系当中，人口与土地关系处于核心地位。可以预见，在粮食安全与城镇化建设加快的双重压力下，未来我国人地关系将面临前所未有的挑战。在人地和谐理论的指导下构建合理的土地管理机制对缓解人地矛盾，促进人与自然之间的协同进化和发展具有重大意义。因此，笔者从土地资源管理的角度对人地和谐的土地管理机制进行探讨，以期促进相关管理机制的建立，使我国人地关系更加和谐。

1人地关系理论的发展及人地和谐理论

人地关系伴随着人类的产生而产生，当人类出现时，就通过生产劳动与自然地理环境产生了联系，因此而构成了“人地关系”[3]。人地关系理论本质上是人类对人地关系的认识论。人类对人地关系的认识随着社会生产力和科学技术发展先后经历了古代朴素的人地协调思想、近代地理学中的人地关系理论以及现代人地和谐理论3个阶段。

1.1古代朴素的人地协调思想古老的东方哲学向来重视对人地关系的探索，2 000年前的许多先贤都在他们的著述中对他们的思想进行了表述，《道德经》就提出“人法地，地法天，天法道，道法自然”的人地协调的观点，《周易》中也指出“观乎天文以察时变，观乎人文以化成天下”，我国古代农书《齐民要术》也讲到“顺天时，量地利，则用力少而成功多，任情返道，劳而无获”。这些都表达了一种朴素的“天人合一”的人地观。“天人合一”的人地观认为，人与自然处于同一个整体中，人与环境之间不是对立而是统一的，要求人们遵循自然，合理利用自然，即不能违背天，应与天融合为一体，而且认为“和”是协调人地关系的关键，因此，“天人合一”的人地观与现代的人地协调（和谐）论相比是一种朴素的人地协调（和谐）理论[4]。

1.2近代地理学中的人地关系理论近代以来，科学技术和社会生产力飞速发展，人地作用更加频繁和剧烈，人地关系矛盾更加突出。因此，许多西方学者对人地关系也进行了更加积极和卓有成效的研究和探索，人们对人地关系的认识先后形成了地理环境决定论、或然論、生产关系决定论、生态论等。

地理环境决定论强调自然环境对人类社会发展的决定性作用[5]，其代表人物拉采尔在《人类地理学》中认为，人和动植物一样是地理环境的产物，人的活动、发展和抱负受到地理环境的严格限制[6]。

或然论不强调环境在与人的关系中的决定性作用，而是注重人对环境的适应与利用方面的选择能力。法国地理学家维达尔[7]认为自然为人类的居住规定了界限，并提供了可能性；但是人们对这些条件的反映和适应则根据他们自己的传统和生活方式而不同。或然论强调了人类在利用地理环境过程中的创造力、选择力，倡导并发挥人力改变自然、适应自然的观念[8]。

生产关系决定论也称文化决定论，它强调人类对自然界的征服能力无穷无尽，人类最终一定能摆脱自然界的束缚，用技术圈、智慧圈代替生物圈[9]。该理论认为在人地关系中，人起着决定性作用，忽视自然地理环境对人类活动的制约作用。在该理论的影响下，近代发展历史上频频出现违反自然规律，掠夺式开发资源，污染环境，从而导致了严重环境问题，影响到人类的生存和发展。当代人类面临的资源枯竭、环境退化、人口膨胀等全球性问题，应当说与这种观念关系密切。

生态论认为地理学是有关“人类生态学的科学”，主要研究人类对自然环境的反映（在人地关系中人是中心论题，其他现象只是当它们涉及人及其对它们的反应时，才有必要说明）。美国地理学者巴罗斯（Barrows）[10]将生态学的观点引入到地理学中，认为地理学的论题应规定为完全论述人与自然和生物环境的相互影响。

1.3现代人地和谐理论20世纪60年代以来，由于人类对土地和自然的不合理开发利用导致的一系列环境问题逐渐显现，如大气污染、温室效应、水体富营养化、土壤退化、生物多样性锐减等。面对一系列的人地环境问题，人们不得不重新研究和审视人地关系。1972年出版的《增长的极限》[11]一书，使人们从盲目坚持经济增长的自我陶醉中醒悟过来，重新审视资源利用、环境保护与经济发展之间的关系。1987年，布伦特兰夫人在《我们共同的未来》[12]中正式提出了“可持续发展”的概念——“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展”，标志着可持续发展思想正式诞生。1992年联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会，标志着可持续发展被各国普遍接受；人类已经认识到发展与环境相辅相成，是人类转变传统发展模式和传统生活方式的重要里程碑。在对人地关系的重新审视过程中，人们认识到人地关系是可协调的，提出了现代人地和谐理论。

人地和谐理论强调人与地理环境之间的相互作用、相互协调，它介于地理环境决定论和生产关系决定论之间，既承认地理环境对人类活动的影响与制约作用，又强调人类活动在人地关系中的主观能动性。其核心理念内含了人与自然之间互利共生、协同进化和发展，即通过提高人的生活质量来保护环境，同时，也通过保护环境来提高人的生活质量，使二者之间形成正反馈的关系[13]。现代人地和谐理论不仅包括人与地理环境、人与人之间的和谐，还包括人口（Population）、资源（Resource）、环境（Enviroment）与发展（Development）之间的相互协调。

2当前我国人地关系面临的挑战

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但发展过程中不合理的土地利用方式也导致了我国人地关系的进一步紧张，对我国经济社会的可持续发展和和谐社会的建设产生了巨大的负面影响。

2.1人口分布与土地资源承载力在空间上不匹配到2030年左右，我国将迎来人口最高峰，达到15亿，用世界1/10的耕地养活世界上1/5的人口，无疑是对我国人地关系的一个巨大挑战。人口分布与土地资源承载力在空间上不匹配使我国的人地关系面临更为严峻的考验。张善余[14]根据2000年人口数量、人口素质、经济、生态诸压力指标对综合人口压力进行分析后指出，我国中部地区人口分布相对比较合理，东南沿海、西部地区综合人口压力较大。刘东等[15]研究表明，我国土地资源承载力分布不均，其中在我国东北平原、华北平原等主要粮食生产区人地关系相对缓和，而人口压力较大的东南沿海、粮食生产水平较低的西北干旱半干旱地区则表现为粮食亏缺、人地关系紧张，并且东、中部的城市密集地区随着城市化进程不断加快，人地矛盾会进一步加剧。

2.2伴随着我国城镇化、工业化高峰的到来，耕地数量、质量不断下降伴随着经济的迅速发展，我国农地非农化现象严重。1996年10月31日—2006年10月31日，我国耕地面积从1.30亿hm2减少到1.218亿hm2，10年中净减少耕地0.083亿hm2[16]。由于建设占用耕地具有不可逆性，因此，城镇化、工业化过程中建设占用耕地在未来很长时期内将构成农地流失最大的威胁[17]。农地非农化导致的耕地数量、质量的不断下降将严重威胁我国的粮食安全和可持续发展。

2.3城镇建设用地不断扩展，土地资源配置效率低下李效顺等[18]指出，2001—2010年我国城镇建成区扩展弹性高达1.8，突破国际公认1.12的合理界线，人均城区面积达到111.3 m2，远高于发达国家人均82.4 m2和发展中国家人均83.3 m2的水平；改革开放以来，我国135个城市建成区扩展了4倍多，明显快于城镇人口的增长速度。这说明我国土地资源配置效率大幅降低，也有研究指出中国现阶段耕地资源加速损失的规模之中，有29.18%是经济高速发展所必须付出的合理代价，其余70.82%的耕地损失属于低效或过度的[19]。造成这一现象的原因一方面是由于土地产权主体缺失、土地财政等制度缺陷；另一方面，过度非农化、比较利益差异、市场失灵和政府失灵并存等也是造成土地资源配置效率低下的重要原因。

2.4农村建设用地布局不合理，破坏乡村生态景观受自给自足传统农业和自然经济的影响，我国农村居民点分布零乱分散。长期以来，农村居民点建设由于缺乏规划指导，一直处于随意性的自发建设状态，导致“空心村”问题严重，土地资源闲置浪费问题十分突出[20]。乡村城镇化过程中，由于缺乏统一规划指导，城镇建设用地布局不合理，重复建设现象严重，土地利用效率低下。同时，由于许多乡村在城镇化过程中过于追求高楼大厦的现代城镇建设，在房屋建设、道路绿化等植入了过多“现代元素”，破坏了原有的乡村生态景观，使区域土地生态系统结构简单化，不利于景观多样性建设。

2.5水土流失严重，生态环境退化我国是世界上生态脆弱区分布面积最大、生态脆弱性表现最明显的国家之一，不合理的土地利用方式导致我国生态环境退化严重。由于乱砍滥伐、过度放牧、陡坡开荒等掠夺式的土地利用方式以及不合理的资源开发等建设活动，我国土壤退化、水土流失、环境污染现象加剧，严重影响经济的可持续发展和人地和谐关系的建设。据2011年《中国环境状况公报》，水土流失面积356.92万km2，占国土总面积的37.2%。随着农村经济社会的快速发展，农业产业化、城乡一体化进程的不断加快，农村和农业污染物排放量大，农村环境形势严峻。

3基于人地和谐理论的土地资源管理策略

3.1加强土地承载潜力研究，合理引导人口布局土地作为一种特殊生产要素，其供给受到本身所具有的位置固定性、区域差异性以及总量有限性等资源特性的影响，为了协调有限的土地资源供给与人类无限需求之间的矛盾，必须要加强土地资源承载潜力的研究。然后，根据不同区域土地资源的承载潜力合理确定当地产业布局和经济规模，即做到“以土定产”；根据相关区域的产业布局、就业机会以及环境负荷合理引导人口布局，促进人口从土地承载潜力小的地区向承载潜力较大的区域流动，引导人口布局与土地承载潜力的匹配，做到“以产定人”。

在土地承载潜力较大的地区推动经济发展和工业化进程，吸引人口就业。相关研究表明，对于面临需要转移巨大农村剩余劳动力的我国而言，在促进产业结构升级与优化的过程中适度发展与当地资源、生产力相适应的劳动密集型的产业，创造更多就业机会，以工业化接纳我国的富余劳动力的转移就业，对于促进我国的人地关系和谐具有重要意义[4]。

3.2加强耕地保护，大力建设旱涝保收的高标准基本农田积极开展以“田、水、路、林、电”为主要内容的农用地整治工程，大力建设旱涝保收的高标准基本农田，促进耕地资源集约化利用，实行由单一的注重耕地资源数量保护向数量、质量、生态并重的耕作资源保护模式的转变。

要加大工业反哺农业力度，改变强调数量为主的占补平衡观念，代以新补耕地数量、产量不低于被占用耕地，数量、产量的双向衡量标准，保障社会经济的全面发展[21]。进一步加大对农业的财政支持力度，加强农田基础设施建设，改善农业生产条件；进一步完善现有各项惠农政策，引导农民对农地进行合理投入，适度提高耕地利用集约度，保障粮食安全和人地关系的可持续发展[22]。实行“最严格的耕地保护制度”，完善并严格执行土地用途管制制度和国家土地督察制度，推进地方政府耕地保护绩效和政绩挂钩，完善耕地保护的经济补偿机制。

3.3明晰土地产权，提高土地资源配置效率明晰土地产权主体，维护土地所有者权益，进一步完善土地征用制度，合理界定土地征用权的使用范围，规范政府征地行为，适当提高征地补偿标准，建立健全失地农民的社会保障制度，防止人地矛盾的激化。完善社会主义土地市场制度，发展完善二三级土地市场，充分发挥市场的供求机制、竞争机制和价格机制，规范土地中介服务市场，理顺土地价格机制[23]，使市场成为土地资源配置的主体。充分发挥政府对土地资源配置的宏观调控作用，科学制定建设用地供应计划，加强产业用地供应管理，实现工业用地集中布局与统一管理，强化土地利用评价建立区域性产业用地门槛制度[23]，降低土地市场外部性效应，完善国家土地直管体系建设，防止地方政府在土地利用上的短视行为，提高土地资源配置效率，促进人地关系和谐。

3.4强化土地利用总体规划编制，优化城乡建设用地布局合理编制实施土地利用总体规划是土地利用结构以及城乡建设用地布局优化的重要保障。严金明[2]指出，要充分发挥土地利用总体规划的功能就要将人地和谐作为土地利用总体规划编制的核心指导思想，在各级土地利用总体规划编制中正确处理人口发展与土地资源之间的关系，全面协调资源、环境安全與社会经济可持续发展。

积极开展城乡建设用地整治，以“城中村”“空心村”整治以及“危旧房”改造为重点，优化城乡建设用地布局，促进农民居住向中心村集中、工业生产向园区集中、农田经营向规模化集中，加强村庄整体风貌设计，注重村庄人文环境、建筑环境和艺术环境的统一规划，实现自然环境和人文环境的和谐。以城乡用地增减挂钩试点为契机，统筹规划、创新机制，稳步推进城乡同地同价与城乡土地优化配置的改革探索，尤其应以农村废弃闲置用地整治为重点，立足农村、联动城乡，深入开展农村土地综合整治；同时要加强农村土地整治会话协调及全过程监管，健全土地整治管理决策、过程监控、技术支持与督查监管的长效机制[24]。

3.5加强土地生态安全建设，完善土地生态补偿机制土地资源生态安全是指一定时空范围内，土地生态系统能够保持其结构与功能不受威胁或少受威胁的健康、平衡的状态，并能够为保障人类社会经济与农业可持续发展提供稳定、均衡、充裕的自然资源，从而维持土地自然、社会、经济复合体长期协调发展[25]。为了促进我国人地关系和谐，维持土地资源与人类的协调发展，实现自然、经济和社会的可持续发展目标，必须要加强土地生态安全建设，采取积极有效的措施。

首先，要积极开展适合当地土地资源现状的土地生态规划编制，加强土地生态安全保护；进一步优化产业结构，合理配置三产结构，大力发展生态农业；加大环境治理力度，继续推进天然林保护工程、水土流失综合治理工程、湿地保护工程、土地“三化”治理等工程，建立长效机制，巩固和扩大这些成果，充分发挥重点工程的推动和示范作用[26]。

其次，要加大土地生态保护资金投入，建立生态补偿机制。一要按照“资源有偿利用、开发者保护、破坏者恢复、污染者付费”的原则，进一步健全土地有偿使用制度，严格实行耕地占用补偿制度；二要根据“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复”的原则，建立土地生态环境恢复治理保证金制度；三要实行受益地区对保护地区的生态补偿机制，按照“污染者付费、受益者补偿”的原则，明确补偿的范围、内容、方式、途径等问题，逐步建立异地土地生态环境补偿制度[27]。

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