农村宅基地复垦中政府和社会资本合作机制研究

刘艳 朱杰

摘要 分析了农村宅基地复垦中土地用途转变后的土地资产专用性及城乡建设用地增减挂钩指标交易过程中的交易不确定性，建立了基于社会资本视角的宅基地复垦中政府和社会资本合作机制关键点的分析框架。结果表明，降低土地资产专用性以及城乡建设用地增减挂钩指标交易过程中的交易不确定性带来的交易费用是农村宅基地复垦中政府和社会资本合作机制的关键。

关键词 农村宅基地复垦；社会资本；PPP合作机制

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）13-0198-03

The Key Point of Public Private Partnership in Farmers Homesteads Reclamation Projects—The Case Study of Farmers Homesteads Reclamation Project in TS County

LIU Yan1， ZHU Jie2 （1. Zhejiang Yuanzhuo Real Estate Land Evaluation Planning Consulting Co.， Ltd.， Hangzhou，Zhejiang 330100；2.Hangzhou Zhongli Real Estate Land Evaluation Planning Consulting Co.， Ltd.， Hangzhou Zhejiang 330100）

Abstract Based on the analysis of the uncertainty of the transaction in the process of land use change and the increase or decrease of urban and rural construction land in the reclamation of rural homestead， build an analysis framework of capital cooperation mechanism in public private partnership of homestead reclamation. It was the key to reduce the transaction cost of the transaction in public private partnership in the rural homestead reclamation.

Key words Farmershomesteads reclamation；Public capital；Public private partnership

2004年國务院提出投资体制改革，有效增加公共产品和服务供给的要求，十八大五中全会也提出了建立农业农村投入稳定增长机制，培育农业、水利工程多元化投资主体，引导和鼓励社会资本投向农村建设。国土资源部也提出，要积极探索“以补代投、以补促建”的土地整治实施机制，鼓励各方积极参与到土地整治中。例如，《国土资源部全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》（国土资发〔2012〕100号）明确提出，鼓励、支持和引导民间资本进入土地整治领域。近年来，浙江、山东、河南、湖南、江苏等地开展了农村宅基地土地整治复垦项目中引入社会资本的试点工作并取得一定的成效，但社会资本介入属于起步阶段[1-4]，仍需理论和实证研究探索政府和社会资本合作机制，探讨社会资本参与的动机与义务以及政府在合作中的责任与义务，以促进合作的有效开展。以往的研究主要集中在政府和社会资本合作中政府补偿研究、政府和社会资本合作模式的总结等方面[5-9]，未能从社会资本进入土地整治类项目的利益诉求为出发点，讨论在宅基地复垦中政府和社会资本合作机制中的关键突破点。因此，笔者首先通过威廉姆森的交易费用经济学的资产专用性和交易不确定性的概念框架，以社会资本进入宅基地复垦中的利益诉求为出发点，讨论政府与社会资本在宅基地复垦项目的合作机制核心关键点；然后以TS县宅基地复垦项目中社会资本的BT-EPC参与模式为例，深入讨论在实践中合作机制关键点的作用；最后提出相关的政策建议，以期为未来吸引社会资本参与宅基地复垦项目提供一定的理论指导。

1 宅基地复垦中政府和社会资本合作机制的内涵与关键点

1.1 宅基地复垦中政府和社会资本合作机制的内涵 政府和社会资本合作模式是指政府在提供公共服务或者建设具有一定公共利益属性的项目时与社会资本形成合作关系，并通过合同规定双方的权利与义务，保证私人投资者在特许期中获得一定的商业利润，推进项目顺利完成。从狭义理解社会资本，是指政府以外的资金来源，比如企业。从企业追求利润最大化的理性人的属性来看，寻找到农村宅基地复垦的价值点是政府和社会资本合作的关键。宅基地整治复垦最终落脚到耕地增量和建设用地增量，根据城乡建设用地增减挂钩的政策，新增耕地的价值是带来城市建设用地指标的增加及土地溢价，新增的建设用地在发达地区带来产值。因此，价值点可发生在土地用途变更产生的溢价以及经营性建设用地的增值。按照现在的法律和政策，上述价值尤其是耕地价值只能由政府独自分享。按照国土资源部发布的《全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，社会资本可以通过投资获得优先承租权，租赁整治复垦中新增集体建设用地和耕地，由此可见，企业分享宅基地整治复垦的价值点仍然需要以开发使用新增建设用地和耕地为前提。除此之外，企业可在整治复垦过程中赚得工程建设利润。综上所述，政府的经济收益是在建设用地指标带来的新增耕地的土地溢价，也是政府支付社会资本建设利润的资金来源。但坐实土地溢价还需将新增耕地指标在城乡建设用地增减挂钩平台中成功卖出。因此，社会资本进入农村宅基地整治复垦项目中利益追求点只有2个，一是优先租赁权，二是工程建设利润。事实上，这2个利润点均建立在产权管制上，从威廉姆森的交易费用经济学框架来看，关键在于土地的资产专用性和城乡建设用地增减挂钩交易的不确定性。因此，该研究利用威廉姆森的交易费用经济学理论框架，分析农村宅基地整治复垦的价值点与合作过程中的交易费用来源，从而解决政府和社会资本在农村宅基地整治复垦中的合作机制的关键问题（图1）。

1.2 宅基地复垦中政府和社会资本合作机制的关键点 资产专用性最初是在合同执行的过程中出现的。一般情况下，投资人有两种选择：一是专项投资，二是一般投资。专项投资的风险在于，如果专项投资提前终止，就不可能在毫不牺牲生产性价值的前提下改变资产的用途[10]。这种风险就形成了一部分的交易费用。由于资产的专用性特征——耐久的、用途不可改变的、不可移动的——使得一旦形成的交易关系具有价值，因为发生在这种投资上的投机成本要低得多，并且再去寻找合适的交易对象需要大量的交易成本。因此，终结在专用资产上的交易关系具有高价值的机会成本。由于土地位置的不可移动性以及农村宅基地的产权限制，其用途难以改变，农村宅基地整治复垦具有不可移动性和用途难以改变性，存在资产专用性。实证研究表明，资产专用性与交易费用之间存在显著的正向关系[10]。因此，降低农村宅基地整治复垦中的交易费用，必将着眼于资产专用性的降低。由于土地的不可移动性是自然客观属性，宅基地整治复垦后的土地用途的变动成为降低交易费用的焦点。因此，确定宅基地整治复垦后的集体建设用地和耕地的比例是政府和社会资本合作机制中的关键。

降低交易的不确定性是合作机制的另一关键点。城乡建设用地增减挂钩过程中产生的土地增值收益是政府回购宅基地复垦建设项目的资金来源，也是企业资本参与宅基地复垦项目的重要资金回报来源。根据顾汉龙等[11]对城乡建设用地增减挂钩的内涵研究：城乡建设用地增减挂钩的内涵是在符合土地利用总体规划的基础上将若干拆旧地块（拟复垦为耕地的农村建设用地地块）和相等面积建新地块（拟用于城镇建设的地块）进行置换，实现耕地总量不减少、建设用地总量不增加、城乡建设用地布局更加合理的目标。城乡建设用地增加挂钩过程中产生的土地增值收益是地租增加导致的，源于宅基地变为耕地后建新区农用地或未利用地变为建设用地中的用途转换和投资带来土地租金的变化。城乡建设用地增加挂钩的指标产生、交易和落实是多方合作的结果，环节多，信息复杂。按照库普曼斯曾把不确定性区分为原发的和续发的出发点，在宅基地复垦和城乡建设用地增减挂钩两项工作中，各级政府部门处于信息的优势地位，社会资本的投资回报会受限于信息的不对称，存在续发性的不确定性。基于威廉姆森对巨额资产的交易费用以及不确定性关系的论述：对于特殊性的资产，巨额的专用性资产的交易，由于资产的专用性，不确定性产生问题的机会成本相较于一般性资产更高，不确定性增加，交易费用也随之增加[10]。降低信息不对称从而降低交易费用是社会资本与政府合作复垦宅基地的关键点。降低社会资本回报下降的风险，甚至提供一种更加高额的资本回报方式，吸引更多社会资本进入宅基地复垦项目中来。

2 TS县农村宅基地整治复垦项目中社会资本的BT-EPC参与模式

2.1 案例基本情况 2017年2月TS县投资建设的XX—XX高速公路XX段项目，初步统计需要耕地（含水田）占补平衡指标约60 hm2，但TS县建设用地计划指标余量不足。根据省国土资源厅关于鼓励各级地方政府积极探索农村存量建设用地管理新机制的指导意见，TS县决定通过复垦闲置的农村宅基地为重点交通基础设施建设用地需求提供保障。市交投集团作为市属国有投融资平台和该段项目的股东之一，有能力、有意愿发挥资金筹措和建设管理优势，参与农村宅基地垦造项目投资建设。因此由TS县人民政府和WZ市交投集团签订合作框架协议，双方分别委托并指定TS县国土资源局牵头项目所在乡镇与WZ市高速公路资产经营有限公司负责具体实施。

项目合作模式是受托方带资建设，即：自我筹资+设计施工总承包的模式（简称BT-EPC）对立项的农村宅基地复垦项目进行全过程建设管理。TS县政府从XX—XX高速公路XX段项目业主公司定向支付的项目耕地（含水田）占补指标的调剂费中支付项目总承包价款和返还垫付资金。

具体分为4个阶段：①项目立项阶段。立项前的相关工作由TS县政府或下属单位（部门）负责，WZ市高速公路资产经营有限公司参与配合以确保项目规划阶段与后期工作的衔接顺畅。该阶段涉及到的费用列入乡镇工作经费。②设计施工阶段。由市交投集团或下属单位负责，TS县国土资源局作为行业监管，相关乡镇配合工程实施并负责全过程政策处理工作。该阶段涉及到的检测、规划设计、预算编制、监理、审计等费用列入乡镇工作经费，以经审定的概算金额为基数计算费率，由WZ市高速公路资产经营有限公司包干使用。③项目验收阶段。由TS县国土资源局牵头，负责组织召集有关部门进行项目验收，验收合格后入库备案。④后续维养阶段。项目种植和地力提升工作由所在乡镇人民政府负责，维养补助金列入乡镇工作经费。

2.2 案例分析 TS县农村宅基地整治复垦项目中社会资本的BT-EPC参与模式之所以能够实施开展，是因为这种模式极大地降低了各个环节的交易费用。将市交投集团的市属国有投融资平台和该段项目的股东之一的身份包含了两层信息：第一，由于国有投资平台具有国有企业的属性，在与政府交易时，具有更加了解政府运作方式以及国有资本担保的优势，降低在与政府交涉复垦项目各个环节中的信息不对称度，同时，市交投集团将与政府共同制定集体建设用地和耕地复垦与规划等问题，因此信息更加通畅，从而降低交易成本。第二，市交投集团作为该项目股东，意味着该社会资本已优先获得该宅基地复垦后的城乡建设用地增减挂钩指标，因此增加了社会资本获得资本回报的途径，提高了社会资本参与宅基地复垦项目的可行性。另外，市交投集团作为高速公路XX段项目的股东之一，参与到城乡建设用地增减挂钩交易过程中，有利于降低社会资本在复垦项目中不能按期得到项目回购款的风险以及在城乡建设用地增减挂钩交易过程中的信息不对称等带来的资金和用地指标的风险。

3 结论与讨论

根据社会资本的追求利益最大化的属性，该研究认为寻找到农村宅基地整治复垦的价值点是政府和社会资本合作的关键结合点。价值点来源有两方面——工程款和优先租赁权，事实上，这两个利润点均建立在产权管制上，从威廉姆森的交易费用经济学框架来看，关键在于土地的资产专用性和城乡建设用地增减挂钩交易的不确定性，降低二者带来的交易成本是社会资本和政府合作机制的关键点。BT-EPC参与模式通过参与集体建设用地和耕地面积比例和结构的规划，城乡建设用地增减挂钩交易过程，以高速公路XX段股东的身份优先获得复垦后的城乡建设用地增减挂钩指标，降低了资产专用性和交易不确定性带来的交易成本。

宅基地复垦项目引进社会资本与政府合作模式时，政府应降低社会资本进入的交易成本，显化社会资本进入的资本回报方式，以实现双赢。

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