耕地提质改造潜力测算与评价路径探析

陈显光

摘要 耕地提质改造是落实耕地保护政策、实现耕地保护目标的重要措施。通过对广东省云浮市新兴县“十三五”土地整治规划编制工作的开展，介绍有关耕地提质改造潜力测算与评价工作的流程。在调查现状耕地的潜力情况基础上，结合土地利用规划目标和耕地占补平衡需求，进一步落实耕地提质改造的规模和分布，为科学、合理地实现新兴县耕地占补平衡工作提供决策依据。结果表明：耕地提质改造工作是一项协调性与政策性较强的工作，耕地提质改造工作的好坏关系到是否有助于实现耕地占补平衡与农业可持续发展，是满足经济社会发展需要的关键。

关键词 耕地提质改造；潜力测算；评价

中图分类号 F301.23 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）13-0204-03

Cultivated Land Quality Transformation Potential Measurement and Evaluation Path Analysis—A Case Study of Xinxing County，Yunfu City，Guangdong Province

CHEN Xian-guang

（Yunfu Surveying and Mapping Team，Yunfu，Guangdong 527300）

Abstract Cultivated land quality improvement is an important measure to carry out the policy of cultivated land protection and achieve the goal of farmland protection. The calculation of cultivated land quality improvement potential and evaluation process is introduced through the development of land remediation planning work of "13th Five-Year" in Xinxing County，Yunfu City， Guangdong Province. On the basis of investigation of potential arable land， with land use planning and balance of arable land demand， the scale and distribution of cultivated land quality improvement has been further implemented to provide scientific basis for the realization of the balance of arable land in Xinxing County. The results showed that the cultivated land quality improvement is a work with strong coordination and policy， the quality improvement of cultivated land is related to whether it helps to realize the balance of cultivated land requisition and compensation and the sustainable development of agriculture， which is the key to meet the economic and social development.

Key words Cultivated land quality transformation；Potential measurement；Evaluation

《新兴县土地整治规划（2011—2015年）》实施以来，新兴县积极稳妥推进土地整治工作，通过高标准基本农田建设、三旧改造等途径，严格保护耕地，优化城乡建設用地结构和布局，释放土地利用潜力，缓解土地资源供需矛盾，不断完善社会公共基础设施，改善并提升区域生态环境质量。但是也暴露出耕地质量占补难以平衡、耕地质量等别提升困难、耕地保护压力增大等问题。因此，在新兴县建设新型城市背景下，从土地资源禀赋、历史开发背景、实际管理需求出发，科学测算、评价耕地提质改造潜力，对质量较低、利用方式不合理的耕地进行提升、改造[1]。

1 研究区域概况

新兴县位于广东省中部偏西，与珠江三角洲相邻，地处111°57′37″～112°31′32″E，22°22′46″～22°50′36″N。东、南面与佛山、江门相邻，西南连阳江，东北接肇庆，地理位置十分优越。新兴县南北相距51 km，东西宽56 km，全县土地总面积152 167.88 hm2。省道274、省道276、省道113公路干线纵横县境，三（水）茂（名）铁路贯通南北。新兴江及支流共成河、集成河、船岗河、回龙河均自南向北流。

2 耕地提质改造潜力测算与评价工作思路与流程

根据“十二五”期间新兴县耕地占补平衡承诺及新增建设用地占用耕地情况，分析、预测“十三五”期间新兴县耕地提质改造需求；在相关资料收集、整理的基础上，系统梳理新兴县耕地质量等别体系，分析不同区域耕地质量等别提升空间，确定影响耕地质量等别提升的关键参数与关键因素；通过定性与定量分析相结合方法测算、评价耕地提质改造潜力及其级别；在需求和潜力评价的基础上，对“十三五”期间新兴县耕地占补平衡情况进行分析；同时根据潜力评价结果和资源禀赋、质量特点，结合新兴县实际，进一步拟定符合新形势的耕地提质改造保障措施，具体技术流程详见图1[2-3]。

5 耕地提质改造工作重点难点及保障措施

5.1 耕地提质改造工作重点难点

5.1.1 提质改造项目中农民意愿低，后期管护难度高。耕地提质改造的工程内容主要包括土壤地力培肥、引水工程、耕地犁底层防渗处理等。在实施耕地提质改造的过程中，农作物的正常种植受到影响，减少农民当年收入。除土壤肥力和灌溉外，实施提质改造后的田地的生产运输等耕作条件依然没有改变，且后期的种植管理和管护资金落实困难，容易出现改后丢荒现象[5]。

5.1.2 耕地提质改造工作要求高，验收困难。目前，对耕地的验收，特别是水田的验收工作极为苛刻，验收工作难以开展。按照项目管理、土地变更调查、农用地分等定级等相关规定和标准规范进行项目验收资料整理后，现场整理也极为关键。水田培肥阶段一般需要2～3年时间，工期极长，验收时间跨度很大。

5.1.3 村集体和农民就可调整园地改造为水田、水浇地期望获得哪些补偿还需更一步调查摸底。对于耕地现状类别区分如果只是根据其用途，很难准确区别其用途，比如，一些地方可能将水田当做旱地来使用等，所以仅仅根据其土地利用现状图很难准确划定耕地利用类型。

5.2 耕地提质改造工作保障措施

5.2.1 加强组织领导。耕地开垦改造是落实耕地占补平衡的主要手段，直接影响耕地保护考核，且涉及面广，工作任务重，政策性强，需要强有力的政府统筹。建议成立由政府主要领导任组长，国土和农业局主要领导任副组长，由财政、水利等相关部门组成的专项领导小组。领导小组统筹落实经费、协商解决有关重大问题。国土和农业局联合制定相关技术指导细则，建立相关实施机制，明确项目实施流程、竣工验收标准、后期种植维护管理等，共同推进耕地提质改造工作。要充分发挥政府的主导作用，形成国土搭台，农业、建设、财政、林业、水利等多部门通力合作、涉及村镇全面参与的局面，实现项目区土地整治与村庄建设、产业发展的良性互动[6]。

5.2.2 做好技术实施指导。对耕地提质改造项目的选址要求、工程设计标准、项目实施管理及竣工验收、验收认定标准、后期管护等，建议要加强相关技术指导，尽快出台相关配套指引。耕地改造，尤其是耕地地类改造项目，其防渗层的处理是关系旱地能否改造为水田的关键环节。需明确防渗层的有关技术标准及处理过程中土壤剥离、表土回填等技术实施细则及要求。在验收环节，重视对灌溉与排水、土壤保水性能、土壤理化性状等情况进行现场检查，确保工程质量，并明确耕地地类改造项目验收环节水田的认定规则。

5.2.3 优选高素质的专业技术队伍。在耕地开垦改造前，做好土地开发整理项目资源开发的規划、设计和施工。首先，各级应加强土地开发整理规划、设计队伍建设，通过业务培训提升从业人员的整体素质。其次，建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员也需进行执业资格认定。只有具备相关资质的机构和个人才能承接项目，保障施工质量。项目设计单位应具备相应资质和同类项目经验。项目工程施工单位应建立健全质量管理制度，落实质量责任制和安全生产责任制，按照工程设计方案和施工技术标准施工，对工程质量负责。项目监理单位应切实履行好监理职责，加强项目建设投资控制、质量控制、进度控制、安全管理、信息管理和组织协调，保证工程质量、进度和安全。对于工程施工质量进行评定，不达标的不得再开展本区域的相关项目。

5.2.4 让群众共享提质改造带来的收益。充分尊重农民意愿，维护农村集体组织和农民的主体地位。健全公众参与机制。要坚持以人为本，保障农民群众的知情权、参与权和监督权，尊重民意，坚持以维护农民的利益为根本出发点和落脚点。坚持项目涉及利益主体、包括村民代表要全流程参与耕地提质改造工作中，使其在潜力调查、项目选址、项目规划、项目设计、项目施工、竣工验收及后期维护等环节全程参与。严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度，依法听证、公示，做到提质改造前农民愿意、提质改造中农民参与、提质改造后农民满意，让农民真正享受到耕地提质改造带来的实惠。

参考文献

[1] 张步雄.耕地占补平衡的困境与建议：以福建省为例[J].中国土地，2016（4）：33-34.

[2] 张慧，李新旺，霍习良，等.基于产能理论的耕地整理现实潜力测算方法研究：以河北省肃宁县为例[J].水土保持研究，2011，18（2）：202-206.

[3] 陈伟，吴群.考虑耕地质量差异影响的江苏省耕地集约利用评价[J].农业工程学报，2013，29（15）：244-253.

[4] 郧文聚，张蕾娜，陈桂珅，等.基于农用地分等的耕地占补平衡项目评价研究[J].中国土地科学，2008，22（10）：58-63.

[5] 岳永兵，刘向敏.耕地占补平衡制度存在的问题及完善建议[J].中国国土资源经济，2013（6）：13-16.

[6] 赵卉，郭建超.浅谈耕地占补平衡存在的问题及对策：以天津市为例[J].中国房地产（综合版），2014（19）：57-79.