西藏农地金融化的基础条件与实现路径研究

衡霞 王茜

摘要 西藏农牧民有较高的农地流转意愿，但农地经营权抵押业务量非常小，难以满足西藏社会经济现代化发展的需要。不论地租理论、金融结构理论，还是现行的法律法规，以及较为充分的地方实践均表明，西藏已经具备了农地金融化的建构基础。然而由于农地确权难、传统金融机构的制度惯性、政策供给与需求的不匹配等造成了西藏农地金融化的现实困境。对此，要加快完成农村土地确权颁证、组建政策性金融平台、制定农地金融支持政策和建立农地金融风险防范制度等构成了西藏农地金融化的基本内容。

关键词 农村金融制度；农村土地经营权；抵押贷款

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）22-0221-06

Abstract Farmers and herdsmen have a higher willingness to farmland in Tibet， but the mortgage business of farmland management is very small， it is difficult to meet the needs of Tibetan modernization. Theory and practice show that Tibet already has the construction foundation of agricultural land financialization. But there are so many difficulties， for example， the rural land rights are hard to confirm， institutional inertia of financial institutions， policy supply and demand mismatch. So the basic contents of farmland financialization in Tibet include to expedite the completion of the rural land confirmation， to form a policybased financial platform， to draw up the financial support policies for rural areas， to establish a system for preventing financial risks in rural areas and so on.

Key words Farmland financialization；Farmland management rights；Mortgage loan

農地三权分置，不仅要重视土地承包经营权登记确权工作，保障农民土地权益不受侵害，还要关注农业现代化进程中农村可持续发展的效率与质量问题。也就是说一方面要深刻反思农地三权分置“为了谁”的价值诉求，还要积极谋划“怎样实现”的路径选择问题。农地所有权、承包权、经营权分离，最终目的是盘活农村土地要素，推动农业经济快速发展，实现农户收入的稳定增长。盘活农村土地要素的关键在于农地可以抵押、信托和证券化，即要农地金融化制度作为保障。重庆、贵州等地积极探索农地经营权的金融化路径，相继创造了地票、农地入股等创新性金融产品，完全符合十八届三中会提出的“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，农地金融成为普惠金融体系的重要组成部分。

农地金融作为一项制度创新，不仅可以实现农地经营者把承包经营权和土地附着物的收益权作为信用担保的抵押物向金融机构融资，以解决农地经营者生产资金不足的困境；抵押所得款项还是债务人的生息资本，在解决债务人资金困境的同时也实现抵押款项的剩余价值。自罗剑朝等[1]提出农地金融制度建设的关键是制度设计而不是具体操作和资金问题以来，学界尝试从法律角度[2-3]、国际比较与经验借鉴角度[4]、实践探索角度[5-6]等方面对我国农村以农地经营权抵押为核心的农地金融制度进行研究，发现我国农村金融体系长期围绕城市化和工业化的制度设计导致农业发展资金大规模流向城市，再加金融机构大量撤销农村分支机构和资金使用的离农倾向，使得农业融资渠道匮乏，“三农”问题始终无法解决。这种现象不仅在我国东中部地区广泛存在，在西藏自治区也是长期面临的难题。高伟[7]认为，当人均GDP小于500美元时，农地以农民自营为主；当人均GDP超过 1 000 美元时，农地的商业运作和市场价值体现，农地流转成为农村经济和农业发展的现实需求。从西藏2015年的人均GDP来看，拉萨市已经达到11 177.99美元，昌都市在全区7个地级市中排名垫底，但也达到2 991.16美元[8]。由此可见，西藏自治区农地大规模流转已经具备现实基础。然而，从2015年西藏农村土地流转情况来看，农地流转率仅为3.2%，远远低于全国30%的农地流转率[9]；从金融机构的布局来看，由于西藏地广人稀和农牧民的储蓄观念淡薄，乡镇一级的分支机构非常有限，而且五大行也没有全部在县城布置营业网点；从农地确权颁证情况来看，截至2017年初仅完成4.764万hm2耕地（耕地总面积为23.127万hm2）的确权[10]。显然，长期不明晰的农地权属关系和特殊的自然原因均是金融机构不愿意过多介入农地抵押的重要原因。

根据《西藏自治区农村土地（耕地）承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，西藏将在2017年全面完成农村承包地确权工作，三权分离即将成为现实；而且不论是实地调研还是学者的定量分析[6]，均显示西藏农牧民有非常强烈的农地流转意愿（尽管截至目前全区农地流转率仅为3.2%）。面对如火如荼的农地确权登记和农地流转意愿，西藏自治区仅仅在曲水县和米林县成功开展了农地经营权抵押贷款，显然农地金融严重滞后于当地农村经济发展的现实需要。鉴于此，笔者基于相关理论基础，探讨西藏建立农地金融制度是否必需、目前是否已经具备农地金融制度建立的条件、如何构建等问题，为推动西藏农地金融发展提供参考。

1 西藏农地金融化的基础条件分析

1.1 理论基础

地租理论认为，农地所有权与经营权分离是地租产生的必要条件，只有当两者分离时，农业资本家才能从大土地所有者那里租赁土地并雇佣农业工人进行耕种，最后形成的平均利润由农业资本家所有，而超额利润则由地主所有。由此可见，三权分置后，农牧民成为农地的实际持有人，流入方成为农业资本家，在不改变流转土地使用性质前提下，农业的弱质性使得农业资本家的获利空间有限，农牧民的绝对地租收入也相应不稳定。对此，根据马克思提出的收益资本化处理途径，即把任何一定的貨币收入看成一个想象资本的利息[11]，也就是说，把土地能够带来的收益权利进入市场流通并自由交易，成为生息资本，形成土地抵押、信托、证券化等外在形式，从而实现农地的货币化和资本化，即农地的金融化。

金融结构理论认为，在欠发达国家的经济发展初期，金融机构及服务的主动供给将先于经济主体的需求，以金融杠杆提升金融制度效率，但是由于金融抑制和金融约束原因，政府有必要适当干预资金的市场配置，允许民间金融有租金获得机会，从而规避道德风险和逆向选择给金融机构带来的市场风险。正如戈德史密斯的研究结论一样，金融资产和机构越来越多种多样，那么金融活动表现出的经济影响力就会越大，经济也会因金融的分支而更快发展[12]。与我国其他地区已经逐步建立健全的农村市场体系相比，西藏农村市场化程度严重滞后，再加上市场主体自身能力不足和薄弱的区域经济基础使得农牧民没有金融工具和金融机构服务的需求，政府必须要从宏观调控的角度出发进行引导，使现有各大金融机构和非银行金融机构体系主动服务于地广人稀的农牧地区，尤其要服务于以农地经营权为抵押的贷款需求。

农业信贷补贴理论认为，由于农户储蓄能力和商业资本进入农村的动力不足，导致农村地区发展资金不足，从而对外部资金产生过度依赖，具有农贷资格的金融机构和具有担保资格的非金融机构无法成为农牧民和金融机构的有效中介。在西藏，农村经济的发展长期依赖于国家的转移支付，通过非营利的政策性金融机构对各类涉农资金进行合理分配，将大量低息资金注入农村，使农贷项目成为农牧区经济发展的重大内容。尽管截至2016年末全区存款余额突破4 300亿元，涉农贷款余额达857.4亿元，扶贫贴息贷款余额429.3亿元[13]，但仍然满足不了78.61%的农牧民贷款意愿，尤其是高中学历以上文化程度和贫困家庭以外超八成中青年人群有强烈的贷款意愿[5]。由此可见，以农地三权分置为契机，以农地经营权为抵押的信贷补贴制度建构对西藏农村经济发展具有重大意义。

从理论上讲，农村土地所有权、承包权和使用权分离了，那么土地的使用应当可以转让，农地经营主体在转让期内拥有农地“产权”，因而也可以有特定许可的抵押权利，从而提升土地资源的优化配置，实现土地所有权和使用权价值的最大化。赫尔南多·德·索托[14]认为，发展中国家的财产因无法流动而成为僵化的资本，严重抑制了其在资本市场上的融资能力，这也是这些国家人民因财产权及权能缺失引发贫穷的主要原因。但要实现农地经营权的财产化，和集聚资金、分散风险和配置土地资源的功能，就必须要有完善的农地金融制度作支撑。

1.2 法理基础

《农村土地承包法》第49条明确规定不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，承包经营权人可以转让、出租、入股、抵押或者其他方式处分经营权，但以家庭承包方式取得的经营权则不允许抵押。随后出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》均秉承了《农村土地承包法》的立法原意，将以家庭承包方式取得的农地经营权抵押行为视为无效。虽然2007年颁布的《物权法》一方面继承了《农村土地承包法》中关于招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”[15]；但另一方面又对上述法律法规进行了一定的完善，即除家庭承包的耕地以外，林地、自留地、宅基地等家庭承包地可以抵押，这表明农地金融化的范围在“家庭承包”的概念上进行分化。

2008年中国人民银行和中国银监会联合发布的《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》中提出，要在中部6省和东北3省选择粮食主产区或县域经济发展有扎实基础的部分县、市，开展农村金融产品和服务方式创新试点，试点范围包括原则上凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。虽然该意见中并没有对不动产的类型进行明确，但给予了抵押贷款的法律适用空间，即农地可以成为担保的财产。随后由中国人民银行、银监会、证监会、保监会等4家机构联系印发的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》中，首次提出了“在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点”，这就意味着农地抵押贷款政策的放开。

2016年10月出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，“经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。……支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地

经营权抵押融资”[16]。由此可见，农地经营主体不再受制于家庭承包户的法律约束，在土地使用期限内可以实现土地入股、托管等金融化路径，农牧民依法享有集体承包土地的括使用、流转、抵押和退出的各项权能。然而，上述权能长期缺乏金融化路径，未能实现财产化。虽然“三权分置”避免了市场交易成本过高而抑制交易，并将农村土地的部分权利赋予那些最为珍视它们的人[7]，符合了契约安排的最佳状态，但仍然需要健全的农地金融制度做保障。

2017年中央一号文件提出，支持金融机构增加县域网点，加大服务“三农”力度，深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，鼓励“三农”专项金融债，并积极推动农村金融立法。这是继2015年8月国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》后，农村承包地经营权再次获得国家的财产权认可，既然农地具有财产权属性，那么它就可以同其他财产一样获得均等的抵押机会。尽管中央一号文件和“指导意见”是战略层面的，但已经为农地经营权抵押贷款提供了法规依据，为农地金融化指明了方向。

农村土地抵押权是农地三权分置后农民权能的重要组成部分，以农地为抵押品的资金融通活动构成农地金融的法律依据。《担保法》《物权法》和最新的农地政策均承认四荒地经营使用权的抵押功能，但所构成的农村产权交易体量太小，影响了农地财产权收益的最大化预期。虽然有人担心农地经营权抵押将可能使“土地成为别人的”，从而使农民丧失土地承包经营权，但是若农地使用权签订长期合同并付清全部租金，则可以通过土地的未来收益进行抵押，或转让农地经营权的方式来清偿债务，则不会侵害农民的土地权益。由此可见，建立健全农地金融制度对于保障农民合法权益和促进农地使用权流转，进而增加农民收入是有法律依据的。

1.3 实践基础 耿传辉[12]认为，“现行农村金融体系的问题出在这一体系的上下两头：在这一体系的最上层缺乏一个适合农业特殊需要的宏观信用制度安排，在这一体系的最下层缺乏一个与农民具有亲和力的信用组织，这样，由于两头悬空，现行农村金融体系在市场经济中就处于一种无所适从的状态。” 尽管如此，为了创新农村金融制度，许多地区进行了积极的实践探索，借此推动农地利用效率，实现基层政府的多元农业目标，也为西藏农地金融化提供了经验借鉴。

早在1988年，贵州省湄潭县就已经开展土地抵押融资实践，通过各级政府资金的大力支持而组建了专门从事土地融资的金融机构，其运行资金主要来源于政府投资、贷款和同行业拆借，看似资金来源较多，却很少真正落实，导致其运转成本高、稳定性差，土地金融公司几乎承担了全部金融风险；其抵押贷款范围限定为非耕地资源，虽然规避了农地流转所带来的社会风险，但其业务受到中央和地方政府的双重干预，导致土地金融公司的业务重心发生偏差，所发贷款难以收回，被迫于1997年撤销。尽管如此，湄潭县的农地金融改革试验至少为后来者提供了部分经验启示，如农地抵押融资公司必须具有政策性、开展农地金融的机构可以是银行金融机构也可以是非银行金融机构体系、农地经营权抵押风险需要事先防范等。

另一个最著名的农地金融实践案例就是重庆市的地票制度。2008年重庆市经中央同意，启动了地票交易试点，农地抵押权的流程规定内村集体组织内处置农地承包经营权，如果不能处置再由农村资产经营管理公司对抵押农地进行流转；农地抵押权人限定为银行和担保公司及其他非银行金融机构。这在农地产权不明晰的情况下，地票作为有价证券，可以作为融资质押物，为农民贷款的资产抵押评估提供参考；同时地票还将土地使用权视为一种用益物权，使闲置的“不动产”变成一种“虚拟动产”，农村土地要素自由流动为农民自愿有偿退出农地承包经营权开辟了一个制度通道，既增加了农民的收入，保障了农民的权益，还落实了土地的用途管制。但是地票适用的范围基于局限于农村集体经营性建设用地，而且是远距离的大范围置换，对农村耕地的借鉴性较差。新的一个实践案例来源于吉林土地收益保证贷款模式。2014年初，吉林省率先开展“土地收益保证贷款”的融资试点，即农民将土地承包经营收益抵押给地方政府主导的公益性融资平台——县级物权融资公司，再由公司为农民贷款提供担保。如果贷款人还不上钱，则由公司垫付，但土地将由公司流转，转包收益的2/3用于土地贷款的还款，1/3留作生活费用；当农民正常还款后，物权融资公司与农民达成的土地收益保证贷款合同自动解除。该模式的最大特点在于农地抵押融资的强制管理，避免债务人丧失土地承包经营权，破解了农地融资困境，但吉林省的物权融资公司并非是正规的融资担保公司，而仅仅是为农地融资提供服务的担保机构。

西藏自治区曲水縣才纳乡白堆村作为试点村庄，率先于2015年完成土地确权，农民随即利用土地经营权抵押贷款，该村首批27户农民领到了128.5万元贷款，用于购买生产、生活所需或经营小生意，成为西藏农民土地承包经营权抵押贷款的第一批受益者[17]；2016年10月林芝市也在米林县南伊乡南伊村发放了首笔农村土地承包经营权抵押贷款。西藏农牧民通过农地经营权抵押贷款，将原本“沉睡”的农村土地变成“活钱”，拓宽了农牧民的融资渠道，激活了农村土地的经济价值，还进一步提升了农牧民的社会信用。西藏农村的农地金融化探索，实现农牧民群众的土地从不动产资源到资金的货币化和土地资本化，促进了农地经营权在更大范围内的优化配置和农牧区的繁荣稳定，尤其是在扶贫攻坚战中发挥了重要作用。

显然，多元化农地金融模式探索的核心均是以土地为媒介进行的金融制度安排，土地经营权及地上附着物的收益权成为信用担保的抵押物，短期的土地经营权抵押贷款是主要的业务形式，农地信托和农地抵押债券均在农地抵押的基础上展开。各地的实践探索为西藏农地金融制度的建立健全奠定了基础，并且符合法律规范和理论基础。然而，西藏的金融机构与其他地区一样具有离农化倾向，致使部分农牧区出现了金融服务空白；政策性金融明显缺位，致使各地的土地经营权抵押依赖于单一的商业性金融机构，导致农业龙头化企业和农业生产大户的贷款在审批环节就被搁置。虽然集管理权与经营权于一身的市县政府往往会成为农地使用权市场的博弈主体，西藏却并未出现其他地区那种“与民争利”的现象，但是西藏农牧业的弱质性远远高于内地农业，一方面西藏农牧业在地域广阔的雪域高原用传统方式经营，自然风险成为市场化程度较低农地金融化的最大障碍；另一方面受传统观念影响，绝大多数西藏农牧民把土地看成是自己的私有财产，对于金融化的土地缺乏安全感，因此农村土地货币化、资本化与证券化的意识非常淡薄，尽管在西藏几乎不存在农牧民信用问题，但是基于成本与风险考虑，金融机构还是止步于西藏农地金融业务。

2 西藏农地金融化的现实困境

从上文的分析来看，西藏农地金融化已经具备基础条件，通过农地金融化来推动农地市场化配置将有助于实现农业现代化和农牧民脱贫增收。然而，由于西藏农村土地三权分置现实困境和金融机构的风险预期使得西藏农地金融化进程尤为缓慢。

2.1 农村集体土地确权难成为农地金融化的关键障碍 2017年国务院办公厅印发了关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见，要求农村土地三权分置时一定要坚持集体所有，严格保护承包权，加快放活经营权，但前提是要明确三大权利边界，确权成为三权分置政策执行的必备条件。然而在西藏，确权难将有可能成为三权分置政策失灵风险产生的导火线和农地金融化的关键性障碍。首先，人员编制不足。从西藏自治区国土资源厅来看，20年前成立时核定了700多人的编制，尽管每年有一定的增加，但是到目前为止也没有突破1 000人的规模，却要服务于120万km2的土地，有些村庄只有几人户，却距离乡镇有数百公里之远，工作难度巨大。其次，工作人员专业技能欠缺。现有编制中的工作人员大多为中专文凭，而且还不是专业技术人才。尽管长期的援藏活动为西藏带来许多先进理念和人才，以及每年选调了部分土地管理的大中专毕业生，但援藏人才因为气候、语言和工作的临时性等问题，只能做一些基础性的办公室工作，而选调生则往往被充实到基层，确权所急需的专业技术人才尤为欠缺。第三，农牧民的观念问题。自“三个长期不变”政策出台以来，农牧民将长期不变视为土地“私有”的根本性政策，而确权则会缩短其土地拥有年限，导致部分农牧民不愿意确权。第四，历史遗留问题。以堆龙德庆县为例，由于拉萨的城市化进程快速推进，周边村庄人口由最初的的几户到现在的数百户，有些外来户根本没有落户资格却在此建房、生产生活，宅基地所有权、集体土地所有权、承包经营权等与藏民对土地的传统认识交织一起，涉及诸多的人和部门，再加上民主改革时期对部分农村土地颁发了国有土地权属证明，使得部分地方的农地确权工作艰难推进。如果没有清晰地界定出农村土地的权利与权能边界，就无法使广袤的农村土地要素自由流动起来；但如果强行在历史遗留问题上进行农地确权，又有可能引发社会稳定问题。由此可见，权属关系难以界定的现状直接使得农地金融化难以实现。

2.2 传统金融机构的制度惯性使得农地金融化平台匮乏

从西藏的金融机构分布来看，国有四大银行和邮政储蓄银行、国家开发银行均在西藏设立有分支机构，以及1960年为打击和限制农牧区高利贷活动而在农牧民“自愿互利”的基础上成立了农牧信用合作社；从西藏的非银行金融体系来看，保险业机构、证券业机构、担保业机构、信托投资机构均有布点，但是均没有开展围绕农地开发、生产、经营为内容的资金融通业务。根据国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，西藏农业银行联合试点的曲水县出台了《曲水县农村土地承包经营权抵押贷款试点工作实施方案》，以农村土地经营权为抵押品，开展农地抵押贷款，并发放贷款数百万元，但这种金融化机制并没有在西藏得以广泛推行，甚至在拉萨市的其他区县也并没有贯彻。在曲水县白堆村，农民以政府全额注资的征信基金为担保成功在农业银行贷款的抵押品是具有“两证”的房屋所有权而不是农地经营权。农业银行作为西藏试点农地经营权抵押的唯一银行，仍然不敢放开相关业务，一方面是银行没有农地抵押的具体规定，完全参照其他贷款政策（如“谁放谁收”），并且基层银行网点的贷款权限已经上收，因此如果严格执行政府试点要求将给地方银行带来经营风险；另一方面农地资产的期限长、额度大，如果放开抵押业务，银行可能面临资金流动性风险；再加上西藏特殊的人文环境，农业银行尽管得到上海督察组的政策释疑却仍然不愿意大量开展农地金融业务。作为西藏成立较早的农村信用合作社却与全国其他地方的农村信用合作社一样出现了“离农化”倾向，不仅逐渐取消基层网点，还将业务重点转向城市，使得部分农牧区出现了金融服务的空白；在已经成立的3家担保公司中，仅有一家为政府控股，但其业务也基本集中在试点县范围内，其他地区的农地金融化业务并没有得到有力支持。由此可见，传统金融机构的制度惯性和非银行金融体系对商业资金的安全性、盈利性和流动性要求使得西藏农地金融化进程缓慢。

2.3 积极的政策供给并未得到市场的积极响应

西藏农村土地制度改革基本与全国同步，当中央出台“三权分置”的战略安排后，西藏也积极完善《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施方案》，推动西藏农地经营权流转，促进农地资本化、金融化，它符合地租理论关于土地租赁的核心界定。截至2015年底，全国家庭承包经营耕地流转面积2 980万hm2，占家庭承包耕地总面积的33.3%，流转合同签订率达到67.8%[18]，这表明农民对放活农地经营权有较大意愿，“三权分置”将助推农村经济发展现代化。在西藏，农牧民因为农业比较效益低或农业指导政策的多变性（以前强调化肥对提高产量的作用，基层组织大力推广化肥、农药的使用，现在则强调无机的绿色生产，严禁农牧民使用化肥、农药，导致农作物产量下降）而选择粗耕或无偿流转给亲戚朋友耕种，虽然撂荒情况并不突出，但农作物产量下降、农地要素市场化水平较低，以至于农地流转率仅为3.2%。尽管当地农牧民对农地流转的意愿非常强烈，却囿于差异化的政策供给和特殊的自然环境，农地市场化配置程度非常低。地租理论认为，土地租赁关系产生的重要前提在于市场机制下实现土地所有权与经营权的分离，只有通过成熟的市场机制长期作用，才能通过土地使用者与所有者的竞争而形成地租价格，即级差地租、绝对地租和集体投资土地所获得的补偿价格。通過市场化流转，农地的事实所有者将用益物权让渡给实际经营者，实现土用益物权与使用权的分离，使得并不具有价值的土地经过不同经营者生产投入和经营而产生不同的级差地租，土地所有权商品化后进一步提升了土地的效能。然而，西藏较低的农地市场化程度消解了积极的政策供给效应，弱化了农地金融化的市场基础。

2.4 农地金融风险成为农地金融化的现实障碍

西藏农牧民因为宗教信仰的原因而具有较高的信用度，即使没有法律的约束也能及时归还银行信贷，但这并不表明西藏农牧民不会产生道德风险。在昌都发生过贵重物品抵押期满，农牧民不能按期履行合约时，银行将拍卖抵押物，但部分居民会在数年后，以抵押物为祖传或升值为由要求银行返还。显然，对于农牧民来说，习俗与惯例更具有违约惩罚作用，也正因为如此，直接导致当地的许多金融机构不愿意将农村土地抵押业务纳入金融活动范围。与此同时，对金融机构来讲，农地作为抵押品的风险更大。一是农地的社会保障功能使金融机构放大了风险预期。土地是农民赖以生存的重要保障，当其用土地承包经营权抵押所得到的资金从事经营活动失败时，政府将有可能强制将土地归还农民经营，金融机构的抵押物处置权消失。二是农地权属在市场化配置时出现变更，致使金融机构缺乏农地金融化的法律依据。根据物权法，农地承包经营权是用益物权，而市场化配置所形成的权利却是债权，当面临法律纠纷时，具有农地抵押债权的金融机构却并不一定是最后的“胜利者”。三是分散的家庭联产承包经营模式进一步放大了农业的弱质性，加剧了农业自然风险、市场风险和金融风险的叠加，直接导致了农村金融的持续萎缩。四是金融机构也是“理性的经济人”，利润最大化是其存在的核心目的，而农地金融化作为政府的强制性制度供给却与金融机构的“非普惠性”产生了冲突，这也成为各类金融机构接受政治任务却不开展实际工作的重要原因。

3 西藏农地金融化实现路径

西藏农村人均耕地面积0.067 hm2，粮食年均产量逐渐突破百万吨大关，但仍然没有实现粮食的完全自给，尤其是在发展净土产业的理念指引下，农牧业的现代化水平停滞不前。再加上近年来农区外出务工农民的比例逐年攀升，农地撂荒和广种薄收现象较为突出，农村土地急需向大户和规模经营主体流转，以提高农地利用效率。然而，西藏独特的气候环境和土壤肥力抑制了大多数农业投资者，再加上金融机构的支农力度较小和政策性金融的“边际递减效应”，通过盘活西藏农村土地要素以实现农牧民脱贫增收意愿的可能性受到极大约束。因而，从发藏农地金融化的必要性与基础条件来看，实现西藏农地金融化显得尤为必要和迫切。

3.1 加快完成农村土地确权颁证 农村土地产权与主权的商品化、货币化和资本化是农地金融制度建立的基本前提，任何一个过程出现失误都将影响农地金融制度的建立。农村土地产权包括所有权、承包权、经营权，根据产权经济学理论，农村土地产权的各项权能与具体用途上的权利可以分割。从目前的三权分置政策来看，除所有权以外，承包权和经营权均可以转让，农村土地已经具备货币化基础。马克思曾说过，“土地的购买价格是按年收益的若干倍来计算的，是地租资本化的另一种表现。实际上，这个购买价格不是土地的购买价格，而是土地提供的地租的购买价格。它是按照普通利息率来计算的”[11]。农村土地既然可以转让，就一定有价格，因而就是资本化的过程。西藏农村集体土地、集体林地、耕地的确权登记工作基本于今年全部完成，部分地区已经实现了农地经营权的抵押贷款，但是农村集体建设用地和宅基地的确权登记却面临较大困难。比如拉萨市，有些县遇到农地2次确权差异问题，1983和2015年的测量工具不同导致测量结果不同，农牧民因投亲靠友而非法建设和使用耕地导致现有土地无法确权等。对于金融机构来说，接受农地经营权抵押的基本条件在于清晰的权属关系和抵押物的流动性，但目前西藏还未完全具备这2个条件。因此，创新性完成农村土地确权颁证和三权分置将是西藏农地金融制度建立的关键性环节，否则金融机构将难以准确评估农地价格并完成授信，农地也就难以成为货币化的生息资本，农牧民的家庭经营性收入水平提升也就难以实现。

3.2 组建政策性金融平台

农地金融制度作为一项制度安排，其绩效取决于当地的农村土地市场、社会保障水平和农业保险状况。西藏农村土地市场化程度较低、农业保险覆盖率不高和农地经营主体金融需求不足等现状决定了组建政府性金融平台的必要性。一是由依托现有金融机构开展农地经营权抵押贷款业务逐步向成立政策性的农村土地抵押信用合作社转变。对此可以借鉴德国模式和西藏已有的净土公司发展模式，鼓励全区农牧民和农地流入方加入土地抵押信用合作社，合作社可以根据社员资金需求量抵押土地，也可以事先将土地捆绑发行债券，从而解决农牧民发展生产的资金不足困境。二是重构基层农村金融体系。依托农村土地抵押信用合作社，重构“乡乡信用社、村村信用站”的金融服务网点，对接各大金融机构的存贷款业务；鼓励各大金融机构在乡镇建设营业网点或代理点，解决农牧民信息不对称和金融机构运营成本过高的问题，竭力为农地经营权抵押提供优质、快捷的金融服务。与此同时还要进一步放宽农村金融准入门槛，积极发展适合西藏农牧区农地经营权抵押贷款的村镇银行、互助合作金融组织和非银行体系的金融机构，支持、引导各类金融机构真正扎根农村、服务于农地经营权信贷。三是创新农地金融产品。农村土地只有货币化、资本化，才能成为农牧民的生息资本，因此，可以借助大数据、互联网平台推荐农牧民使用京东的“3F”战略和阿里巴巴的“小额信贷”等创新性金融产品，解决融资难的困境，以及推动政策性金融机构的贷款产品创新，甚至包括建立农业发展基金、农地经营权抵押担保公司、农地经营权抵押债券等，支持西藏农牧业现代发展。

3.3 制定农地金融支持政策

多年前，中央就制定了“多予、少取、放活”的“三农”工作方针，其中“多予”是重点、“少取”是前提、“放活”是根本，这一方针也成为我国涉农财政税收政策的核心，包括给予开展农地抵押贷款的政策性金融平台和机构以税收优惠和减免政策，以及利润补助，从而鼓励其积极创新农地金融产品，广泛提供以农地经营权及附着物为抵押物的贷款。由于农地金融的脆弱性特质，地方政府在各类金融组织开展农地金融活动时，应当与成熟的大型商业金融机构的监管政策进行适当区分，否则会影响其从事农地金融活动的积极性。其次，针对农牧民居住分散、农牧区经济密度低和金融机构服务成本高、覆盖能力受限的特点，各级政府有必要向农牧民开展农地金融意识和行为培训，增进其对现行土地和法律法规的了解，使其主动开展农地经营权的抵押融资活动，增加家庭收入；有必要向银行金融机构和民间金融组织宣传农地经营权抵押融资的政府支持政策，有助于提升农村地区正规金融机构及其管理人员“吸储外放”的行为与动机，使信贷奖金更多地向农村地区进行配置[12]，以弥补金融资源的“嫌贫爱富”和金融机构进入“不情愿”的农地信贷领域，促进农地金融的有效供给。最后要加大对新型农业经营主体的财政支持。西藏要改变传统农业的种植方式，需要借助新型农业经营主体的现代农业经营方式，而农地金融制度与农地流转需求的不匹配使得许多农业投资主体望而却步。对此，有必要由农业、财政、教育、人社等部门联合出资，定期对新型农业经营主体进行专业技能培训、金融知识培训，鼓励其勇于向金融部门贷款，扩大生产规模，引进先进生产技术，从而促进西藏农业现代化和农业产业结构的转型升级。

3.4 建立农地金融风险防范制度

在西藏，农业的自然风险远远高于市场风险，若开展农地金融活动，则极有可能给金融机构和担保组织造成极大的金融风险。对此，作为政策性的金融平台要積极承担金融活动规划引领与相关政策制定的责任，防范政策性金融平台的农地金融风险，减小非政策性金融机构的农地金融风险。在贷款资金用途上，只对农业经营主体的生产活动予以农地经营权抵押贷款，但从西藏特殊的生产环境来看，农牧民基于生活和小生意需求的贷款也可以作为农地经营权抵押贷款用途； 在农地抵押人必须具备的条件上，不必采取其他地方实行的“有稳定职业或稳定收入”“经发包方同意”等条件，西藏农牧民即使不从事农牧业也会在虫草季节采集虫草或从事非农产业，宗教信仰使其具有较高的社会信用，绝不会因为小额信贷而使自己在宗亲、信徒面前抬不起头；在抵押标的上，针对目前金融机构担忧的金融风险和政府担忧的农牧民权益保障问题，需要事先对农民经营的土地收益进行评估，对流转土地的租金支付方式进行创新，比如要求农地流入方将未付的剩余合约年限租金（通常是一年一付）以风险保障金的形式存入指定金融机构，从而促进金融机构和担保组织积极开展工作农地经营权及附着物的抵押贷款；在农地抵押权纠纷处理上，根据《物权法》第195条，一旦出现“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿；抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产”，从而无须经过诉讼程序即可处理好抵押权人与抵押人之间的纠纷。只有严格农地金融的抵押信贷事项和行政管理制度，才能有助于金融机构降低农地金融风险的发性范围和程度，从而促进较为落后的西藏农业现代化水平，实现农牧业收入的稳定增长。

总之，农村土地金融化作为一项创新性制度安排对西藏来说尤为必要，既然是创新性制度安排，就有“探路”的成分存在，有收益也有风险，关键在于充分把握制度创新的必备条件与科学的制度设计；既要防范金融风险又要将农业经营风险向金融体系和社会分散，既要解决农地经营者资金不足的困境，又要把农地经营权作为农地承包人甚至是经营权人的生息资本，实现土地资产价值的最大化。

参考文献

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