洱海流域森林生态效益补偿机制研究

李云丽

摘要目前洱海流域森林生态效益补偿机制尚不完善，存在补偿资金来源有限，补偿标准不尽合理，补偿形式单一等问题，指出政府要强化生态建设和保护责任，构建森林价值评估体系和补偿标准，拓宽森林生态效益补偿渠道，建立健全完善的森林生态效益补偿法律法规等对策和建议。

关键词 洱海流域；森林；生态效益；补偿

中图分类号 S718.5 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）11-0088-03

地处云南省西部的大理，是我国唯一的白族自治州。“大理之美、大理之魅，在苍山、在洱海”。洱海流域是滇西中心城市核心区，文物古迹众多，是大理州重要的人口聚居区，是320国道（昆明一大理一瑞丽）和214国道（滇藏公路）交叉处的“重镇”，经济社会快速发展，近年来，GDP增速基本保持在2位数以上。大理以“生态立州、环境优先”为战略目标，紧紧围绕建设“森林大理”“美丽大理”“宜居大理”，通过实施天然林保护工程、普遍护林、大力造林、退耕还林来提高森林覆盖率，划定林业生态保护红线，努力建设完备的林业生态体系和繁荣的生态文化体系。目前，洱海流域植被覆盖度为50.36%，植被覆盖度偏低；森林覆盖率为37.00%，流域原有森林大部分为灌丛，涵养水源的功能明显减弱，流域森林的林龄、林种、林相单一，林分结构简单，分布不均，中幼林多、成林少，呈现森林生态系统的数量型增长与质量型下降并存的局面，从而导致蓄水保土性能差，生态效益较低，陆地生态系统功能有待增强。进一步健全“成本共担、效益共享、合作共治”的洱海森林生态效益补偿机制，制定切实可行的生态补偿办法，具有十分重要的意义。

1洱海流域自然生态概况

洱海流域地处云南境内的澜沧江、金沙江和元江三大水系分水岭地带，属澜沧江一湄公河水系，流域面积2565km²，流域内的水资源兼具生产生活、工业、发电、航运、旅游、养殖、调节气候等多种功能。地理坐标为100°05～100°17'E、25°36～25°58N，为典型的低纬高原亚热带季风气候，气候温和湿润，年平均气温为15.1℃，年平均降水量为1054.9mm，年平均日照时数为2227.4h，全年无霜期230～305d。洱海流域的土壤类型具有多样性，主要土壤类型有暗棕壤、棕壤、黄棕壤、亚高山草甸土等，土壤厚度一般为中至厚层，质地介于中壤到重壤之间，呈酸性居多。

洱海流域的苍山森林自成景观，由下而上形成了幼林草地带、松林栎林带、冷杉杂木带、高山草地带，具有层次分明的高山景观和变化有致的季相景观，林中花卉，品种繁多，仅杜鹃花品种就有41种，从山脚直到海拔4100m的积雪地带，层层叠叠，成片成簇，植株高者有15m以上，呈大树状（如棕背杜鹃、马缨杜鹃），矮者只有10cm，呈匍匐状贴地而生，形成地毯状景观（如密枝杜鹃）。花的形状千姿百态，花色有16种。在这花的海洋里，有的品种仅苍山一地所独有，如和蔼杜鹃、蓝果杜鹃，有的以大理命名，如大理杜鹃、大理腺萼杜鹃。世界上杜鹃花属中叶子最大的品种凸尖杜鹃就生长在苍山上。苍山也是野生动物的乐园，这里气候适宜，植被茂密，至今还生活着鹿、麂、岩羊、野牛、山驴、野猪、狐、雉鸡等动物以及少量的珍稀动物“四不像”。苍山既是自然保护区，又是风景名胜区。1992年，当地政府在海拔2600m玉带云出处新辟了一条玉带云游路。游路南起马龙峰，北至应乐峰，长约18km，将苍山许多景点连接在一起，游人至此，可尽情观赏苍山奇峰异石、林泉飞瀑，也可俯瞰苍洱大地的壮丽景色。

2洱海流域实施森林生态效益补偿的重要性

2.1生态文明建设的需要 洱海流域地处大理白族自治州经济、文化核心区，生态服务价值极高。森林资源主要是以生态服务功能为基础，具有调节气候、防风固沙、保护生物多样性、涵养水源、湿地保护、降低噪音、生态旅游及维护群众正常生产生活的功能，限制大规模开发利用。

建立健全森林生态效益补偿机制，可保护洱海流域生态安全，维护良好的公共资源，保障流域人民群众生产生活安定有序，实现以人为本，促进社会和谐发展；全面协调可持续经营，推动林业可持续发展，以保障和改善民生为宗旨，坚持全面统筹，实施生态效益补偿，调整完善补偿政策，推进林区森林生态效益补偿改革，促成兴林富民双丰收。

2.2水源涵养的需要 洱海流域良好的森林植被孕育了丰富的水资源，苍山东坡48条溪流是洱海主要的水源之一；苍山西坡有23条河流，汇入黑惠江；苍山北部有水厂河，流入凤羽河后经弥苴河汇入洱海，年产5亿m²径流，是周边84.47万人、1.87万hm²耕地生產生活用水的保障，因此保护好、发展好洱海流域森林，对维护当地社会安定有序、健康发展意义重大。对涵养水源林进行森林生态补偿，有利于促进水资源的节约和高效利用，为水源涵养林的建设提供资金来源，促进生态公益林的建设和发展，改善生态环境，实现经济、资源、环境的可持续发展。

2.3保护生物多样性的需要 大理苍山洱海国家级自然保护区属于自然生态系统类别，同时兼属自然遗迹类别，是一个多层次、多功能、大容量的综合型自然保护区，以保护古冰川遗迹，高原湖泊自然景观，弓鱼等特有鱼类，名胜古迹及苍山冷山林为目的。有9个植被型，占云南省的75%，占全国的31%；全国有560个植物群系，云南省有172个，洱海流域有21个；维管植物208科2600余种，苍山特有种66个，国家珍稀濒危植物23种；国家一级保护动物3种，二级保护动物18种。有哺乳动物82种，文献记载的无脊椎动物上千种，经调查核实的蝴蝶有100多种、蝗虫55种、蟑螂11种、蜘蛛221种，如尾凤蝶、克里翠凤蝶、窄斑翠凤蝶、燕凤蝶、苍山屏顶螳等都是珍稀物种。近年来还在苍山上发现大理隆头蛛、苍山拟裸蝗、大理赤蜻等数十种新物种；有鸟类128种，隶属于8目16科；有鱼类30种，其中8种为洱海特有，大理弓鱼、洱海鲤为国家二级保护鱼类。1993年，在洱海流域建立苍山洱海国家级自然保护区，随着当地经济的发展，对资源的开发力度不断加大，正是由于这类经济开发活动及自然环境变迁的影响，野生动植物的生境不断缩小，导致苍山洱海自然保护区内的生物多样性保护存在问题。启动森林生态效益补偿，建立健全各项规章制度，进一步强化自然保护区建设，加强舆论教育，积极倡导全民参与，是生物多样性保护的重要保障和有效途径。

2.4保护动植物标本库的需要 洱海流域物种的脆弱性和分布的边缘效应明显，是20种横断杜鹃分布的东界，一些云南高原成分分布的西界，苍山冷杉、黄花岩梅分布的南界，大理罗汉松等热带物种分布的北界。苍山拥有不少起源于第三纪前后植物，经冰川作用而在此幸存下来，它们对研究物种起源进化及区系成分具有重要意义。受到污染的要赔偿，为了保护动植物标本库而作出巨大牺牲的要生态补偿。生态环境不公通常反映在硬件上，而生态环境公平主要体现在软件上，这个“软件”就是政策性、制度性的生态补偿。没有这样的生态补偿，“追求生态环境公平”就是一句空话。 3洱海流域森林生态效益补偿的现状及成效

3.1森林生态效益补偿现状 洱海流域森林管护面积13.80万hm²，公益林生态效益补偿面积8.20万hm²，补偿面积占森林管护面积的近60%。森林生态效益补偿资金主要来源于中央财政拨款，用于对国家级公益林进行补偿。云南省政府的财政拨款，用于对省级公益林进行补偿。补偿依据为《云南省省级公益林生态效益补偿资金管理办法》《云南省实施中央财政森林生态效益补偿基金管理细则的通知》，实施生态公益林补偿，对权属是国有的公益林区采取补助管护费的政策，每年中央财政补助75元/hm²森林管护费；对权属是集体或个人的生态公益林，每年补助150元/hm²，2014年补助标准提高到225元/hm²。权属属个人的通过公示，无异议补助资金从专用账户基金按每年补助150元/hm²汇入林权权利人“惠农一折通”账户；权属属集体的通过公示，无异议补助资金按每年150元/hm²汇入村小组集体账户，由村集体统一支配使用。

权属属集体或个人的公益林，由林权权利人签订公益林管护委托书，委托林业部门统一管护，林业部门从每年补助225元/hm²中，提取75元/hm²森林管护费，用于林业部门和财政部门组织开展的公益林定期调查和动态监测、森林资源档案建立、责任状检查考评、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治和监测、林区公路维护和建设以及管护站点建设、补偿政策和业务的宣传培训、护林人员劳务费补助等开支。

对国家级公益林，县级人民政府与林权权利人签订限伐协议，目的是加强限伐区内林地、林木管理，允许依法进行抚育性采（间）伐，不能出现乱砍滥伐等破坏森林植被的违法行为，认真执行国家级公益林限伐措施，加强生态环境保护和建设，维护生态安全。

为依法组织人员对管护区域内的公益林进行管护，加强对管护人员上山巡查管护的监督；建立健全公益林森林火灾、林业有害生物防治、乱砍滥伐、乱捕滥猎和侵占林地的防范机制，有效预防、发现、扑救公益林管护区域内火灾，并及时报告；监测林业有害生物防治，发现后能及时上报和治理，保证管护区域内的公益林、林地不受破坏，无乱捕滥猎现象，县林业局与林区村委会签订公益林管护A合同，以加强对公益林的管护。为切实加强对公益林的管护，根据《公益林管理办法》，村委会与聘请的护林员签定公益林管护B合同，明确管护区域、面积、四至界线以及管护要求、护林员的管护责任，做好巡山护林工作。

3.2森林生态效益补偿成效 近年来以可持续发展理论为指导，结合洱海流域林地保护和利用总体规划，当地林业部门对公益林进行认真调查核实，重点落实补偿地块、补偿面积、权属构成、工程区及林权所有者等信息，确定补偿范围，在森林生态效益补偿方面取得了一些成效。

3.2.1森林覆盖率提高。通过实施森林生态效益补偿，改变了长期无偿使用森林生态效益的现状，实现了林业由木材生产为主向生态建设为主的历史性转变，加快了林业生态建设，巩固了生态建设成果，保障了林业持续快速协调健康发展，生态效益日益显著。2010年洱海流域森林覆盖率达34.77%，根据森林资源二类调查结果，2016年森林覆盖率达39.33%，增加了4.56百分点。

3.2.2公共意识教育和林政执法有序进行。为使公益林管护和森林生态效益补偿的相关政策深入民心，当地林业部门投入大量精力进行公共意识教育，广泛争取广大群众的支持，让广大干部群众在思想上形成共识，使广大群众真正认识到对公益林保护和管理的目的和意義，引导群众积极参与对公益林的管护。在林政执法方面，“十二五”以来在洱海流域的大理市、洱源县共查处林业行政案件471起，收缴罚款421.17万元，没收木材457.83m³，行政处罚362人，有力地保障了洱海流域森林资源安全，补偿区内林业案件数量明显降低。

3.2.3洱海流域新物种增加。洱海流域开展森林生态效益补偿工作以来，公益林管护和建设得到加强，森林生态效益补偿工作稳步推进，有效保护和改善了洱海流域生态环境，使生物多样性得到有效恢复，近10年来发现于苍山的新物种就有50余种，如苍山无翅蚱（Aalatettixcangshanensis）、苍山真蝽（Pentatomacangshanensis）、苍山柯蚱（Coptotettixcang-shanensis）。

4洱海流域森林生态效益补偿存在的问题

4.1森林生态效益补偿资金来源渠道单一 目前，洱海流域森林生态效益补偿主要是资金补偿，且资金来源单一，主要为中央财政和地方财政。完全靠政府财政无法保证森林生态效益补偿资金足额及时到位，不利于补偿机制的实施和森林生态效益的发挥。

4.2补偿基金标准偏低 生态公益林大多数分布在山区和重点林区，当地群众收入的主要来源与林业经营有着密切关系。林改后，林木、林地价格不断攀升，而森林资源被界定为生态公益林后就限制采伐，国有林场的生态公益林补偿费基本上用于弥补护林员的管护费用，平时对生态公益林进行造林更新、抚育等费用就得不到保障，从而影响了林农保护和建设生态公益林的积极性。

4.3森林管护难度较大 集体林权制度改革后，面对林权改革，林业工作新模式没有形成。林木价值提升，受利益的驱使，有的村民对集体公益林盗砍，由于权属是集体，有人看到盗伐林木，就本着老好人思想，你不管我也不管，也不向当地林业部门举报，盗伐林木者采用游击战术，将盗伐的木材在夜间运输，林业部门很难查到违法者。随着经济的发展，一些村民受利益的驱使，在林区毁林开垦种植经济效益更高的农作物，给生态公益林管护带来很大的难度。

4.4森林管护人员聘任制度不合理 森林管护人员一般都是在当地村委会聘请，然而对于选拔的护林员是否具有很强的生态保护意识，是否敢于与各种破坏森林资源的违法犯罪行为做坚决斗争，是否在当地群众中具有一定的威望，是否具有一定的组织能力等考虑不全。有的人跟当地乡镇或林业站领导、村委会主要领导打招呼后，在有护林员名额的情况下，一般都会被聘用，因而有的护林员在岗不在位，在位不谋事，影响到森林的管护效果。

5对策和建议

5.1拓宽资金来源渠道 目前，洱海流域森林生态效益补偿基金主要来源于财政资金，渠道较为单一，财政压力较大，建议通过其他方式拓宽补偿资金渠道，实现多元化补偿。①建立和完善地方生态补偿基金，通过向洱海流域下游地区的各县乡工业和个人征收生态补偿费来筹集资金从而对上游地区的生态进行补偿，相关政府职能部门要建立专项财政制度为补偿资金提供安全保障；②鼓励通过征收森林生态税、发行“绿色森林彩票”、积极倡导社会捐资和发行国债等形式筹集资金用于森林生态补偿；③从以森林景观为主要旅游资源的景区门票收入中提取资金，如建议从天龙洞景区、苍山洗马潭索道等景区门票收入中提取3%资金用于补偿森林生态效益；④从利用水资源发电收入中提取1%资金，如从西洱河水电站、茫涌溪水电站、锦溪电站等水电企业发电收入中提取资金用于森林生态效益补偿；⑤政府通过技术援助、基础设施援助、税费减免、免费技能培训、推荐就业等“造血型”补偿机制，在洱源县邓川镇、大理市等试点区的可耕种区域，引导开展不施化肥、不打农药、不用杀虫剂的绿色环保项目，提高林农保护生态与生态建设的积极性，达到完善公益林保护和增加林农收益等多赢的目的。

5.2通过评估提高补偿标准 洱海流域的苍山林区建设景点区域交通条件好，森林环境优美，吸引了很多游客，景观资源可以认定为森林景观资产，按森林景观资产进行评估，根据评估价值，对洱海流域特定目的和条件下的森林资源按不同地块、区位、地类和质量等对其实施合理的生态价格补偿，建议每年的补助标准由现在的225元/hm²提高到不低于750元/hm²。

5.3加强生态补偿立法 完善相关管理制度，加强生态补偿立法：①应修订《云南省财政森林生态效益补偿基金管理办法》，进一步明确集体公益林森林生态补偿作为对林农的直接经济补偿；②制定《森林生态补偿法》，将补偿对象、补偿方式、补偿标准和补偿范围等以法的形式固定下来，明确各主体问的权利义务与法律责任，完善法定监管途径，对森林生态效益补偿资金来源渠道予以明确，引入公民和企业的资金；③将森林生态效益补偿融入到对森林的开发和规划之中，以利于生态建设与环境保护制度之间的衔接和配合，进行多规合一，也方便相关部门统一管理。从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的权利义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据，实现森林生态效益补偿的法制化、规范化和科學化。

5.4建立健全生态公益林管护考核制度 为进一步加强对生态公益林的管护，要加大对林业队伍的培训和教育，强化服务意识，提高干部职工综合素质，全面提升管理服务水平，规范管护人员队伍的建设和管理，护林员在聘用期结束后，乡（镇）人民政府、林业工作站、国有林权单位应根据护林员工作业绩，按照百分制计分法对聘用护林员进行考核。严格按管护规定进行考核，考核项目包括森林火灾发生情况、盗伐林木情况、违法征占用林地情况、森林病虫害防治情况、巡山护林情况、参加会议和培训情况等。95分以上为优秀，80～95分为合格，80分以下为不合格，对于考核在80分以下者，不予拨付护林员预留款100元/（月·人），对于考核优秀及合格护林员全额发放工资，列为下一次续聘优先录用人员，对考核不合格的护林员不再续聘，打破“浑水摸鱼”的不良局面。

6结语

采取财政和市场机制相结合的森林生态效益补偿方式，加大财政支付力度和地方政府的相关配套，采用多元化融资渠道，提高生态效益补偿标准，使生态保护者受益，因地制宜地完善森林生态效益补偿机制，建立健全森林生态效益补偿法律法规，从而更好地保护洱海流域重要生态功能区，有效防治水土流失，提高水源涵养能力，促进人与自然的和谐发展。