重庆市耕地占补平衡指标调剂现状·问题及对策

罗卓 李小兰 林勇刚

摘要 在全面分析重庆市耕地占补平衡指标调剂方式、保障制度、取得成效等基础上，系统梳理现行指标调剂存在问题，提出指标调剂措施：第一，建立直接交易、短期拆借、实物抵押等多样化的交易方式，交易主体宜为区县人民政府，可委托区县自然资源管理部门实施交易。第二，市级指标储备库、区县指标留用库和市场指标交易库的指标规模比例宜为2∶6∶2。第三，当年取得的补充耕地指标宜设置不超过1年的留存封闭期，未按期使用的自动进入市场再交易。第四，主城区申请受让指标规模原则上不超过上一年度补充耕地任务的50%，其他区县申请受让指标规模原则上不超过上一年度审批占用耕地数与补充耕地任务数的差值。

关键词 耕地;占补平衡;调剂;重庆

中图分类号 F301.21  文獻标识码 A  文章编号 0517-6611（2020）10-0246-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.10.066

Abstract Based on a comprehensive analysis of Chongqing's cultivated land occupation and compensation balance index adjustment methods， security systems， and achievements， the system has sorted out the existing index adjustment problems and proposed index adjustment measures：First，establish direct trading， shortterm borrowing， pledges and other diversified way to trade， trading main body should be for county people's government， can entrust to implement trade area county department of natural resources management. Second，the index scale ratio of municipal index reserve database， district and county index retention database and market index trading database should be 2∶6∶2. Third，in the year of the acquisition of supplementary arable land indicators should set no more than 1 year of retention closed period， did not use automatically enter the market to trade.Forth，in principle， the scale of the application for transfer of farmland in the main urban areas shall not exceed 50% of the task of adding farmland in the previous year; in principle， the scale of the application for transfer of farmland in other districts and counties shall not exceed the difference between the number of occupied farmland examined and approved in the previous year and the number of tasks of adding farmland.

Key words Cultivated land;Balance of proportion and complement;Adjust;Chongqing

十八届三中全会以来，党中央、国务院多次强调要充分认识保护耕地的重要性和紧迫性，出台了《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）文件，提出构建耕地占补平衡指标交易价格体系。在坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度大背景下，收购指标计划调剂已难以满足当前占补平衡的形势要求，迫切需要发挥市场在耕地占补平衡指标配置中的作用，以优化配置市域耕地占补平衡指标，用市场机制来弥补现有耕地占补平衡制度的不足，充分利用市场在资源配置中的积极作用，实现耕地占补平衡指标的区域供需调节[1]。

1 现状分析

1.1 构建市级指标收购和指标调剂市场化交易体系

2008年以来，重庆市建设项目占用耕地坚持实行“先补后占”。主城区按规定缴纳耕地开垦费后，由市级自然资源主管部门在市级补充耕地指标储备库中统筹落实占补平衡;其余29个区县自行落实占补平衡。2017年9月，《重庆市耕地占补平衡指标交易管理办法》对原有的占补平衡方式进行了调整，主城区仍然按规定缴纳开垦费，市级以上重点建设项目仍暂由市级收购的补充耕地指标落实耕地占补平衡，其他建设项目通过购买补充耕地指标落实耕地占补平衡。远郊区县补充耕地指标优先满足辖区内建设项目占补平衡，无法满足的，可通过购买补充耕地指标落实耕地占补平衡。

1.2 建立新的补充耕地交易价格体系

重庆市1999年实施的耕地开垦费收取标准废止后，现以按照补充耕地开垦成本费用、耕地资源保护补偿费和管护费用测算形成交易价格，暂按地类、等别限定最高价格挂牌交易，价格体系是：水田最高限价7等及以上52.5万元/hm2，8等49.5万元/hm2，9等46.5万元/hm2，10等43.5万元/hm2，11等40.5万元/hm2;旱地最高限价7等及以上45万元/hm2，8等42万元/hm2，9等39万元/hm2，10等36万元/hm2，11等33万元/hm2。

1.3 初步建立指标调剂保障措施

建立了定期调整指标交易价格体系的机制，规定在指标交易市场建立之初，补充耕地指标按地类、等别限定最高价格挂牌交易，6个月定期调整，逐步完善市场定价机制。实施行政下达指标交易量的措施，规定远郊区县在优先本级能源、交通、水利项目耕地占补平衡后，对结余指标制定交易计划，按年度补充耕地任务量的20%以上提供市场进行交易，保障市场供给。

2 成效与存在问题分析

2.1 取得的成效

2.1.1 市级指标收购实现了农村与主城发展两不误。

为确保主城区建设占用耕地占补平衡，重庆市从2002年开始实行补充耕地储备制度，通过实施财政转移支付，实现城市反哺农村，统筹市域跨区县占补平衡。截至2017年9月，累计收购补充耕地指标4.56万hm2，收购资金83亿元，既确保了主城区建设占用耕地先补后占，又激发了远郊区县实施农村土地整治积极性，有力地支持了落后地区的发展。

2.1.2 指标市场交易实现跨区调剂，缓解占补平衡压力。

为缓解“占优补优、占水田补水田”压力，2016年，重庆市先行探索建立了补充耕地指标市场交易机制，并通过市级土地交易平台開展补充耕地指标市域内调剂试点，有效缓解了耕地占补平衡的压力，保障了重大项目落地，也为下一步完善指标交易市场机制、动态调整交易价格积累了丰富经验[2-4]。

2.2 存在问题

2.2.1 指标出售意愿不强，存在惜售现象。

履行耕地占补平衡任务已列入区县人民政府绩效考核体系，这就促使区县自然资源主管部门优先满足本辖区补充耕地需求，确保耕地占补平衡考核不扣分。同时，补充耕地指标属于稀缺资源，交易价格长期看涨，出售主体存有低卖高买的担忧，即使有富余的指标，也是秉着“资源有限、保障发展”的思想，不愿提供市场进行交易，出现了补充耕地指标资源大盘够却未盘活的问题。

2.2.2 调控机制不健全，缺乏有效的市场调控手段。

现行政策要求交易20%指标的政策不能从根本上解决惜售等问题，没有建立合理的竞价机制，也没有形成有效的盘外调控体系，尤其是水田指标供应不足时，如何调控激发市场交易热情需要进一步研究。同时，指标调剂最高限价设定为52.5万元/hm2，影响市场调剂功能有效发挥。

2.2.3 耕地占补价格已出现倒挂，影响指标市场交易。

文件规定的耕地开垦费收缴标准最高为30万元/hm2，通过调剂购买的补充耕地指标最高价格52.5万元/hm2，两者价格相差22.5万元/hm2，作为用地单位更愿意通过缴纳耕地开垦费来降低用地成本，这种不平衡的方式影响市场公平交易。此外，市级自然资源主管部门按照耕地开垦费收购指标也出现困境，影响市级重点项目占补平衡[5-7]。

2.2.4 落实耕地占补平衡的方式有待进一步界定。

现行政策规定，区县补充耕地指标优先满足本区县建设项目占补平衡，根据规定收缴耕地开垦费;因时序或耕地质量结构问题无法在本区域内实现占补平衡的建设项目，可通过购买补充耕地指标落实耕地占补平衡[8-9]。哪些项目采用哪种方式落实占补平衡没有明确规定，收缴耕地开垦费和市场交易获得两种方式必然存在利差，容易滋生权力寻租空间。

2.2.5 未明确远郊区县20%指标交易量的类型。

远郊区县要将年度补充耕地任务量的20%以上提供市场进行交易，但是20%的指标没有明确类型，指标需求与供给出现矛盾时市场调剂功能会大打折扣，市级层面无法通过市场交易实现大统筹。此外，渝西地区补充耕地指标需求相对渝东北、渝东南更大，若是所有区县均按照20%的比例提供指标交易，会给渝西地区自行占补平衡带来压力。

3 对策与建议

3.1 构建占补平衡指标价格动态调剂机制

建立以耕地开垦费和市场交易价格为主的指标调剂体系是科学实施耕地占补平衡新机制的重要抓手[10]。第一，按照新的补充耕地开垦成本调整耕地开垦费，并以此为基准，适当提高市场交易价格，避免有价无市、价格倒挂问题凸显。第二，建立耕地占补平衡指标价格调剂机制。耕地开垦费每2年调整一次，调整系数根据补充耕地开垦成本上涨指数和质量状况等因素综合确定。市场交易价格以最新的耕地开垦费价格为基数，按照市场法则，依据指标供需情况、资源稀缺性、生态效益等因素修正后综合确定价格。调整机制和测算方法要对外公示，打消指标买卖双方对交易价格涨跌的疑虑。第三，市级指标储备可参照新的耕地开垦费标准，由原来自愿收购改为行政计划收购，按照下达区县任务的10%～15%以上进行指标收购。第四，建立健全指标收购储备制度。委托市级整治机构收购补充耕地指标，当市场交易量低迷、交易价格过低时，利用财政资金在市场上买进指标，激发市场交易热情;当市场交易价格涨幅过大时，择时将储备的指标挂网出售，缓解市场交易需求，调节交易价格涨势[11]。

3.2 制定促进指标流转和打击指标囤积的行政措施

3.2.1 制定区别化的限价机制，激活指标市场交易量。

按照占补平衡三类指标供需比，先行取消补充水田指标交易最高限价，设定以耕地开垦费为交易底价，让市场按照供需找到买卖双方认可的交易价格的平衡点。在此基础上，逐步取消补充耕地最高限价，等市场交易量能够完全实现指标调剂配置时，或者交易过热时，再采取限价、盘外调控等方式降温，确保指标交易市场平稳。同时，继续执行区县应完成年度补充耕地任务量20%的指标交易量，对此也要严格考核。

3.2.2 设置补充耕地指标留存使用封闭期。

远郊区县结存的指标可以满足2年耕地占补平衡需求。在市场交易指标严重不足时，从减少指标囤积保障市场交易指标充足的同时优先保障远郊区县，对远郊区县留存的结余指标可以设置2年封闭期，当年新取得的补充耕地指标宜设置不超过1年的留存封闭期。封闭期内的指标可不入市交易，封闭期结束后未使用未交易的指标无论当年该区县累积提供市场交易的指标是否超过20%，在年底均自动入市交易。通过直接交易、短期拆借或者实物质押获取的补充耕地指标宜设置1年的指标使用封闭期，封闭期内必须用于占补平衡，封闭期结束后未使用的自动进入市场再交易，交易增值部分归于市级用于市级指标收购。

3.2.3 制定受让补充耕地指标申请规模。

主城区申请受让耕地指标规模原则上不超过上一年度补充耕地任务数的50%，其他区县因时序、指标结构问题申请的受让补充耕地指标规模原则上不超过上一年度审批占用耕地数与补充耕地任务数的差值。上一年度补充耕地任务未完成的区县，应按规定加快整改工作，整改期间不得进行补充耕地指标交易。

3.2.4 制定交易指标转让奖励措施。

为提高区县交易指标的积极性，对补充耕地指标出让区县进行奖励。首先是计划指标奖励。市级自然资源主管部门每年按照提供市级统筹的旱地指标数量的15%和水田指标数量的20%，提供市场交易的旱地指标数量的10%和水田指标数量的15%给予转让区县新增建设用地计划指标奖励，超出规定量提供市场交易的按照市级统筹标准给予指标奖励，预计年均奖励计划指标333 hm2。其次是资金、项目优先安排激励。对补充耕地指标出让数量靠前或出让指标积极的区县，市级资金和重大项目优先安排。

3.3 合理确定市县两级指标库留存比例

根据《重庆市耕地占补平衡指标交易管理办法》对指标交易范围的规定，重庆市补充耕地指标将分流进入市级指标储备库、区县指标留用库和市场指标交易库，合理确定各库规模及比例是确保市域耕地占补平衡总体实现的关键。据测算，市级指标储备库、区县指标留用库和市场指标交易库的补充耕地指标规模比例宜为2∶6∶2，市级指标储备库主要保障主城区市级重点建设项目占补平衡需求，区县指标留用库主要优先满足远郊区县建设项目占补平衡，市场指标交易库主要用于市场交易的补充耕地指标。

3.4 进一步明确市场交易主体

在耕地占补平衡实施过程中，农村集体经济组织、开发建设单位或者项目业主单位缴纳耕地开垦费，区县人民政府不仅承担了开垦耕地任务，而且也承担了落实耕地占补平衡确保耕地保有量的责任。因此，占补平衡指标市场交易出让和购买主体宜确定为区县人民政府，具体可委托区县自然资源主管部门实施。此外，市场交易主体还应包括交易活动的监督管理方和组织实施方。

3.5 制定多样化的指标交易方式

为有效盘活补充耕地指标资源，宜采取包括直接交易、短期拆借、实物质押等多样化的指标交易方式进行交易。直接交易适用于需求量和供给量大的指标，由区县人民政府直接在市级土地交易平台出让或者购买;短期拆借适用于新增量小，某一时段需求集中，出售意愿不高、市场交易不够的指标，由指标需求区县通过市级土地交易平台向指标拥有区县发起短期拆借;实物质押主要用于无法实现直接交易，短期拆借也不能实现的补充耕地指标，由指标需求区县通过市级土地交易平台向指标拥有区县或市级自然资源主管部门发起实物质押。市级重点建设项目、区县级重大基础、民生等建设项目需要，上述方式均不能满足耕地占补平衡需要的，远郊区县可申请市级统筹。

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