公益林建设工程对林农收入的影响分析——基于江西、贵州、浙江3省18村调查

张 晖，姚 瑶，郑 宇，张敏新

(南京林业大学经济管理学院，江苏南京 210037)



公益林建设工程对林农收入的影响分析
——基于江西、贵州、浙江3省18村调查

张 晖，姚 瑶，郑 宇，张敏新

(南京林业大学经济管理学院，江苏南京 210037)

根据对江西、贵州和浙江3省18村进行访谈、问卷调查所得的数据，从村庄和农户层面分析公益林建设工程对林农收入的影响。结果表明，公益林建设工程对林农家庭总收入的影响不大，但对林农林业收入存在负面影响，且影响程度与公益林区经济价值正相关。因此，政府如何制定分类补偿标准是实现公益林可持续发展的关键。

公益林建设工程；林农；收入

公益林建设工程是我国覆盖范围最广、涉及林农数量最多、区域性差异最大的生态保护工程之一[1-2]。我国政府以法律的形式明确规定将全国30%的森林划分为生态公益林，并从2001年起，在生态效益补助资金试点基础上，将国家公益林补助资金全部纳入国家公共财政预算框架。在南方集体林区，山林划为公益林后，林农对山林的经营和利用将受到严格的限制，但政府给予林农一定的生态补偿，因此公益林建设工程给林农的收入至少带来以下两方面的影响：一是林业经营面积下降，造成林业收入水平下降；二是经营面积下降构成了原住地的推力，刺激劳动力向外迁移从而增加非农收入。在林农未找到替代生计之前，如果政府的补偿不足以弥补林农林业收入下降，公益林建设只能靠政府的强制性行政手段来推行，因而其长期可持续性是值得怀疑的。因此，研究公益林建设工程对林农收入结构的影响具有重要的现实意义[3-4]。

当前，从农户视角研究生态公益林建设工程的研究主要集中在农户参与生态公益林建设的意愿[4-6]，研究的主要方法是根据农户的调查数据，根据农户模型，从农户特征、家庭特征、生计依赖、对生态公益林认知角度，根据二元Logit模型和非观测效应综列数据模型等进行分析，得出的结论大体类似。但是，公益林建设工程是一项“自上而下”由政府推动的工程，同时又特别强调公益林建设要遵循“生态优先、确保重点，因地制宜、因害设防，集中连片、合理布局”的原则。因此，从村庄和农户相结合的角度研究公益林建设工程农户收入的影响，可以有效地避免抽样误差，能够更为准确地评估公益林建设工程对林农收入的影响。

1 调查研究概况

1.1 数据来源 为了研究公益林建设工程对林农收入的影响，笔者在江西、贵州和浙江3省进行实地调查，每个省选择2个县，每个县选择3个村，每个村选择10个典型农户，分别采用座谈会(省级、县级和村级)、调查问卷(农户)和二手资料收集等调查方法进行调研。调查问卷信息主要包括了农户家庭基本情况(包括劳动力数量、土地资源占有情况、家庭收入等)以及农户对公益林建设工程的认知、补偿标准的满意度、退出公益林意愿等情况。

1.2 案例点概况

1.2.1 样本村经济水平及公益林区划状况。江西省、贵州省均为第一批国家公益林试点省份，浙江省于1997—1999年在全省各县(市、区)完成了生态公益林建设总体规划，并于2001年全面启动实施了公益林建设。目前，3省区划公益林面积共计1 153.333万hm2，均超过了林业用地面积的30%。

所调查的18个样本村人均收入3 000～15 000元不等，从3省平均水平看，浙江居首，江西其次，贵州水平最低；林业收入占总收入的比重为2.0%～70%不等，差异非常大。估计18个样本村林地面积约8万hm2，区划公益林面积4.667万hm2，公益林的面积占林地面积的比例约58%，低的村20%多，高的村近90%；人均公益林面积1.085 hm2。

调研村经济水平及公益林区划状况见表1。

1.2.2 公益林补偿标准。2006—2011年江西省公益林补偿标准由97.5元/(hm2·a)提高到232.5元/(hm2·a)，每年提高27元/hm2，国家级公益林和省级公益林实行同一补偿标准。贵州省依据国家级公益林权属不同实行不同的补偿标准，补偿金由管护补助支出和公共管护支出两部分组成。国家级公益林中的国有林补偿标准为75元/(hm2·a)；集体和个人所有的国家公益林补偿标准为150元/(hm2·a)；地方公益林补偿标准为75元/(hm2·a)，由省、市(州)、县(市、区)按4∶3∶3的比例分级安排资金，依据全国统一式样林权证所载面积和签订的现场界定书、管护协议兑现给林权所有者。2001—2005年浙江省财政根据不同的森林生态功能区位，最低补偿标准由75元/(hm2·a)提高到120元/(hm2·a)。2006～2010年，省级以上公益林补偿标准由150元/(hm2·a)提高到285元/(hm2·a)，呈逐年增长的态势。截至2011年底，浙江省各级财政已累计投入公益林补偿资金37亿元。

调研村经济水平及公益林区划状况见表1。

表1 调研村经济水平及公益林区划状况

注：表中数据来自村级访谈，林业收入不含经济林(山核桃、柑橘等)收入。

Note：Data in the table were interview at village level; forestry income did not include the income of walnut and citrus.

2 调查结果与分析

公益林补偿是对生态公益林经营者的投入和收益损失的补偿，补偿标准合理与否，直接影响到经营主体对公益林的有效管护。而经营者的受偿意愿与公益林建设工程对其收入(主要包括林业收入、农业收入和务工收入)的影响密切相关。因此，选择江西、贵州和浙江3省18村共180户的调查数据进行比较分析，可以更全面地反映公益林建设工程对林农收入的影响。

2.1 公益林建设工程对林农林业收入的影响 样本村公益林规划前后的林业收入见表2。

从表2可得出，所调查的18个样本村在公益林规划后人均林业收入为90～7 500元不等，从3省平均水平看，浙江省达4 033元，江西省2 062元，贵州省仅364元。林业收入水平的高低与农林资源占有水平紧密相关，贵州省调研村人均林地面积仅0.933 hm2，江西和浙江分别有2.533、2.100 hm2，这一定程度上决定了贵州省人均林业收入不及其他2省。此外，贵州省调研村林地中杂灌约占55%，林种结构不佳且山高路陡也使得贵州省林业收入水平低。将公益林规划前后进行对比，3省的林业收入均有所减少，江西省变化幅度最大，缩减了20.24%，浙江省减少了8%，而贵州省规划前后基本持平，仅减少2%左右，这与公益林区经济价值的高低有关。

公益林建设工程对江西省林业收入负面影响最为突出的主要原因是江西省公益林区经济价值较高，该省公益林占比大且林地结构良好，样本村的公益林区占林地面积近58%，且毛竹与竹阔混交面积约达20%，其余多为阔叶林。该政策对林业收入的影响主要表现在：纳入公益林建设范畴的林地会禁伐或限伐，从而减少原本在此地砍伐所带来的林业收入，故公益林区经济价值越高，对林业收入的影响也就越显著。较为典型的靠山吃山的样本村如江西省港背村，公益林区占到了总林地面积的76.2%，虽均在保护区(九岭山保护区)范围内，但保护区毛竹可砍伐，而划为公益林区后全面禁伐，砍伐毛竹这部分的林业收入骤减，总的林业收入减少了近75%。样本农户所划分的公益林区内毛竹占比70%，划分后能自主经营获得收益的林地面积太小，公益林建设工程直接削减了该农林大部分林业收入。

浙江省公益林林地结构同样十分良好，但在公益林规划后，林业收入仅减少了4.97%，远小于江西20.24%的减幅。这一方面是由于浙江样本村公益林占总林地面积的46.8%，低于江西近58.0%的占比；另一方面，是与浙江山区非木质林产品产业发达有关。2008年中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》指出：对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。所以生态公益林建设虽然会影响伐木所带来的林业收入，但对非木质林产品经营的影响较小。如浙江省扶叶村，在随机抽取的10个样本农户中，2户有自家经营的农家乐，农家乐的年收入能达到10万元，拉高了地区林业收入的平均水平。

在贵州省，公益林建设工程对林农林业收入的影响不大，其原因主要是贵州省是典型的高原喀斯特地貌，林地面积较小、林种结构不佳且丘陵多交通不便，即使公益林面积占比较大，达到了67.5%，但该林地的经济价值在限制经营前就不高。但对于贵州省某些贫困村(如中菁村)而言，虽然公益林建设工程对林业收入的影响不大，但划归公益林后，不能砍伐薪柴，只能改用电，增加了电费支出，且需要支付一定的管护费用，政策补贴支付不起电费和管护费，这一定程度上增加了家庭的开支。

表2 样本村公益林规划前后的林业收入

注：表中村级数据来自农户问卷，计算代表农户平均值得来；省级数据由村级数据计算平均值得来公益林工程建设前后的收入，已根据物价指数剔除了通货膨胀的影响。

Note：Data at village level were from farmers questionnaire，which were calculated from the mean value of representative peasant household; data at provincial level were calculated from the mean value of the data of village level.Income become and after public welfare forest construction project had eliminated the influence of inflation according to the commodity price.

2.2 公益林建设工程对林农非林业收入的影响 公益林建设工程对林农收入的影响是复杂的。一方面，林农在林地的经营活动受到了限制，林业收入或多或少都有所降低，在燃料上的支出或多或少也有所增加，且增加了林地的管护费用；另一方面，林农可获得一定的经济补偿，且可以使劳动力从林业生产中解放出来，进行农业生产或务工。

江西省和浙江省特色农业发展较好，如江西省的脐橙、柑橘，浙江省的山核桃，这些作物的经济效益比粮食作物更高，在公益林建设工程下，传统林业生产受限，更刺激了这些种植业的发展。在江西省调研村59个样本户中，有23户拥有果园，且果园收入占总收入的75%以上。浙江省山核桃种植户占样本户的20%，近10年山核桃市场价值有所提高，收入也随之提高。对于这些样本户而言，公益林建设工程重要的负面影响不是降低了林业收入，而是使果树种植规模的扩大受到了约束，限制了果业收入的增长。而对于特色农业发展水平不高的地区，如贵州省林农收入的主要来源是务工，在其60个样本户中，务工收入占家庭总收入80%以上的样本户达23个。由于传统林业生产成本较高，在公益林限伐前，林农就已发现与传统的林业经营相比，外出务工的效益更高，他们宁愿外出务工。对务工收入占比大的林农而言，公益林建设工程的实施对家庭总收入的影响不大。

林农对公益林补偿标准的评价以及退出公益林的意愿能从侧面反映出公益林建设工程对其收入的影响，公益林建设工程对林业收入负面影响越大的地区，其林农的退出意愿就应当越强。从表3可以看出，江西省林农愿意退出公益林的占比最多，对补偿标准的不满意度也最高，而贵州省林农退出公益林的意愿最弱，对补偿标准基本满意的占比也最大。从访谈中发现，江西省选择退出公益林的林农，一部分是寄希望于砍伐毛竹获得林业收入，一部分是希望能开山种果进一步增加农业收入，但都表示公益林建设工程的实施虽降低了林业收入，且补偿标准太低，却对家庭总收入影响不大，若退出公益林，家庭总收入能进一步提高。贵州省82%的林农即使存在公益林退出机制，也不愿退出，这一方面是因为相对于进行传统的林业生产，林农更愿意将劳动力投入效益更高的农业或务工，即使退出也不会进行林业生产，却得不到补贴；另一方面是林农感受到了该政策对于生态的保护作用，良好的生态环境更适宜人居住，保护林地涵养水源也有利于农地灌溉，促进当地农业的发展。

表3 林农对公益林补偿标准的评价分布

3 结论与讨论

生态公益林建设工程在一定程度上限制了农户林地资源利用，从而对林业收入存在负面影响。影响的程度取决于公益林区划面积比重和林种结构，即公益林区的经济价值。经济价值越高的地区影响则越大，故公益林建设工程对江西林农林业收入的负面影响最大，其次是浙江，贵州最小。但该政策对林农总收入的影响不大，随着农村经济发展，林农对森林资源的利用、对林地的依赖程度在发生变化，传统林业收入的占比越来越小，劳动力投入到经济效益更高的领域，如种植果树、经济作物以及外出务工，公益林建设工程顺应了这种趋势，且一定程度上也促进了林农生计的转变。

虽然公益林建设工程对林农总收入的影响不大，但补偿标准与林农的机会成本存在较大差距，不足以补偿林业收入的损失。补偿标准的意义在不同的林地经济价值下也有所不同，在林地经济价值高的地区，即使当地经济收入水平高，但因为该政策对林业收入的影响更大，其对提高补偿标准的期望也更高；在林地经济价值低的地区，虽对林业收入的影响也较小，林农对补偿标准的要求也相对较低，但由于地区经济的不发达，更需要政府采取措施促进农户的增收。政府如何解决经济收入水平高的地区反而需要更多的公益林补偿，既保证生态公益林的建设，又能缩小地区间的贫富差距，推动和谐社会建设，是值得进一步研究的问题。

[1] BRAUNER M，WEINMEISTER W，AGNER P，et al.Forest management decision support for evaluating forest protection effects against rockfall[J].Forest ecology and management，2005，207(1)：75-85.

[2] SIRY J P，CUBBAGE F W，AHMED M R.Sustainable forest management：Global ttrends and opportunities[J].Forest policy and economics，2005，7(4)：551-561.

[3] 徐晋涛，陶然，徐志刚．退耕还林：成本有效性、结构调整效应与经济可持续性：基于西部三省农户调查的实证分[J]，经济学季刊，2004，4(1)：139-162．

[4] 吴伟光，沈月琴，徐志刚.林农生计、参与意愿与公益林建设的可持续性[J].中国农村经济，2008(6)：55-66.

[5] 朱臻，沈月琴，吴伟光，等.农户参与生态公益林建设意愿的实证分析[J].浙江林学院学报2010，27(3)：430-436．

[6] 杨莉菲，温亚利，张媛.林农意愿对生态公益林管护效率和机制的影响分析：以北京市山区县为例[J].资源科学，2013，35(5)：1066-1074.

[7] 凡斌，陈建成.完善我国重点公益林生态补偿政策研究[J].北京林业大学学报(社会科学版)，2009，8(4)：32-38.

[8] 汪锦辉，邓华锋.生态公益林补偿机制及经营与管护综述[J].林业资源管理，2006(6)：30-34.

[9] 王福祥.我国林业分类经营中的生态公益林建设问题探析[J].国家林业局管理干部学院学报，2007，6(1)：10-15.

Effects of Public Welfare Forest Construction Project on Forest Farmers’ Income—Investigation Based on 18 Villages in Jiangxi, Guizhou and Zhejiang

ZHANG Hui, YAO Yao, ZHENG Yu et al

(School of Economics and Management, Nanjing Forestry University, Nanjing, Jiangsu 210037)

According to the interview, investigation and questionnaire of 18 villages in Jiangxi, Guizhou and Zhejiang, we analyzed the effects of public welfare forest construction project on farmers’ income from the layers of villages and peasant households. Research showed that public welfare forest construction project had little impact on the total income of peasant households. However, it showed negative effects on the income of forestry farmers, and the influence degree had positive correlation with the economic value of public welfare forest area. Therefore, how to establish the classification compensation standard was the key to realize the sustainable development of public welfare forest.

Public welfare forest construction project; Forest farmers; Income

高等学校教育部博士点专项(20123204120018)；江苏省高校哲学社会科学研究基金项目(2012SJB630033)。

张晖(1981- )，男，江苏兴化人，副教授，硕士生导师，博士，从事农林经济管理研究。

2016-09-21

S 7-9；F 316.23

A

0517-6611(2016)31-0207-04