鄂尔多斯市露天煤矿采矿临时用地改革试点成效及展望

徐艳红， 王友凤， 徐进才，郝梦洁

(内蒙古自治区土地调查规划院，内蒙古呼和浩特 010010)



鄂尔多斯市露天煤矿采矿临时用地改革试点成效及展望

徐艳红， 王友凤*， 徐进才，郝梦洁

(内蒙古自治区土地调查规划院，内蒙古呼和浩特 010010)

2011年鄂尔多斯市成为全国采矿临时用地改革政策试验示范首批试点，改革的基本思路是“临时用地，移土采矿，及时复垦，还地于民”。该研究介绍了此次改革的主要内容及取得的成效，指出鄂尔多斯采矿临时用地改革中存在的一些问题，如政策试点的市场风险测评与应对机制不完善，后期管护得不到保障，试点矿区审批系统性不强。鉴于此，根据国土资源部采矿用地方式改革其他试点的工作经验，提出了改革现行采矿用地供应方式、用地审批制度、用地补偿方式、用地退出机制，加强采矿用地改革的规范建设等对策，为更好地进行采矿临时用地改革提供参考。

露天煤矿；采矿用地；改革试点；鄂尔多斯

内蒙古自治区鄂尔多斯市是我国重要的能源产业基地，随着经济社会的快速发展，建设用地供需矛盾尤为突出。为解决建设用地指标紧张、用地成本高、采矿后土地闲置等问题，2011年经国土资源部、内蒙古自治区国土资源厅批准实施了露天煤矿采矿临时用地方式改革试点工作，对试点范围内的采矿用地采取分期实施、分期供地、到期归还方案，临时使用农民集体土地，试点的实施取得了一定成效。笔者介绍了鄂尔多斯露天煤矿采矿用地方式改革试点基本情况及取得的成效，分析了此次试点采矿临时用地改革存在的问题，通过对我国其他省区采矿用地方式改革经验的分析总结，为促进鄂尔多斯市试点工作更好地开展提供参考。

1 鄂尔多斯市露天煤矿采矿用地总体概况

1.1 采矿用地基本情况

内蒙古自治区鄂尔多斯市是我国重要的能源基地，鄂尔多斯市拥有我国最大的世界级整装气田——苏里格气田，探明天然气储量7 504亿m3，占全国的31.8%。煤层气、天然碱、食盐、芒硝、石膏、石灰石、高岭土等矿产资源储量也十分丰富。其中煤炭探明储量1 244 亿t，占全区的1/2，占全国的1/6。采矿用地面积26 945.63 hm2，占鄂尔多斯市总面积的6.60%。目前，鄂尔多斯市共有露天煤矿140座，矿区面积1 016 km2。但长期以来，由于建设用地指标紧张，征地周期长、成本高，矿业用地矛盾突出。

1.2 采矿用地方式改革基本情况

根据鄂尔多斯市煤炭资源储量大、赋存高、露头多、易复垦以及开采工艺简单、用地周期短等特点，从提高审批效率、降低企业成本、抢占市场机遇、确保农牧民利益、生态环境恢复治理以及缓解建设用地指标压力等实际出发，2007年内蒙古自治区人民政府决定率先在鄂尔多斯市开展采矿临时用地改革试点，积极转变发展方式，创新矿产资源开发利用管理思路。为进一步深化改革成果，2011年鄂尔多斯市申请国土资源部批准，成为全国采矿临时用地改革政策试验示范的首批试点。

2007年经自治区人民政府同意，自治区国土资源厅以《关于对鄂尔多斯市人民政府开展露天开采煤炭资源临时用地试点方案的复函》(内国土资函〔2007〕100号)批复同意在鄂尔多斯开展露天开采煤炭资源临时用地试点工作，试点范围涉及东胜区、达拉特旗、准格尔旗、鄂托克旗和伊金霍洛旗，包括已取得采矿许可证且开采方式为露天开采的煤矿和需进行火区治理的煤矿，临时用地时限为2年。

2011年10月，国土资源部办公厅以《关于内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿采矿用地方式改革试点的复函》(国土资源厅函〔2011〕949号)批复鄂尔多斯市伊金霍洛旗、达拉特旗、东胜区、鄂托克旗和准格尔旗5个旗区的80座露天煤矿作为采矿临时用地改革试点，总面积232.94 km2[1],分布于这5个旗区的17个乡镇，涉及55个村和20个国有单位，共104宗地。采矿临时用地时限为5年，其中，3年开采期，2年复垦恢复期。

1.3 改革的主要内容

鄂尔多斯市露天采矿临时用地方式改革，旨在不改变农村土地所有权性质、不改变土地利用总体规划用途的前提下，以临时用地方式满足露天采矿用地需求，基本思路是“临时用地，移土采矿，及时复垦，还地于民”。

1.3.1 供应方式改革。对试点范围内的采矿用地，采取分期实施、分期供地、到期归还的做法，以临时用地方式使用农民集体土地。每期采矿用地期限不超过2年，完成采矿和土地复垦的实施周期不得超过5年。一期用地完毕可申报二期用地，一期复垦完并通过验收方可申请3期用地。

1.3.2 审批制度改革。在试点范围内，采矿用地涉及占用农村集体土地的，不再实施征收，不转变土地用途，集体土地所有权性质不发生改变。用地审批程序经旗县、市级国土资源局审查，报市人民政府审批，共16个工作日。具体为：用地单位首先按照批准的设计生产能力、煤层赋存特点向当地旗区国土资源局提出用地申请；由旗区国土资源局核实露天采矿用地申请范围，在依法批准的采区范围内，依法履行法定告知、听证程序；组织农村集体经济组织与露天开采企业签订露天采矿用地合同，兑现补偿费用；监督用地管理单位缴纳土地复垦保证金；组织露天采矿用地材料组件并初审上报市国土资源局；市国土资源局审查、复核露天采矿申报要件，审核土地复垦方案，会审无误后，提出审查意见报市人民政府审批。

1.3.3 补偿方式改革。参照当地土地征收补偿标准，按照采矿和土地复垦期限确定补偿方案，由露天采矿用地单位给予被使用土地农村集体经济组织和土地承包经营户补偿。同时，通过调整承包土地、农牧民就业(包养机械)、发展第三产业等措施安排被使用土地农牧民的生产和生活。

目前，鄂尔多斯市大多旗区人民政府参照《内蒙古自治区征地统一年产值标准和征地区片综合地价》制定了采矿临时用地补偿标准。列举如下：准格尔旗人民政府制定了《建设项目征收土地补偿安置暂行办法的通知》(准政发〔2007〕249号)，标准为水浇地36万元/hm2，塔地30万元/hm2，梁耕地18万元/hm2，人工草地3.15万元/hm2，沙柳地2.85万元/hm2，柠条地2.4万元/hm2，天然草地1.95万元/hm2，青苗补偿费9 000～18 000万元/hm2。

东胜区临时用地补偿标准依据《鄂尔多斯市东胜区人民政府关于批转东胜区煤矿露天开采征地补偿安置方案的通知》(东政发〔2008〕87号)、《鄂尔多斯市东胜区人民政府会议纪要》(东政发〔2009〕80号)、《鄂尔多斯市人民政府关于同意<鄂尔多斯市东胜区矿区移民安置补偿办法>的批复》(东政发〔2012〕74号)执行，将矿区移民搬迁与新农村建设结合起来统筹规划和建设。在合理补偿的前提下，落实“提供一套住房、找到一份工作、落实一份社保、发放一份补贴”的“四个一”移民政策。

1.3.4 复垦保证金制度。鄂尔多斯市出台的《露天采矿用地复垦验收还地管理办法》对试点地区露天矿临时用地复垦、验收、还地进行了规定。各旗(区)国土资源局根据自己实际，收取土地复垦费保证金(3万～15万元/hm2)，用地单位完成临时用地复垦后，向当地旗(区)国土局提出初验，验收合格后申报鄂尔多斯市国土资源局验收，经验收合格，旗(区)国土资源局将土地复垦保证金交还用地单位；不通过验收的，提出复垦中存在的主要问题和整改意见；整改后仍不合格的，扣除以缴纳的土地复垦保证金，由旗区国土资源主管部门代为组织复垦。

1.3.5 采矿用地退出机制改革。用地单位在采矿结束后完成土地复垦，经验收符合标准，将土地交还原所属集体经济组织，不改变农村集体经济组织土地所有权和使用权。截至目前，各旗区已完成土地复垦面积为7 983.44 hm2，累计复垦土地验收总面积2 931.30 hm2，复垦完成率为46.19%，复垦验收率为16.96%。

1.4 试点成效

自开展临时采矿用地试点以来，鄂尔多斯市人民政府和国土资源局先后出台了《关于加快推进露天煤矿用地方式改革试点工作的通知》《露天煤矿临时用地管理工作办法》《临时用地复垦验收管理暂行办法》《土地复垦督查管理办法》《露天采矿用地试点报件审查会签有关问题的通知》等文件，规范了采矿临时用地行为，采矿用地的土地利用方式得到了转变，促进了鄂尔多斯矿产资源的开发利用，农牧民的土地权益得到了维护，同时也支持了煤炭企业的发展。鄂尔多斯社会经济得到了又快又好的发展，形成了政府、农牧民、企业、社会多方共赢、多方满意的局面。

1.4.1 有效保障了农牧民土地权益，改善了农牧民生活条件。试点政策规定采矿临时用地不改变土地权属，按临时使用土地的地类复垦，切实地保护了农民的合法土地权益。鄂尔多斯市矿区范围内的村、嘎查普遍立地条件较差，耕地绝大部分为旱耕地，靠天吃饭，人均年收入1 000～2 000元，年景不好的时候，刚够维持生活。临时采矿用地政策实施后，涉及被临时占用土地的农牧民得到了相当于永久征用土地的补偿款，同时，矿区还实施了移民政策，使农牧民的居住环境得到了很大改善。农牧户年均年收入大幅度提高。其中，超过的50%左右的农牧户年均收入达到7 000～10 000元；约15%的农牧户年均收入达到2万～3万元；少部分农牧户年均收入达到5万元。

1.4.2 加快了矿区生态环境恢复治理。采矿权人按照试点政策申请采矿临时用地，较永久性征地，手续简化，极大地缩短了企业用地的时间。采用“边开发、边复垦”的开采模式，从征地—开挖—排土—采矿—复垦，平均3～5年，缩短了土地使用周期，用地效率大大提高，加快了矿区土地生态环境的恢复治理进度。

1.4.3 降低了企业投资成本，支持矿山企业又好又快发展。通过实行露天采矿临时用地试点，有效降低了企业对土地的取得成本和管护成本，支持企业又好又快发展。按照工业用地价格标准，鄂尔多斯市工业用地土地取得90万元/hm2；根据采矿临时用地试点实施方案，企业需付的补偿金约45万元/hm2，用地成本的降低直接减少了产煤成本，有利于增强企业在煤炭市场中的竞争力。抽样调查受访的35家煤矿企业普遍认为临时采矿用地政策的实施给企业节约了极大的用地成本，减轻了企业负担，使企业的生产积极性得以提高。同时，采矿企业通过缴纳税收支持了当地经济的发展。

1.4.4 提高了用地审批效率，利于企业抢占市场机遇。矿山企业在申请取得采矿用地时，必须按照取得建设用地的程序进行审查报批，必须履行相应的建设用地审批程序。涉及占用农民集体所有土地的，还须由国家进行征收，履行法律规定的土地征收相关程序。试点政策实施后，企业用地由可按临时用地程序审批，不用经过征转用手续，用地审批时效大大提高。在煤炭市场持续低迷的这几年，时间就是金钱，快速投入生产，抢占市场机遇成为企业得以生存的法宝。

1.4.5 缓解了建设用地指标压力，为鄂尔多斯市经济发展注入活力。鄂尔多斯市自2001年撤盟改市以来，经济发展实现了历史性的跨越，创造了“鄂尔多斯发展模式”。2009年鄂尔多斯市生产总值增长速度、工业增加值、固定资产投资、地方财政总收入均跃居全区首位，生产总值连续7年保持20%以上。然而，随着经济的快速发展，煤炭开采量的不断提高，建设用地供需矛盾日益凸显。2009～2020年鄂尔多斯市土地利用总体规划下达的新增建设用地总规模为136 796.56 hm2，其中城镇工矿用地总规模为50 086.48 hm2，仅能满足城镇建设用地基本需求。因此，2011年国土资源部批复采矿临时用地试点政策的实施，将国有大型露天煤矿采矿用地纳入试点范围，提高了试点的效力层级，有利于缓解鄂尔多斯市的建设用地指标压力，有利于保障重点工程、城市基础设施、民生项目用地需求。

1.5 试点工作难点

试点工作的开展需要当地农民的大力支持，政府部门需对征地、还地等关系农民权益的环节做出详细解释说明，如何使农民清楚试点开展对改善其生活、保障其土地权益的积极作用是试点开展的难点之一；试点范围内各矿区煤炭矿藏差异较大，开采难度、开采年限、企业技术力量并不统一，如何合理安排开采、复垦时间是各企业需解决的难点；试点规划煤炭企业5年内完成开采和复垦工作，而各企业开采区域矿藏开采难度、企业技术力量不一，如何确保按规划完成复垦还地是试点运行的另一难点。

2 鄂尔多斯市露天煤矿采矿临时用地改革试点存在的问题

2.1 政策试点的市场风险测评与应对机制不完善

2012年以来，煤炭市场持续低迷，煤炭价格不断下跌，许多企业的生产成本已高于销售价格，多数企业处于停产状态。虽然企业效益下降甚至亏损，但每年需缴纳使用临时用地的各项税费、申请新一期临时用地需缴纳的复垦保证金等费用并不因此减免，已完成开采的区域也需要投入大量资金进行复垦，许多企业已入不敷出。此外，农牧民要求还地的呼声越来越高，资金短缺的现状使企业复垦进度拖沓，复垦土地质量较低，又无力支付农牧民额外补偿金。一些企业难堪重负，已到破产的边缘，而企业破产将把矿区复垦和还地的难题留给政府。试点政策推行过程中，缺乏对煤炭市场环境的分析，市场环境发生严重波动也未能及时做出调整，试点急需建立市场风险测评与应对机制，扭转目前试点的“半瘫痪”状态。

2.2 后期管护得不到保障

土地复垦后无人管护，复垦土地利用率较低。由于矿区征地后绝大部分农民已搬离矿区所在的村镇，且进城务工的收入远大于获取复垦土地务农的收入，因此土地复垦还地后无人管护，土地荒废，复垦土地用途得不到保证[7]。加之鄂尔多斯地区降雨并不丰富，许多矿区靠近沙漠极其干旱，复垦后土地无人管护，单依靠降水地上植物需水量难以满足，地表植物缺水死亡，如经长年风蚀土地荒漠化可能性较高。土地复垦投入的人力、物力对于土地的高效集约利用未起到积极的促进作用。

2.3 多部门管理，试点矿区审批系统性不强

试点审批涉及多个部门，各部门间衔接明显不足。试点批复后，鄂尔多斯市出台的试点实施方案及具体措施，大多局限于国土部门的土地审批监管，其他与试点审批相关的部门对试点情况缺乏了解，试点矿区审批手续办理的系统性不足[2]。

3 国土资源部采矿用地方式改革试点工作经验

国土资源部法律中心从2005年就开展矿业用地政策研究相关工作，2009年完成了《矿产资源法》涉及矿业用地章节的起草工作，2010年完成了《关于进一步加强石油天然气设施用地管理的意见(建议稿)》。2013年通过全面收集、整理矿业用地相关规定，分析矿业用地开采特点及存在突出问题，在借鉴国外矿业用地有关规定基础上，结合国土资源部近几年开展的有关试点实践以及国家新的政策发展方向，形成《矿业用地政策研究报告》，对完善矿业用地管理及推进有关立法提出了建设性意见，并且草拟了《短期采矿用地管理办法(建议稿)》及起草说明。

国家分4批共有5个省、自治区开展了采矿用地方式改革试点。从试点实施情况来看，自2005年广西平果县开展铝土矿采矿用地方式改革试点以来，采矿用地由原来的征收方式改为临时征用方式，企业采矿后对土地进行复垦，再将复垦土地归还农民，从而既保证了矿区农民生活的稳定性，又达到了保护耕地和集约用地的目的。2010年国土资源部第35次部长办公会原则通过了《采矿用地方式改革扩大试点方案》，分别在辽宁、云南、山西等省扩大试点，在创新采矿用地供应方式、审批制度、补偿方式、用地退出机制等方面也取得了显著成效，但是鄂尔多斯市露天煤矿与其他地区相比较有煤层埋深较深、开采年限长、破坏面积大、破坏程度深、开采年限超过临时用地年限等特点，所以在采矿用地方式改革上又有别于其他省区。

3.1 改革现行采矿用地供应方式

广西、山西、内蒙古、云南、辽宁、四川等地在采矿用地供应方式上都进行了积极探索，即在试点范围内的采矿用地，改变现行必须申请使用国有建设用地的做法，采取分期实施、分期供地、到期归还的做法，以临时用地方式使用农民集体土地。但在适用范围和条件上，都有所不同。广西平果铝与云南昆明磷矿埋深都浅，埋深2～5 m，开采周期短1～2年，采用临时用地使用时间短；山西平塑煤矿矿埋深大约在80 m左右；而鄂尔多斯露天煤矿埋深则从30～170 m不等。浅层煤在开挖的过程中对土地破坏较小，只要做好表土剥离，土地就能恢复到原态。但对于埋深较深的露天矿在开采完毕后，对土地破坏较大，复垦投资成本高、技术难度大。

3.2 改革采矿用地现行审批制度

试点地区都在采矿用地审批制度方面也进行了改革。对试点地区采矿用地涉及占用农村集体土地的，不再实施征收，不转变土地用途，维持集体土地所有权性质和农村土地承包经营关系不变。采矿用地的申报审批，由采矿企业依据矿区规划和分期实施规划制定年度采矿用地计划和复垦规划，报省、自治区批准，但各地在内容略有不同。例如在临时用地使用期限上，广西规定的是原则上完成采矿和土地复垦的实施周期不超过5年，其中每期采矿用地的使用期限不超过2年，超过2年的，依法重新办理临时用地手续；山西则规定露天采矿临时用地使用期限为5年，自批准之日起,在5年内完成采矿、复垦和还地。

3.3 改革现行采矿用地补偿方式

试点区内采矿用地的补偿参照征地补偿标准的计算方式，按照采矿和土地复垦的期限确定补偿方案，在当地市县人民政府的统一组织协调下，由采矿企业与农村集体经济组织或土地承包经营权人按照平等协商的原则签订补偿合同(协议)，按照合同(协议)约定进行补偿。试点地区临时用地的补偿标准都是参照征地补偿标准的计算方式，按照采矿和土地复垦的期限进行测算的。不同的是签订补偿合同的主体，山西省规定临时用地补偿参照征地补偿标准的计算方式(占用林地的可参照统一年产值标准和林业部门的相关规定计算补偿)，按照采矿和土地复垦的期限确定案，在当地县(市、区)人民政府的统一组织协调下，由露天采矿企业与农村集体经济组织或土地经营权人按照平等协商的原则签订补偿合同(所占土地有土地承包经营权人承包经营的，露天采矿企业与承包经营权人签订补偿合同)，按照合同约定进行补偿。辽宁省规定补偿合同是由采矿企业与农民签订，并按合同约定进行补偿。

3.4 建立采矿用地退出机制

试点地区都建立采矿用地退出机制。采矿作业完成后，采矿企业负责对临时占用的土地在规定的期限内完成复垦，经验收符合标准，农业用地特别是耕地恢复原用途后，交还给原农村集体经济组织或土地承包经营权人。广西自治区采矿用地退出由采矿企业自检自验，然后分别申请由县、市国土部门组织专家验收，并认真组织整改完善，最后再申请自治区国土资源厅组织验收；山西省对于复垦验收，要求由县级国土资源管理部门根据占地合同约定组织初验，验收合格后报省国土资源厅验收，对于采矿用地规模大、试点实施周期长的，可申请分期验收。

3.5 采矿用地方式改革的规范建设

各试点区根据试点工作需要，结合当地实际，依据国家和地方的法律法规，制定了采矿用地方式改革的管理办法、标准和操作程序等相关规定和规范，为试点地区工作的顺利开展提供了技术基础，也为采矿用地制度改革法律法规建设提供了实践依据。广西根据试点工作开展情况，除了操作程序和复垦验收标准，还出台了《广西平果铝土矿采矿用地管理办法》和《露天采矿用地管理办法(草案)》；山西省出台了《露天采矿临时用地管理暂行办法》《露天采矿临时用地复垦验收管理暂行办法》《露天采矿临时用地还地管理暂行办法》等3个办法和《露天采矿临时用地协议书》《露天采矿临时用地还地协议书》。

4 结论与展望

鄂尔多斯市露天煤矿采矿用地方式改革试点于2011年经国土资源部、内蒙古自治区国土资源厅批准，2012年开始实行。试点矿区煤炭矿藏储量大、赋存高、埋藏浅、露头多、易复垦，开采工艺较为简单，用地周期较短，临时使用土地能够满足煤炭企业生产需要，同时解决了建设用地指标紧张、用地成本高、采矿后土地闲置等问题，保障了当地农民的土地权益，因此试点具有积极的意义。针对当地采矿临时用地改革试点存在的问题与不足，可有效借鉴广西、山西等地试点经验，进一步完善管理体制，促进部门间协作；加大监管力度，加强法规建设；创新采矿用地方式，深化差别化供地制度；遵循“谁复垦，谁受益”的原则，复垦义务人享有优先申请复垦后土地的使用权；通过土地整治，发展规模化农业生产，创造更多就业岗位，改善农民居住环境，吸引迁出农民迁回原址生活，形成鄂尔多斯市农村可持续发展模式[3-5]。

[1] 国土资源部.国土资源部办公厅关于内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿采矿用地方式改革试点的复函.国土资源厅函[2011]949号[A].2011.

[2] 鄂尔多斯市国土资源局.鄂尔多斯市国土资源局关于加快推进露天采矿用地方式改革试点工作的通知[Z].2012-05-02.

[3] 王再岚,吴苏海,智颖飙，等.鄂尔多斯煤炭资源开发可持续发展研究[J].科学管理研究，2005(6)：36-38.

[4] 霍改兰，乔文光，刘占敏. 内蒙古大雁矿区采矿损毁土地整治措施[J].安徽农业科学，2014，42(8)：2427-2428.

[5] 邓瑞. 煤矿区土地复垦的问题及对策研究[J].安徽农业科学，2013，41(21)：9087-9088，9135.

徐艳红(1975- )，女，河南禹州人，工程师，从事土地政策研究。*通讯作者，工程师，硕士，从事土地政策研究。

2015-11-20

S 28

A

0517-6611(2015)35-304-04