安徽城镇化的评价与思考

杨新华 (江苏省无锡城市职业技术学院会计系，江苏无锡 214153)

安徽东邻长三角经济区，南承闽三角和珠三角，西接武汉经济圈，北靠中原城市群，是东部沿海发达地区和广大内陆地区的结合部，也是华北与华南的过渡带。2013年安徽省城镇人口已达到2 885．9万，占常住人口的47．9%。加快安徽城镇化进程，对于优化产业结构和就业结构、调整发展方式、统筹城乡协调发展、缩小城乡居民收入差异、促进社会和谐发展具有十分重要的意义［1］。

1 安徽省城镇化的特征

1．1 基本形成了“金字塔”式城镇层级结构 安徽城镇化自1978年经历了改革开放初期(1978～1989年)的中等城市与小城镇发展、20世纪90年代(1990～2000年)皖江外向开放、2000～2009年的中心城市带动、2010年以来城市群发展的4次演变［1］，城镇空间结构逐步优化。这种空间结构演变与国家区域与城镇化发展战略走向相吻合，与安徽省工业化发展状况密切相关。特别是2005年以来，安徽开展农村区划调整，通过撤乡改镇、乡镇合并、镇镇合并、镇改街道，整合资源，培育壮大了包括合肥、芜湖、安庆、黄山、阜阳、蚌埠等中心城市。合肥作为省会，成为安徽省最有影响力的区域性大城市，芜湖、安庆、蚌埠、黄山、阜阳成为重要的区域性中心城市，同时建成一批人口超20万、经济实力较强的县级中小城市。截至2013年底，全省各级城镇总数936个，包括22个市(省辖市16个，县级市6个)，县城56个，其他建制镇858个，基本形成了以省会合肥为龙头、以区域性中心城市为骨干、多个县城和小城镇为基础的“金字塔”式城镇层级结构。

1．2 城镇化水平整体不高 评价城镇化水平的核心指标是城镇化率。如图1所示，2000～2013年安徽省城镇化率逐年提高，从2000年的28%提高到2013年的47．9%，年均增长1．5个百分点;但仍低于全国平均水平，其与全国平均水平的差距由2000年的8．2个百分点缩小到2013年的5．8个百分点，2013年安徽省城镇化率相当于全国平均水平(53．7%)的89．2%，与2010年全国平均水平(47．5%)相当，落后于全国3年左右，在全国位居第23位，相当于排名第一的上海市(89．8%)的53．3%，相当于邻省浙江(64．0%)的 74．8%。在中部6省中列倒数第二，仅高于河南(43．8%);与居中部6省之首的湖北(全国排名12位)相比差了6．6个百分点。与江苏(64．1%)相比，落后16．2个百分点，城镇化进程滞后于江苏大约8～12年。

1．3 城镇化地域差异明显 2012年统计数据显示，安徽省城镇化空间区域发展差异明显。如图2所示，城镇化水平较高的区域是中部、南部的皖江示范区，除滁州外的其他市城镇化率都超过50%，其中铜陵最高，达76．3%，接近国内一线城市，合肥为66．4%，淮南为65．3%，马鞍山为61．2%;其次是皖南地区，黄山市为44．4%;皖北地区经济欠发达，农业人口多，城镇发展滞后，城镇化率低，蚌埠为48．3%，宿州为34．8%，阜阳为34．9%，亳州只有33．0%，不及铜陵和合肥的一半，省域城镇化水平最高与最低差距43个百分点。安徽城镇化存在中优、南强、北弱、西小的发展态势，中部合肥经济圈城镇化发展优势明显，南部皖江地区(包括黄山)城镇化实力强劲，皖北地区人口众多城镇带动辐射能力较弱，皖西六安城市规模较小。由于区域经济发展不均衡，地区发展水平差异过大，导致优质资源向优势地区集聚，加剧了城镇化发展的极化效应，区域城镇化发展差距进一步拉大，皖北的滁州、阜阳、宿州和亳州低于全省平均水平。

2 安徽城镇化进程中的主要问题

2．1 人口异地城镇化问题突出 国家统计局规定，城镇化率=城镇人口/总人口。公式中的人口是指常住人口，不是户籍人口。常住人口是指在本地区居住半年以上的人口，本地人口外出半年以后，就不把其统计为本地常住人口。城镇人口是指在城市或集镇内居住半年以上的人口，包括城镇中的非农业人口和在城镇从事非农产业或城郊农业的农业人口。2013年安徽城镇化率为47．9%，其中包括了约1 000万在城市工作半年以上、户籍在农村的农民工及随迁人员。扣除这部分“半城镇居民”，按户籍人口计算的城镇化率仅23．4%。根据安徽省统计公告，2013年16个省辖市只有合肥为人口净流入城市，其余均为人口净流出。人口净流出数量最多的3个市为阜阳(282万)、六安(149万)和亳州(138万)，在全国人口净流出前20个城市中，3市分别排名第4、12、19位。由于皖西北地区的第三产业发展相对滞后，造成农村劳动力本地转移空间狭小，就业承载能力有限，导致大量人员外流。根据2013年安徽省统计局报告，由于安徽有近千万人口流向沿海等经济发达地区，没有统计在安徽省常住人口中，这在一定程度虚高了安徽省城镇化率。大量人口跨省流出，异地城镇化，导致了安徽省内小城镇人数出现净减少。由于各种因素的限制，进入城镇的农民虽然从事非农产业，但相当多的农民工没有稳定的住所和就业岗位，工资较低，不能享受城市住房、医疗、教育和其他福利，城镇化稳定性较差，返乡率较高［2］。

2．2 中心城市辐射带动力不强 安徽省中心城市可分为3类:第一类为省级中心城市，如省会合肥。尽管其经济总量占全省的比例由2005年的15．9%上升为2013年的24．4%，但其辐射范围只是所辖的4县1市;第二类为省内15个地级市的区域性中心城市;除了芜湖、安庆、马鞍山、铜陵、淮南、淮北6市以外，其他9个是20世纪90年代由“区改市”而来，行政管辖4～8个县，这些由“区改市”的地级市，建成区多是县城的基础，虽然一些地级市(如阜阳市)人口达到大中城市的规模，但市辖区只是区域行政中心，导致实力小、功能弱的中心城市对应的是一个大区域，出现“弱中心与大区域”并列的格局，对区域的辐射带动能力较弱。第三类为县域中心城市，包括了5个小城市和56个县城。除去15个经济强县外，多数县城综合功能不强，辐射半径十分有限，难以承担对全县﹙市﹚经济发展的带动作用。安徽省城市的区域首位度不高，皖西、皖北、皖南缺少有集聚力、带动力、辐射力和影响力的区域中心城市。作为区域性中心的中小城市，人口数量虽有所增加，但是城镇基础设施和公共服务水平有待提高，人口承载力不足。

2．3 城镇化与工业化发展不同步 与工业化水平(用工业增加值占GDP的比重来表示)相比，安徽城镇化水平(用常住城镇人口占常住人口总数的比重来表示)明显滞后。由表1可知，2005～2013年安徽城镇化率与工业化率之比为0．99～1．04，远低于国际公认的1．4～2．5这一“合理区间”的下限。尽管不能单从工业化率、城镇化率高低来判定工业化与城镇化水平是否协调，但安徽城镇化滞后工业化确实存在，体现在非农产业就业比重的提高速度滞后于工业化水平的提高速度，城镇人口比重的提高速度滞后于非农业产业就业比重的提高速度。因自然条件、历史基础和社会条件的差异，安徽工业化、城镇化水平在空间上表现出一定的差异性:皖江地区是安徽“两化”发展相对较快的地区，皖南次之，而皖北和皖西发展相对迟缓。从工业化、城镇化协调性来看，合肥、黄山、芜湖、淮北、蚌埠等市城镇化水平与工业化水平差距相对较小，亳州、滁州、宿州等市城镇化严重滞后于工业化。

表1 安徽省2005～2013年城镇化率和工业化率

2．4 “土地城镇化”速度高于“人口城镇化” 城镇化的快速发展，促进城镇边界快速向外扩张，2008～2012年安徽累计完成城市建设、小城镇建设和房地产开发等投资突破万亿元，年均增长36%。2012年全省城镇建成区扩大到1 565 km2，比2008年的1 311 km2增加了254 km2，年均增长近20%。而同时期城镇人口由2 172万增加到2 784万，年均增长只有4%，城镇建成区面积增长速度是城镇人口增长速度的3倍，新增城镇人口人均建设用地约506 m2，远远超过100 m2/人的国家标准。2012年全省城市与集镇建成区的平均人口密度分别为6 400和2 800人/km2，均低于全国平均水平。显然“土地城镇化”快于“人口城镇化”，表明在城镇化过程中土地利用是低密度的扩张，带来空间资源的极大浪费。安徽省城镇建设偏向于政府主导，各地普遍是通过设置经济开发区、产业园区、“县改区”、“乡改镇”等方式，一味追求城镇化速度，缺乏产业支撑，对农村剩余劳动力的吸纳能力差;过分强调管理，公共服务水平很低，市民化进展缓慢。2012年安徽城镇就业吸纳能力与相邻的江苏省2000年城镇从业人员占全部就业人员比重相当，落后于江苏10多年。

3 对策与建议

3．1 提高城镇综合承载水平，增强对农村转移人口的吸纳能力 各地应结合城镇自身成长的特点，从资源优势、产业基础、文化特色、人才培养、生态保护等角度来定位城市的发展方向，逐步培育城镇的核心支柱产业。城镇化的核心是人的城镇化，城镇化过程是农民进城转化为市民的过程，所以在产业选择上，要考虑城镇扩大就业发展的功能，在大力推进高科技新型产业发展的同时，注重发展劳动密集型产业和生产生活服务型产业，发挥服务业作为城镇就业容纳器的作用，创造条件促使部分产业向小城镇集中发展，以便充分吸收农村富余劳动力，使长期在城镇生活，有工作、有稳定住所的农民真正市民化。在产业园建设中，同步加强交通体系、地下管网体系、生态环境体系、防灾减灾体系等基础设施建设，为产业和人口集聚提供基本条件。以建设“大湖名城、创新高地”为目标，加快推进区域性特大城市，促进合肥经济圈一体化;加快建设芜湖次中心城市和沿江、沿淮城市群，加速沿江城市带率先崛起;推进沿淮城市群建设，结合中原经济区战略实施，支持皖北地区跨越发展;建好皖南国际旅游文化示范区，突出文化生态特色，加强皖西大别山区的生态保护。从发展趋势看，未来10年，皖江示范区要素集聚能力将进一步增强，吸纳本地及外部劳动力步伐加快，常住人口规模扩大，城镇人口总量快速增长，城镇化水平不断提升;皖北地区、皖南、皖西剩余劳动力将向本地城镇、皖江城镇以及外省同步转移，常住人口总体下降，城镇人口绝对数增长，城镇化水平也将持续上升。

3．2 提升中心城市辐射带动作用，加快推进城市群建设 中心城市是实现依城促产、以城带乡的主导力量。各地应发挥比较优势，突出自身特色，加快经济发展，壮大城市规模，增强聚集和辅射带动作用，使之直正成为各区域空间组织的核心。统筹推进老城区改造和城市新区建设，推动中心城市组团式发展，构建多中心城市群。加快城市新区建设，推动现代服务业和高新产业集聚，强化三次产业复合和经济生态、人居功能复合，成为中心城区功能拓展的主导区城、城乡一体化发展先行区和区城经济增长极。优化城市发展形态，将中心城区周边符合条件的县城、县级市市区和特定功能区纳人城市组团，构建交通便捷、特色产业支撑、功能互补、集群发展的空间布局，促进农村人口就近就业转移，力争到2020年能有一半以上县城的人口超过20万，部分县城人口超过30万，改变县城规模普遍偏小，县级市数量少(仅有5个，远远少于山东、江苏、湖北等周边省份)的现状。合肥位于安徽省的几何中心，如果将其建设成像杭州、南京那样的经济发达的、具有跨省影响力的中心城市，则必将会对周围地区产生巨大的辐射效应，带动相邻城市乃至安徽城镇体系的发展。

2013年12月中旬，中央城镇化工作会议提出了“在城镇化过程中把城市群作为一个主体形态来促进大中小城市和小城镇合理分工”的措施，城市群建设引起重视，这为安徽省的城市发展带来了新的机遇。全省各地城镇化发展差异较大，由于发展阶段不同而面临不同的发展重点，融合发展有利于发挥各市的比较优势，形成更大的规模经济和集聚效应，进而壮大区域整体实力。为此，应加快安徽城市群(带)建设，快速推进以合肥为核心的省会城市群、以“马芜铜宣”为重点的皖江城市群、以“两淮一蚌”为重点的沿淮城市群、以六(安)、阜(阳)、亳(州)、宿(州)为核心的皖西北城市群的建设。鼓励其他具备条件的城市整合资源、优势互补，整体规划功能定位和产业定位，统筹布局公共服务、居民点、生态系统格局，突破行政区划制约，推进交通、能源、信息、环保等基础设施统一布局和共建共享，加快形成便捷通畅的城市群。“十二五”和“十三五”时期，大力促进城市规模扩张和城市群发展，同时加强与安徽周边城市的互动错位发展，合力推进长江中游城市(长沙、合肥、南昌、武汉等4个省会城市)集群建设。

3．3 注重工业化与与城镇化的协调发展 城镇化与工业化过程是经济发展过程中不可逾越的阶段，两者相互促进。城镇是第二、三产业的载体，聚集了发展工业化所需的科技、信息和人力资源。第二、三产业发展是城镇化的主要推动力，城镇化进程的加快将为新型工业化提供所需要的资本和市场。近年来，安徽坚持“工业强省”战略，以工业化推进城镇化和现代化，工业化速度明显加快，工业增加值年均增速达到18．9%，为改革开放以来最快的时期。通过加快服务业发展带动城镇化，并逐渐丰富和完善城市服务功能，是安徽城镇化的重要途径，是促进安徽工业化与城镇化协调发展的有效选择。在城乡统筹发展视角下，城、镇(乡)互为新的战略发展空间，要统筹规划和整体推进安徽城乡产业的联动发展，加快产业集聚，强化城乡产业的内在联系。进一步壮大民营经济，以工业园区为平台，加快产业集聚，大力发展配套经济、劳务经济、园区经济［3］。培育一批龙头企业群，依托龙头企业推进农业产业化。而城市化的进一步完善提供了更好的公共基础设施，从而使城市成为我国新型工业化发展的强力支撑。今后一段时期，安徽应突出发展区域性中心城市(镇)，以开拓新兴科技产业，优化工业布局，加快科技成果转化，改造传统产业，形成工业化与城市化相互促进的良好局面。逐步由资金、劳动密集型产业向知识、技术密集型产业(主要是机械、电子和高档轻纺工业)过渡，同时要大力发展商业、服务业、金融业，以提高城市综合服务能力。

［1］林斐．新型城镇化背景下安徽城镇空间结构优化战略［J］．上海城市规划，2014(1):37 －42．

［2］邢军．安徽城镇化发展现状与路径选择［N］．安徽日报，2013－04－15．

［3］程必定．安徽崛起的若干战略问题研究［M］．合肥:安徽人民出版社，2012．