流域生态补偿法律关系主体研究——以汉水流域为例

郑 坤，万雅琴

(郧阳师范高等专科学校旅游与管理系，湖北十堰442000)

生态补偿是指“生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用”［1］。流域生态补偿是指流域生态系统服务功能的受益者向流域生态系统服务功能的提供者(生态投入或失去可能的发展机会)给予的经济和非经济形式的补偿。汉水流域作为南水北调中线工程的水源地，其流域生态补偿具有特殊的典型意义:既包括流域内上下游地区之间的生态补偿，又包括水源地与受水区之间的大范围跨流域调水生态补偿。因此，笔者以汉水流域为例，对流域生态补偿的法律关系主体展开讨论与研究。

流域生态补偿法律关系主体，包括补偿主体和受偿主体两方，其中补偿主体是流域生态补偿过程中补偿资金的筹集者和补偿义务的履行者;而受偿主体则是补偿资金的接受者和补偿请求权的享有者。

1 现行法律及生态补偿实践对流域生态补偿主体界定的不足

1．1 补偿主体单一 依照现行法律，学者们一般把国家界定为流域生态补偿最重要的主体;而在生态补偿实践中，国家往往担当了流域生态补偿唯一主体的角色，在跨流域调水的情况下更是如此。

不可否认，在国际生态补偿中，国家是生态补偿最重要的主体甚至是唯一主体。最典型的例子是基于《京都议定书》的碳汇交易。但在国内生态补偿中，国家的补偿主体地位则另当别论。现阶段所讨论的流域生态补偿，绝大多数情况下指的是国内生态补偿，所以对流域生态补偿的补偿主体作上诉界定并不准确。

将国家界定为流域生态补偿中的补偿主体的法律依据主要是《宪法》和《水污染防治法》。《宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，“国家保障自然资源的合理利用”。根据宪法的这一规定，国家拥有水资源所有权，因而享有在全国范围内统一调度水资源的权力，当然也包括实施南水北调等全国性跨流域调水工程。国家作为各种自然资源和生态资源的所有者，当然是流域生态建设和保护首当其冲的受益者。无论水资源是在流域范围内进行使用和调度，还是进行跨流域的调度，国家作为法定的水资源所有者和调度者，都有义务对水源区由于水资源的调度分配而遭受的损失或付出的成本给予适当补偿。《水污染防治法》第七条规定:“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。这一规定同样确定了国家在流域生态补偿中的补偿主体地位。但是，笼统地将国家界定为流域生态补偿中的补偿主体显然过于抽象，国家在此究竟指的是中央政府还是地方各级政府，必须进一步明确。

在流域生态补偿的实践中，片面地强调国家的补偿主体地位，将会导致国家或政府为主导的生态补偿主体结构，进而忽视其他类型的补偿主体，尤其是市场化的补偿主体，容易形成封闭而单一的生态补偿主体结构，这进一步导致了在我国现行流域生态补偿实践中，财政转移支付、尤其是纵向的中央财政转移支付成为流域生态补偿的主导方式和主要的补偿资金来源。

1．2 受偿主体不明 根据环境法及生态补偿理论中的“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”原则来确定生态补偿法律关系的主体，是目前各国生态补偿法律制度的通行做法。但是如何将上述抽象原则具体细化为现实的受偿主体，仍然是一个巨大的难题。理论上，所有对生态环境的保护和建设作出贡献的人，都是受偿主体。这里所说的贡献包括积极贡献和消极贡献;对生态环境作出积极贡献的人，指的是生态环境的保护者和建设者;对生态环境作出消极贡献的人，指的是因为生态治理和生态保护丧失发展机会，利益受到损害的人，例如因南水北调工程而搬迁的大批生态移民和因水源保护而被迫关停的工厂、企业等。但是，每种类型的受偿主体具体应当包括哪些“人”，依然缺乏具体的可操作性的界定规则。

2 界定流域生态补偿法律关系主体时应当考虑的因素

2．1 兼顾公平与效率 公平是法律的基本价值取向，环境公平原则是环境法的基本原则之一，生态补偿机制同样应该贯彻公平原则。汉水流域生态的建设和保护，不仅为该地区提供了生态服务，还在整个流域、京津唐等受水区乃至全国都发挥了重要的生态维护作用。因而，受益主体对保护主体提供适当的经济补偿是公平原则的内在要求。效率是法律的另一基本价值，环境法在坚持公平原则的基础上，也应当兼顾效率。环境法所追求的人与自然和谐共处的可持续发展只能是高效率和高效益的发展。

一方面，公平与效率兼顾要求我们在界定流域生态补偿法律关系主体时，首先要尽可能地保证流域生态的保护者、建设者和贡献者都能够获得充分的补偿，从法律制度上改变“资源低价，环境无价”的不合理现状，从根本上解决“少数人投入，多数人受益”、“部分地区投入，全社会受益”和“保护者越保护越穷，守着青山绿水的金饭碗讨饭吃”的环境保护难题。

另一方面，还应当考虑补偿主体的现实补偿能力。流域生态的保护者、建设者和贡献者希望获得充分而合理的生态补偿当然无可厚非，但是，生态补偿法律关系中受偿主体所享有的补偿请求权，其实现有赖于义务主体即补偿主体的履行补偿义务的行为——生态补偿给付。如果生态补偿法律制度中所确定的补偿主体缺乏、甚至完全不具备补偿能力，那么无论对生态补偿的受偿主体作出何种界定都将失去现实意义。否则，看似公平的流域生态补偿机制，由于忽视补偿主体的补偿能力将会陷入低效率甚至是无效率的窘境。对于流域生态补偿的受偿主体来说，“画饼充饥”式的生态补偿法律制度，不会比完全没有生态补偿更好。

以汉水流域生态补偿为例，根据相关学者估算，汉江流域水源保护区水资源保护工程总费用为3 031 155．25万元，生态补偿工程总费用为1 540 000万元，仅此两大工程的总费用为4 571 155．25万元［2］。仅在南水北调中线工程水源地十堰区域内，以2008年的投入为基准，十堰市在未来年份每年需投入的与水源涵养及生态保护相关的各项费用包括:林业建设33 465万元;水土流失治理12 510万元;农业生态建设12 481万元;畜牧业生态保护3 895万元;农村绿色能源投入19 836万元;污染源治理和防治投入25 000万元;移民安置25 000万元;地质影响、气候及生物的影响投入4 000万元;企业关停及技术改造投入20 000万元。上述费用合计十堰市为配合国家南水北调工程实施，需投入的生态保护和环境治理投入为15 6187万元/年［3］。仅汉水流域生态补偿一项，所需资金尚如此庞大，我们当然有充分的理由怀疑，中央政府是否有足够的财力来负担全国的流域生态补偿费用。为解决这一矛盾，必须从根本上改变当前由国家(中央政府)主导的流域生态机制，建立中央政府与地方政府共同负担，官方与民间共建，行政手段与市场手段并存的流域生态补偿机制。

因此，流域生态补偿法律关系主体的界定，既要考虑受偿主体的受偿意愿，保障环境公平，又要考虑补偿主体的现实补偿能力，兼顾效率。从流域生态补偿法律关系主体角度而言，首当其冲的是要打破封闭而单一的生态补偿主体结构，建立开放而多元化的生态补偿主体结构。

2．2 环境权与生存权及发展权的冲突与协调 环境权是建立在可持续发展理念基础上的新型人权，与传统人权主要关注人的当前利益不同，环境权不仅关注人的当前利益，更关注人类个体和整体的长远利益。由于价值取向的差异，环境权与传统人权，尤其是生存权和发展权产生了激烈的冲突。而生态补偿机制，正是从法律上和制度上协调这种权利冲突的主要途径。

就汉水流域生态补偿而言，汉江上游地处秦巴山区，交通不便，经济发展水平滞后，其大多数地区属国家集中连片特困区，区域内农民人均纯收入仅相当于全国平均水平的一半。对上述地区来讲，脱贫依然是摆在地方政府和人民面前的最艰巨的任务。要实现脱贫致富，除了借助国家的扶贫政策和扶贫资金支持以外，更要依靠上述地区自身的产业发展来增强造血能力。按照经济发展的一般规律，落后地区要实现经济的跨越式发展，承接先进地区转移和淘汰的产业是最便捷的途径。但这种发展方式与汉水流域生态保护的要求是背道而驰的，在南水北调的背景下，为了保证“一江清水送北京”，更是要杜绝汉水流域上游地区走上通过承接落后、淘汰产业来发展经济的道路。汉水流域上游地区要实现脱贫致富，势必要在相当程度上以牺牲流域生态环境为代价;而要保护流域生态环境，势必又将牺牲宝贵的发展机会。流域生态补偿机制，通过流域下游和受水区对流域上游的补偿，能有效地解决流域生态保护中的外部性问题，恰好是解开这一悖论的钥匙。

在构建汉水流域生态补偿机制时，即要保证让京津唐等受水区居民喝上放心水，也要保障汉水流域上游(水源区)居民最起码的生存权和发展权，否则流域生态补偿法律制度将会完全丧失其制度合理性与合法性。在界定流域生态补偿法律关系主体尤其是受偿主体时，不仅要关注那些流域生态的保护者和建设者，更应当考虑那些因为流域生态建设而失去祖祖辈辈赖以生存的土地、牺牲宝贵的发展机会、背井离乡的生态移民。他们也应当作为流域生态的贡献者成为流域生态补偿的法定受偿主体，从而享受请求补偿的法定权利，而不是被动地接受各级政府所提供的移民安置福利或“恩赐”。

2．3 补偿主体与受偿主体之间的交易媒介——实施主体 生态补偿的实质是补偿主体与受偿主体之间围绕生态损益关系所展开的交易。基于生态产品的公共物品属性，补偿主体往往缺乏足够的支付意愿，只要由政府或他人购买了流域生态产品和生态服务，自己无须支付任何成本便可完全享受其利益，即所谓的搭便车现象，其结果往往是受偿主体无法通过直接交易的办法获得补偿;另一方面，补偿主体与受偿主体双方皆人数众多，而且准确计算生态受益和生态损失非常困难，即使补偿主体愿意对受偿主体进行补偿，其交易成本亦十分高昂。因此，在补偿主体难以对受偿主体直接谈判、交易和补偿的情况下，政府作为生态补偿利益关系的协调者理应成为生态补偿的实施主体。

3 流域生态补偿法律关系主体的界定

3．1 补偿主体 补偿主体是流域生态补偿过程中补偿义务的履行者。流域生态补偿法律关系中的补偿主体应当包括以下方面。

3．1．1 中央政府和地方各级政府。国家作为自然资源的所有者及生态环境的管理者，理应成为生态补偿法律关系的补偿主体。但是在生态补偿法律关系中，国家并不直接参与生态补偿活动，而是通过中央和地方各级政府及政府部门来代为实施生态补偿。因此，将国家作为补偿主体通常只具有理论意义。从生态补偿的实践来看，考虑到国家有限的补偿能力，现实的选择是将中央政府和地方各级政府界定为补偿主体。界定政府的补偿主体资格，首先要厘清中央政府和地方政府的主体地位及职责范围。

中央政府作为生态补偿的补偿主体，应当仅限于少数具有全国性和全局性的重要生态补偿项目，除此以外，在绝大多数生态补偿中，应当由地方政府担当补偿主体。因为由中央政府担当补偿主体，意味着生态补偿费用最终将由全体国民埋单，这将严重削弱生态补偿制度平衡各利益相关方损益的调节作用。而由明确界定的地方政府担当补偿主体，则意味着生态补偿费用最终将由特定地区的居民埋单，更符合生态补偿制度的价值追求。

在流域生态补偿中，作为补偿主体的地方政府，通常情况下指的是流域下游地区和受水区地方政府。当然，某些特殊情况下，例如上游地区和水源区由于环境污染和破坏导致下游地区和受水区受到实际损害时，也应当允许后者反过来向前者要求补偿或赔偿，此时，上游地区和水源区地方政府便例外地成为了补偿主体。

将中央政府和相关的地方政府一同界定为补偿主体，纵向转移支付与横向转移支付相互配合，让生态受益区地方政府适当分担生态补偿责任，能够有效缓解中央政府生态补偿资金严重不足的难题。

3．1．2 可以明确界定的流域生态受益者。对受益者的准确界定是一个急待解决的难题。每一个自然人每天都在利用流域资源和流域生态环境，那么，是否流域内的自然人都应当是流域生态补偿法律关系中的补偿主体呢?从理论上说，每个人都享有生存权，都需要依赖环境资源以维持其生存［4］，因此，每个人都应该享有基于生存需要的环境资源开发利用权。这些为了合理的生存需求而取用流域资源的主体并非法律意义上的流域生态受益者。法律意义上的流域生态受益者是指随着人类对自然资源的开发利用，超过了环境自净能力和自然生态恢复能力范围的经济性使用。简言之，自然人作为生活用水主体时，不是法律意义上的流域生态受益者，也不是流域生态补偿的补偿主体;自然人作为生产经营用水主体时，才应视为流域生态受益者，才能够作为补偿主体。

应当注意的是，上述关于自然人作为生活用水主体时不是法律意义上流域生态受益者及生态补偿主体的界定，只适用于通常情况下(不存在跨流域调水时)的流域生态补偿;当实施跨流域调水工程时，则应另当别论。以汉水流域生态补偿为例，基于汉水流域水资源的自然分布，汉水流域上下游地区的居民都有权利利用流域内的水资源，这一权利是自然人基于生存权必然享有的权利，因此，不可能要求汉水流域下游的普通市民为自己的生活用水向上游地区支付流域生态补偿金。但是，在南水北调中线工程从汉水上游的丹江口水库向京津唐地区实施大规模跨流域调水的境况下，要求京津唐等受水区普通居民为自身的生活用水向汉水流域水源区支付生态补偿金，则是完全合情合理的，不应视为对其生存权的侵犯。因为跨流域调水工程是通过技术手段人为地强行改变水流的自然流向和水资源的天然时空和地理分布，从生态学的角度来看，任何跨流域调水工程都会对水源区乃至整个流域的生态环境产生负面影响，所以只能通过各种手段将这种负面影响尽可能地控制在较小的、可接受的程度内。这就意味着在南水北调等跨流域调水工程中，受水区居民的任何取水和用水行为(包括为满足生存需求的生活用水)，都有可能超出水源区环境自净能力和自然生态恢复能力，因而，受水区居民即便只作为生活用水主体，也是流域生态的受益者，也应当被视为补偿主体。

3．2 受偿主体

3．2．1 流域生态保护的贡献者。凡是为流域生态恢复与改善作出贡献的人，包括公民、法人和其他组织都应当列为流域生态补偿的受偿主体。这里所说的“贡献”，主要是指通过积极的作为主动参与流域生态保护和生态建设。

3．2．2 因保护和改善流域生态环境而自身利益受损者。在流域生态建设中，有些主体可能没有通过积极行为直接参与流域生态建设和治理，但是，他们通过牺牲甚至放弃自身发展机会的方式为提高流域生态服务功能做出了特殊的“贡献”，这些变相地创造或增进了公众生态利益而自身利益减损的社会主体，也应该作为受偿主体。在汉水流域生态补偿中，因南水北调水源地生态保护工程、丹江口大坝加高工程而外迁安置的生态移民、因流域生态治理而被迫关停或转型的企业，都属于典型的“因保护和改善流域生态环境而自身利益受损者”，他们都应当成为流域生态补偿中的受偿主体。

3．2．3 流域环境资源开发或破坏的直接受害者。流域资源的利用者开发利用流域资源的活动，必然在一定程度上对流域环境产生一定程度的破坏和污染，此时，其直接受害者也应当是受偿主体。

3．2．4 生态环境的主体资格问题。跨流域调水人为改变了水资源时空分布，工程建设实施过程中改变了自然条件，威胁或破坏了原有生态系统平衡。尽管生态系统有一定自净和自我修复能力，但当破坏和改变超出一定限度后，生态环境修复和治理就要借助人工力量。因此，必须保证跨流域调水生态补偿的部分资金必须用来修复和改善生态环境，此时，生态环境便成为客观存在的受偿主体。在跨流域调水生态补偿中，如果说流域生态保护的贡献者作为流域生态补偿的受偿主体体现的是环境公平原则中的代内公平理念的话，那么将生态环境作为受偿主体则体现了环境公平原则的代际公平理念。将生态环境直接界定为法定的流域生态补偿的受偿主体，能够从根本上保障流域生态补偿资金实现“专款专用”，即只能用于流域生态环境的修复和治理，而不得以任何理由用于其他任何目的和用途，只有这样，才能为子孙后代留下一片青山绿水，才能实现真正的生态文明和经济社会可持续发展。

3．3 实施主体 在流域生态补偿法律关系主体的构建中，之所以在补偿主体和受偿主体之外另行创制第三方主体——实施主体，是基于以下两方面理由。

一方面，流域生态补偿法律关系错综复杂，补偿主体和受偿主体双方类型各异且都为数众多，在流域生态补偿机制的实际运作中，如果让补偿主体与受偿主体展开一对一的直接谈判、交易和补偿，势必会由于过于高昂的交易成本而使得整个流域生态补偿机制陷入低效率甚至完全无效率的状态。为此，必须引入第三方主体，作为补偿主体与受偿主体之间的交易媒介。

另一方面，由于流域生态服务功能具有公益性，这就要求补偿资金必须专门用于生态环境的修复和治理。尤其是在生态环境本身作为受偿主体的情况下，只能由第三方的实施主体代为接受补偿资金，代为实施生态环境的修复和治理。

从目前情况来看，同时满足上述两个要求，既能够作为补偿主体与受偿主体之间的交易媒介，又具有公益性，能够保证将流域生态补偿资金专门用于流域生态保护的第三方主体即实施主体非政府莫属。

［1］曹明德．对建立生态补偿法律机制的再思考［J］．中国地质大学学报:社会科学版，2010(5):28 －35．

［2］孙力．解构与反思:中国生态补偿法律制度探析［J］．理论探讨，2007(2):154 －157．

［3］江中文．南水北调中线工程汉江流域水源保护区生态补偿标准与机制研究［D］．西安:西安建筑科技大学，2008．

［4］周训芳．论基于生存需要的自然资源开发利用权［J］．中南林业科技大学学报:社会科学版，2007(1):21－24．