当前我国土地出让中存在的问题与对策研究

孔 岩 (南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

中共十八届三中全会明确指出，要建立城乡统一的建设用地市场，进一步扩大国有土地有偿使用的范围，减少行政划拨的土地。土地出让金是地方财政收入的主要来源，而土地则是农民生存的根基，因此土地出让金收支的合法合规性牵动着地方政府和农民的神经。实际上，土地出让金是一次性预收了未来若干年的土地收益总和，也是一种对土地收益的“透支”，如果被滥用，必将引发一系列连锁反应，为国家治理埋下巨大隐患。当前我国在土地出让上出现的问题屡见不鲜，大致分为以下几种:一是土地出让前的善后工作缺失，“毛地”出让现象时有发生;二是土地出让过程中占用农用地或其他土地，出现“以租代征”、强征强占等违法行为;三是土地出让后，用途发生改变和土地出让金的不合理使用。因此，针对这些问题，必须要加强监督工作，制定相关政策法规，落实相关对策，最终使土地出让有序化、规范化、制度化。

1 我国土地出让中存在的问题

1．1 “毛地”出让国有土地使用权 “毛地”是指在拟出让的土地上还存在需要拆除的建筑物等的土地。“毛地”出让的实质是将依法应当由当地政府负责的拆迁补偿工作和土地出让金一并交给了开发商。由于“毛地”出让时还没有完成国有土地使用权收回和拆迁补偿工作，还涉及国有、集体土地使用权收回、拆迁安置补偿等多方面的法律关系和经济关系，因此，如果当地政府处理不妥当的话，很容易激发民愤，造成民众对政府工作的不满意，从而影响了政府在民众心目中的公仆形象［1］。“毛地”出让，对于开发商而言，在土地出让价已经确定的情况下，压低拆迁补偿费就等于是从中多获利;对于地方政府领导而言，则能够增加任期内的政绩、增加当届政府的财政收入。尽管2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》明确规定:“禁止‘毛地’出让，避免因拆迁等原因造成的土地闲置。市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件”。但是，有令不止的现象依然存在。

1．2 违规擅自改变土地用途 国土资源部在2002年出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》后，我国正式实施土地出让制度。土地出让方式主要有行政划拨、协议出让和招拍挂出让。行政划拨主要针对公益性用地，属于无偿性质;协议出让主要针对工业用地，采取半市场化方式;“招拍挂”出让是针对商业、旅游、娱乐和商品住宅等4类经营性用地，通过引入市场竞争机制，进行公开竞标，出价高者得到土地。2007年国土部39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》进一步把“招拍挂”的范围扩大到了工业领域。虽然，协议方式和“招拍挂”方式都对土地的用途进行了明确的规定，但是违规私自改变土地用途的行为仍然存在。比如，企事业单位或个人占据优越的地势而改变土地用途用于经营活动;单位或个人看上某企业优越的地理位置，而买断企业，进行改制，伺机进行土地开发;房地产企业囤积土地，局部或大部分改变使用用途和建设用途。审计署2008年公告显示，11个城市违规使用出让金83．7亿元，其中挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52．3亿元，出借和对外投资等31．4亿元;审计署2010年公告显示，抽查的13个市有7个市支出2．1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足;有4个市违规支出2．38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼等。

1．3 违法占用农用地 通过以租代征、未征先占、未供先占等方式违法占用农用地。有些地方政府以招商引资、项目及时落地建设为由，租用农民集体土地，从而规避占地建设时应该进行的农用地转用审批手续和将集体土地征收为国有土地的审批手续，规避高额的耕地占用税、耕地开垦费、征地补偿费、安置补助等相关税费，减少占地成本，加快项目进度，为自己增加任期内的政绩。虽然存在国家宏观经济环境的限制，比如，受土地利用计划和土地利用总体规划的限制、国家产业政策的制约等，某些项目的建设可能无法办理合法的用地手续，但是，这不是地方政府违法占用农用地的借口。地方政府违法占用农用地的行为不仅会诱发地方政府领导以权谋私，孳生腐败，而且会严重影响我国高层领导者因不能准确掌握全国农用地的保有量、新增建设用地规模等信息而作出的决策。尽管2004年我国出台的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条就有明确规定“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。但是在近几年的审计中查出的违法占用农地的问题依然不少。

1．4 土地出让金收入未按规定纳入地方基金预算管理 2007年《土地出让金管理办法》实施后，土地出让金的收支开始纳入地方基金预算管理，但是土地出让金收支的预算编制无需通过人大审批，报同级财政部门批准即可执行。土地出让金这笔巨大的资金运行机制高度不透明，缺乏监督、制约，违规操作的弹性空间较大［2－3］。在《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》(财综〔2009〕74号)中的第二条规定:“加强征收管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库。土地出让收入原则上采取就地直接缴库方式，商业银行应当把收缴的土地出让收入及时足额划转地方国库”。虽然国家对于土地出让金的收支有着明确的规定，例如用于教育、水利、保障性住房等方面，但是有些地方政府并没有完全遵照执行，比如，因未及时补办土地出让手续而导致少收用地单位土地出让金，取得的土地出让金收入不全部纳入国库等现象时有发生。

1．5 土地出让收入的使用不合规 国务院办公厅2006年出台相关规定，明确土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设、完善国有土地使用功能的配套设施建设、土地出让业务费缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金城镇廉租住房保障支出和支付破产或改制国有企业职工安置费支出等方面。但有些地方政府为发展本地经济，追逐短期效益，违反规定以不收和少收土地出让金为优惠政策进行招商引资，通过政府集体决策或主要领导人“批条子”等方式，减免开发项目的土地出让金或以低于政府公布的最低价格标准出让国有土地。这不仅造成了国有土地收益的流失，而且地方政府还得投入资金进行配套基础设施建设。另外，挤占、挪用土地出让金的现象比较普遍［4］。比如，有些地区的土地出让金被挤占，有的代征单位将土地出让金用于不属于土地出让金使用范围的行政事业费、赞助费、捐款、宣传费、政府宾馆、招待费、招商宣传费等。上述行为的发生不仅造成了国家收益的流失，而且极易孳生权力腐败。

2 强化我国土地出让监管的对策建议

2．1 建立定期审议制度 建立土地出让金等重大支出预算的特别补充报告制度，由地方人大常委会每季度或每个月审议一次，确保重大支出预算的安排合法合规、经济有效。尽管新的预算法草案主张政府所有收支均应纳入预算管理，但是土地出让金的收支就很难纳入正常的预算管理制度。原因是每年编制预算报告时，每个地方政府都难以预计当年的土地出让金能够收入多少，因此也就无法据此编制土地出让金支出的预算。建立土地出让金等重大支出预算的特别补充报告制度，符合土地出让金收支管理的特点，有助于维护国家收益的权益，也有助于遏制地方腐败现象的发生。

2．2 进一步加大对土地出让行为的监管力度 根据国土资源部发布的数据显示，全国土地出让价款从2001年的1 296亿元，到2013年首次超过4万亿元，13年间增长了超过30倍，总额累计超过19．4万亿元。仅2013年土地出让收入总金额就达到4．1万亿元，同比增长44．6%，占地方政府性基金收入(本级)的86%。这一比例在2001年仅为16．6%。如何管理这笔巨额的土地出让金收入已经成为我国财税制度改革的重点课题之一。建立上级政府对下一级政府出让土地行为的监管制度尤为必要。根据土地出让的流程，逐步逐项设置相应的监管机制，充分发挥制度合力的作用，减少土地出让中的违法违规行为。同时，建立健全土地出让行为问责机制，将规范土地出让行为与地方经济发展作为同等重要的考核指标，对违法违规出让土地、使用土地出让金的行为进行严惩。比如，对国有土地使用权出让，严格按照规范要求，将批准的出让计划、地块信息等通过多种媒体向社会公布，依法监管供地程序;在土地使用上应当督促指导用地单位严格按照土地出让合同的约定用途使用土地，国土资源管理部门的执法监察大队及时监督检查，严格落实土地动态巡查制度，对已供土地实行跟踪督查，发现问题及时反馈信息，并按照相关政策严肃处理。

2．3 建立公开的土地交易网络平台 鉴于我国目前地方政府存在的“土地财政”这一现状，建议将土地出让的程序和出让金账户从地方政府剥离出来，建立一个全国性的土地公开交易平台，将土地出让信息向社会公众开放，接受各方监督，将收取的土地出让金收入纳入中央财政专设的省级土地出让金账户，由中央财政暂作保管;要使用这部分资金时，再根据地方政府申报的符合土地出让金使用范围的项目情况进行审批，确保专款专用。这样既可以保障民众的利益，也可以监督土地出让金收支的合法合规性，将地方政府的权力置于民众的监督之下，督促地方政府按照权力清单行使职权，不给地方政府留下利用土地进行投机的机会。

2．4 完善土地数据资料 土地数据的真实与否关系着国计民生。国土资源管理部门应当组织专门小组核实各市县的土地信息［5］，同时，借助现代科技获取第一手的地理信息遥感影像资料，因为通过遥感影像资料开展土地数据调查，尽管能够加快获取土地数据的工作进度，但也应当注意到利用遥感影像资料进行地类判读时会伴有主观因素，可能产生不正确的判断。因此，核实土地数据离不开国土资源管理部门工作人员的亲力亲为。只有掌握了准确的土地数据，才能够有效地使用和管理土地资源。

2．5 充分发挥国家审计的监督作用 土地资源的所有权属于国家，而政府是接受国家委托管理土地资源的受托者，政府需要按约履行受托经济责任。隶属于政府的国家审计则是政府的经济监督部门，依法履行审计监督职能。在土地出让金审计中，结合土地出让过程中牵涉到的各个部门，国家审计部门可以通过发挥其审计监督职能来强化对土地出让金收支的管理。目前土地管理的基础工作不是很规范，存在着多头管理、职能交叉、职责不清等现象，土地管理的现状与法律法规上的要求还存在着很大的差距，审计人员要系统全面地从基础资料中收集证据的难度较大。在现行体制框架内，国家审计机关可以采取“交叉审计”、“异地审计”［6］等更为灵活和可行的审计方式来提高土地出让金审计的实质独立性。由此，在审计过程中离不开各级地方政府的支持与配合，把问题查深查透，实事求是地反映问题，有针对性地提出改进建议，督促地方政府依法行事，规范办事。为了促使审计监督作用的充分发挥，还需要进一步强化审计移送及处理工作，针对审计查出的土地使用单位存在的违法违纪违规问题，移交同级国土资源部门处理;国土资源部门出现的违法违纪违规问题，移交同级人民政府处理;同时硬性要求地方人民政府要将处理的结果及时反馈给国家审计机关，便于审计机关对移交事件的处理结果进行跟踪检查和后续审计。

［1］赵幼平．土地审计重点初探［J］．审计与理财，2013(2):30 －31．

［2］朱建宇，朱晓倩．浅析土地出让金的征收、使用和管理［J］．国土资源通讯，2012(22):43－46．

［3］朱靖娟，李放．土地出让金改革的财政学解析［J］．新疆大学学报，2011(3):1－5．

［4］安体富，窦欣．我国土地出让金:现状、问题及政策建议［J］．南京大学学报，2011(1):21－29．

［5］刘娜，郑广民，陈佳声．辽宁土地资金审计整改出“硬招”［N］．中国审计报，2012－01－06(001)．

［6］高永宁．加强土地审计工作的思考［J］．中国审计，2009(19):61－62．