浅谈推动农村土地“三权”分置的途径

陈一梅　代金芬

推动农村土地所有权、承包权、经营权分置的有序实施，进一步明晰所有权，不断健全农村土地产权制度，维护好农民权益，促进土地资源的合理利用，推动现代农业发展。

一、制约着“三权”分置的因素

1、小农意识强，宁愿土地荒芜，不愿土地流转。在外打工的农民，不愿意将土地转让，牢牢掌控在自己手中，造成土地季节性的荒芜。据调查，半高山以上地区季节性的抛荒耕地约占耕地面积的10%以上，大面积撂荒影响农业产业发展，同时也给农村经济造成较大损失。

2、土地零星分散、交通不便不利于“三权”分置推进。在山区地方，多是沟壑纵横，山高坡陡，处于高山、半高山的土地较多，这些土地多处于地块零星、贫瘠、交通不便的区域，很难找到合适的经营主体去流转。农业开发面临双重风险，经营主体对投资农业极为慎重。

3、签订合同不够规范，产生纠纷，影响“三权”分置推进。大部分土地流转操作不够规范，有的不签订书面合同，就是口头约定，有的即使签订了合同，但合同条款不详细，权利、责任等事项设定不全面、不规范，导致纠纷的产生，走上法律途径。

4、土地流转服务平台发挥作用不好，对“三权”分置造成影响。虽然都建立了土地流转服务中心，但是由于人员配置不足，经费没有保障，缺乏流转服务平台及工作机制和激励机制，实际发挥作用有限，特别是信息发布传递服务、流转价格评估指导服务、流转鉴证服务以及档案管理等方面存在缺失。有的流转靠经营户与农民一家一户直接面对面商谈，工作难做，进度慢。股份合作型流转、土地入股保底分红型流转等流转比例比较低，经营业主与享有承包权的农民的利益关系不紧密，致使流转关系不稳定。有不少农民将土地当成生活最后的依托，由于没有替代的保障制度，也有农民不敢、不愿把土地流转。

5、农业新型经营主体带动力较弱。优质农业经营主体不多，许多家庭农场、农业专业合作社、村集体经济组织还处于起步阶段，规模过小，经营层次较低，实力不够强，辐射带动能力弱，不能带动更多的经营主体流转土地发展产业。

二、推动“三权”分置的途径

1、深化对“三权”分置改革的认识。推进“三权分置”改革、理顺土地关系，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，对实施乡村振兴战略具有重要意义。开展农户承包经营土地确权，明晰土地产权关系，对更好地维护村集体、承包农户、经营主体的权益，对维护农村稳定具有重要意义;推进“三权分置”，搞活农村承包土地经营权，发展规模经营，对提高土地资源利用效率，提高土地产出率、劳动生产率，具有重要意义;培育新型农业经营主体，对农业后继有人，对推进农业现代化具有重要意义。因此，要提高认识、统一思想，坚定不移地推进这项改革，将“三权”分置改革工作作为实施乡村振兴战略的重点之一，根据职能分工，充分发挥各职能部门作用，切实做好该项改革的推进工作。

2、加强农村土地“三权”分置管理与监督。确立农村土地经营权分置的具体范围、原则，规范农村土地经营权分置的形式，明确分置的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法;规范农村土地分置的合同，建立农村土地经营权分置合同的指导、鉴证、仲裁制度;建立农村土地经营权分置档案，重点对拟出让方的土地基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地顺利实现“三权”分置;要加强对土地经营权分置双方的管理，积极引导农民签订规范的土地经营权分置流转协议，对双方的责、权、利作出明确规定;严格执行土地承包法律法规，做到土地承包地塊、面积、合同、证书“四到户”。加强对农村土地经营权分置合同的审查、监督，及时办理合同变更、解除和签证，规范合同的登记、立卷和归档;规范基层组织参与土地流转的行为，不得阻挠农民自愿合理流转土地。

3、建立健全工作服务机制。改进流转机制，在坚持农民自愿的基础上，更多采用委托流转，由农民先将土地委托给乡、村集体，再由村集体流转给经营户，这样有利于推行整片流转，减少土地流转纠纷，提高流转的实际效果。要创新流转形式，更多地推行股份合作型流转、土地入股保底分红型流转等形式，促进业主和农户形成利益一致的共同体，使土地的流转关系更稳定。完善流转服务。要解决县、乡两级土地流转服务中心人员和经费保障问题，完善工作机制和激励机制，充分发挥其信息发布传递服务、流转价格评估指导服务、流转合同签订鉴证服务以及档案管理、纠纷调处仲裁等功能。要建立完善土地流转交易平台，引导流转双方通过公开平台进行交易。要做好对经营主体的土地经营权确认服务，为抵押融资和权属流转提供便利，为拓展土地经营权权能创造条件，建立流转保障。要认真研究探索为符合条件的土地转出农民建立基本生活保障制度，解决农民后顾之忧，提高农民流转的积极性。加强流转监管。认真做好土地用途管制的落实，严格按农业法、土地承包法和基本农田保护条例等法律法规制止和查处擅自将耕地“非农化”、破坏耕地行为。

4、完善政策扶持体系，大力培育新型农业经营主体。新型农业经营主体是实施“三权”分置放活经营权，发展农业适度规模经营的主要力量。要推进家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、集体合作农场、农业服务组织等新型经营主体共同发展，扶持创建示范性家庭农场，抓好农民专业合作社规范提升，巩固扩大农民合作社综合社试点，培育扶持农业龙头企业。要引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益;支持新型经营主体相互融合发展。要着力完善新型经营主体财政、信贷保险、税收、用地、项目扶持等政策，重视农信担保公司发展，为农业龙头企业、新型农业经营主体融资提供渠道。

（作者单位：1.564700贵州省遵义市赤水市金华街道农业服务中心;2.564700贵州省遵义市赤水市农村发展服务中心）