追问中国国防费：４８００亿是如何定出来的？

姚佳威

中国军队严格实行“零基预算制度”，每年由全军的团级以上单位对下年所需经费需求进行测算，向上级财务部门逐级申报直至总后勤部。由总后勤部对年度预算需求进行分析测算，汇总编制国防费预算，经中央军委审查批准后提交国家财政部，该预算纳入年度中央财政预算草案。经国务院批准后等程序后，最后提交全国人民代表大会，由全国的人大代表进行审议。人大审议通过后，就形成了4800亿国防费

4806.86亿元人民币——2009年“两会”期间，中国官方公布了当年国防费预算的数字。

这是一个异常敏感的数字。每年围绕中国国防费，西方政府与媒体都有质疑甚至指责，中国政府历来低调反驳，亦有上百万军迷为中国国防费增长称快。在这些论争和博弈的背后，一个大国发展的路径也逐步显现。

一问：中国是在“穷兵黩武”吗？

与2008年相比，中国国防费增长14.89%，这引起了其他国家的一些猜测。

“2009年，除了国防费预算提高24%的印度外，中国是大国中唯一国防费以两位数增长的。而且，这种高速增长已经维持了十几年。”德国《世界报》称(事实上，俄罗斯同样以27%的两位数增长——编者注)。美国很多民间论坛甚至认为，14.89%说明“中国将拥有更多的致命武器，威胁亚太地区安全”。

接受《中国新闻周刊》采访时，中国国防白皮书起草人之一、军事科学院研究员温冰称，十几年来，中国的国防费确实是保持了两位数的增长，但从历史上看，1978年后，国家的工作重点开始转移到经济建设，强调国防要服从经济大局，国防建设处于低投入状态。如果考虑到1979～1989年期间，全国居民物价总指数(CPI)年平均上涨7.49%的因素，这段时期的国防投入实际上是处于负增长状态。因此，1990年后的两位数增长，主要是为了弥补前期国防基础薄弱的补偿性增长，而非“强者更强”的穷兵黩武。

“衡量一个国家是否是穷兵黩武，最核心的是要考察其国防政策是属于防御性还是进攻性，国防和军队建设发展是否超出国家经济承受能力。”这位研究员解释道。

从数量上看，军人人均国防费用是衡量军队建设水平的关键数据。如果这样比较，中国更谈不上拥有“穷兵黩武”的资格。2008年国防白皮书已经明确了这个问题——中国军人人均国防费数额仅是美国的4.49%，英国的5.31%，日本的11.3%。不仅如此，近年来中国国防费支出占GDP比重约1.4%，而美国超过了4%。

二问：钱究竟怎么花？

据“两会”人大发言人李肇星介绍，2009年中国增加的国防预算将主要用于提高军队官兵的生活待遇。温冰也透露： 2008年的国防经费，2/3都用于军队生活、训练等维持性开支，而非全部用于研发、购买先进武器装备。

自从2008年开始，提高基层军官与士兵待遇的消息，就已在中国军队内流传。空军某指挥学院一位姓刘的28岁中尉参谋，一年前由北京某著名高校毕业，月收入约2500元。在CPI一度飞速上涨的2008年，这个打算成家的小伙子感受到了捉襟见肘。

4800多亿国防费中改善军人待遇的部分，将让小刘成为230万受益军人之一。无论是在中国军队内部还是社会上，改善军人待遇的呼吁由来已久。国防大学后勤装备教研部的李大光博士对《中国新闻周刊》表示：改革开放30年来，中国侧重于发展经济，从整体上提高人民生活水平，这导致军人收入增长一度慢于国民收入增长。据某陆军指挥学院调查资料显示：中国军官平均收入在全国20个参加国民收入二次分配的职业群体中，20世纪50年代居第三，60年代居第六，80年代居第八，90年代为第十八——50年间，军人在各职业群体中的收入排名，已经从排头跌到中游。

在新增国防费的具体用途上，温冰指出，从近年来中国国防费的主要投向看，2009年新增的600多亿将主要用于四个方面：提高军官收入，发展军事科技，建设部队基础设施。此外，加强抢险救灾、反恐、国际维和等非战争行动能力，同样需要大量投入。

同改善军人待遇一样，提升武器装备战斗力，很大程度上也是为了弥补过往武器研发投入的“历史性欠账”。“目前，中国武器装备在导弹、潜艇等一些高精尖装备上方面有些亮点，”现代兵器专家李大成认为，“但从整体而言，一些基础武器装备还并没有达到顶尖，在很多方面还存在短板。”

在接受《中国新闻周刊》采访时，李大成随手拿起一份军事类杂志，封面上是中国东海舰队某舰演练实战炮击的照片。“这艘护卫舰的照片上，其雷达天线形状还是传统六角形、导弹发射装置外露而非隐藏，从这些细节可以看出，该舰很多装备还是上世纪六七十年代的水平。”

三问：如何保证专款专用？

4800亿——这个数目是由谁来定，怎么定出来的？如何对分配下去的钱进行监督，保证专款专用？

一位内部人士披露了中国国防费蛋糕的出炉过程：“这笔钱的数额不以任何人的意志为转移，而要是遵循严格的预算制度。”

中国军队严格实行“零基预算制度”，每年由全军的团级以上单位对下年所需经费需求进行测算，向上级财务部门逐级申报直至总后勤部。由总后勤部对年度预算需求进行分析测算，汇总编制国防费预算，经中央军委审查批准后，提交国家财政部，该预算纳入年度中央财政预算草案，经国务院批准后等程序后，最后提交全国人民代表大会，由全国的人大代表进行审议。人大审议通过后，就形成了4800亿的中国国防费。

既然是下级向上级逐级申报预算经费，如何保证下级不会“尽量多要”，甚至“漫天要价”？温冰解释说，中国军级以上单位设有审计部门，师级以下单位也有专门的审计人员，负责对下级单位报上来的预算进行审计核算。审计部门根据实际情况，可以对经费预算进行审核修改。例如，2008年某军区某团需盖一栋六层士兵宿舍，团里估算需500万元，这500万也会放在该团整体经费中，而该团的上级审计部门，将按照土地成本、建筑材料价格、人力成本等因素对这栋宿舍楼进行预算项目论证。假设论证结论只需450万即可完成，于是只批450万列入整体经费。因此，面临上级的严格审核，如果把一栋450万的宿舍楼报成2000万，这样离谱的申报，上级就会追究该团领导责任。这栋楼的费用一直会报到某军区财务部门，汇总到军区预算里。

在关注度更高的添置武器装备方面，假设空军需要购买10架“歼-10”战斗机，则空军有专门的采购部门，向军工厂进行采购，所需经费纳入空军总预算，向总后财务部申报，总后财务部评估后批复一个数额，以武器装备费列入空军总预算当中。

各级财务部门一直到总后财务部，都会对报上来的数额进行总量控制。而在经费批下去之后，下级要把花钱的详细情况做成财务报表，报给上级审计部门，保证专款专用，上级对报表进行审核，并到下级单位检查。如果发现违规违法，将追究领导责任。

四问：国防费透明，为何揪住中国不放？

近年来，每当年初中国公布军事预算，中国外交部门就要与西方政府和媒体正面对垒，进行一场唇枪舌剑。西方诟病中国的理由有二，一是中国国防费增长的百分比太高，具有“威胁性”；二是中国国防费情况“不够透明”。

在国防费透明化问题上，中日军方也曾有过火药味十足的直接交锋。日本防卫省事务次官守屋武昌访问北京时，在北京与中国军方举行副部长级协商。

守屋在会谈中要求中国提高国防支出的透明度，他说：“中国没有公开战斗机、潜水艇、舰艇等军队主要装备的数量，而包括日本在内的世界许多国家都在对此予以公开。”对此，中国人民解放军副总参谋长熊光楷表示：“日本与中国的社会制度和国防制度都有所不同，因此不能对透明度做出同样的要求。”

此次李肇星公布中国4800多亿国防费的话音未落，美国媒体一家立刻认为中国2009年实际国防费可能是公布数字的两倍。而英国伦敦的亚洲战略研究所主任哈克斯利认为实际数字可能比公布的高出70%。

虽然中国官方对于国外的批评持强硬态度，但实际上也在努力公布更多的国防费信息，减少西方的口实。一位军方人士透露：“我军高层在研究之后认为，与其让西方不着边际的乱说，不如我们自己站出来说，主动掌握话语权。”

自1998年，中国每两年发布一次国防白皮书，开始“自曝家底”，介绍中国军力。长期参与起草国防白皮书的陈舟大校向《中国新闻周刊》坦言，1998年第一部国防白皮书在谈到七大军区时连具体名称都没有写，2000年开始介绍军队的总部、军兵种和军区。2002年介绍了陆海空军和第二炮兵部队，谈到武警、民兵预备役队伍建设、人民防空等， 2006年第一次提到了中国的核武器战略。

即使如此，似乎很多国家并不满意。美国《国防新闻》评论称，中国国防白皮书是朝向军事透明化的重要一步，但仍未清楚说明中国军力现代化真正意图，难以化解邻国忧虑。

外界对中国批评的另一个焦点在于，认为中国有大量“隐性国防费”。所谓隐性国防费，是指客观上有助于军事力量发展，但没有列入国防费预算中的财政支出。美国军方认为，中国没有把航天工业和研发太空武器的指出计算在内。加拿大《汉和防务评论》的平可夫认为，中国近几年研制“神六”“神七”的太空计划，并没有列入国防费当中，也应该算“隐性国防费”。

对此，军事专家李大成指出，世界各国同样存在类似情况，不能据此说明中国存在隐性国防费。例如美国航天局研制未来可往来太空的空天飞机，制定了20年的计划，每年投入数亿美元，但也算民间航天研究经费。将来研制出来，装上炸弹或导弹，直接就可以提升美军战力。欧洲航空公司研制的超大型客机也不算国防费，但内部稍加改装后就可当作军用运输机。

另一个重要事实是，中国政府从2007年开始参与联合国军费透明制度，每年向联合国提交报告，不存在所谓的“隐性军费”。

有关专家认为，此外，即使中国继续在国防费透明化问题上已取得进步，但只要中国国力持续提升，国外对中国崛起的担忧就难以磨灭，论战与争吵恐怕还要长期持续下去。而在论争里中国政府与军方从低调回避到主动掌握话语权，从粗线条的解释到有理有据的论辩，中国国防费官方基调的变迁，也折射出一个大国和一支成熟军队的灵活与自信。