浅析耕地轮作休耕的意义及实现路径

张麟

农业是国民经济的基础，农业发展关系国计民生、关乎中国特色社会主义事业的发展大局。作为农业大国，在发展现代农业的过程中，国家始终本着合理利用有限土地资源，提高农业经济效益的基本原则。基于此，农业部等部门大力推行轮作休耕制度，从而促进农业的可持续发展。轮作休耕在2016年开始试点，为了深化落实十九大精神和2018年、2019年中央一号文件的要求，财政部、农业部对于轮作休耕试点进行了统筹部署，截止到2018年我国轮作休耕制度试点规模已达3000万亩，预计2020年轮作休耕面积将会达到5000万亩。由此可见，深入理解轮作休耕的现实意义，科学规划轮作休耕实现途径已经成为各级农业部门的工作重点。

一、耕地轮作休耕的意义

中共中央总书记***同志指出，要有效利用现阶段国内外市场中粮食供给相对宽裕的有利时机，在部分区域内实施与推行轮作休耕制度，从而为耕地提供休养生息的机会，促进农机经济的可持续发展，实现粮食供求矛盾的平衡。耕地轮作休耕是我国农业发展与改革过程中的重大决策，是现阶段推动农业可持续发展的重要任务，大力推行轮作休耕是应对生态资源压力、积极转变农业发展模式、加速现代农业发展步伐的重大举措。基于此，耕地轮作休耕的意义在于以下几个方面：第一，推行轮作休耕是进一步提高耕地糧食产能的需要。我国是农业大国，在漫长的农业文化中形成了悠久的轮作种植传统，通过对水田作物与旱田作物的轮作、禾谷类作物与豆类作物的轮作，有利于土壤理化性状的调节和土壤生态的动态改良;所谓休耕并不是让土地荒废，而是为土地提供修养生息的机会，将合理用地与科学养地有机统一，提升耕地的地力，进而增强农业发展的后劲。第二，全面实施耕地轮作休耕制度是推动农业可持续发展的需要。通过轮作与休耕，可以减少农业经济发展中对于土地资源的开发利用强度，弱化种植业中农药化肥的投入，这样利于面源污染能力的提升，从而有效缓解生态环境的压力，加速环境友好型社会的构建步伐，推动农业经济的可持续发展。第三，深入落实轮作休耕是进一步提高农业质量效益的需要，也是实现农民增产增收的需要。就目前发展实际情况来看，我国农业经济总体上呈现“大而不强，多而不优”的发展态势，综合竞争力相对较弱，这在客观上要求快速推进农业供给侧结构改革，从而实现农业经济的转型与优化。通过轮作休耕的实施，可以有效提高农业供给体系的质量与效能。例如2016-2018三年的发展历程中，在轮作休耕制度的带动下，我国籽粒玉米的种植面积减少了5000万亩，大豆的种植面积增加了1900万亩，杂粮种植面积增加500余万亩，这样一来有利于籽粒玉米供给结构的调整，从而实现玉米价格的提高，利于农民收入水平的提高。

二、耕地轮作休耕的实现路径

（一）明确实施原则

《关于<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议>的说明》当中明确指出了，推行耕地轮作休耕要始终将确保国家粮食安全作为基础，将不影响广大农民群众收入水平作为前提，所谓的休耕并不是单纯的减少耕地的面积，也不是削弱农业经济的综合发展能力，更不是大力推行非农化，而是要保证在粮食急用的时候可以产得出、供得上。基于此，推行轮作休耕的过程中，确保国家粮食安全和农民收入水平是始终坚守的原则与防线。我国是农业大国，同时也是人口大国，确保粮食安全不能单纯依赖国际市场，而是要设定科学的粮食自给率，这是一项长期的战略考量，所以储备一定数量的粮食以及产能较高的耕地才是确保国家粮食安全的根本所在。现代农业经济发展中，实现农民群众收入的稳定并持续提高，是党和政府对农民群众做出的承诺，更是全面彰显社会主义优越性的基础。基于此，在明确实施原则与坚守实施底线的过程中，坚决不能象征性的“定调子”，而是要确保看得见、摸得到的“硬杠杠”。这就要求在推行轮作休耕的过程中，要在补贴上置顶最低保障，对于非农化要呈现明确细致的认定标准，同时还要建立完善的调查与处罚机制，确保耕地轮作休耕制度的深化落实与稳步推进。

（二）系统摸底调查

耕地轮作休耕顺利实现的基本前提是确保粮食库存率与休耕耕地量的动态平衡，所以确定轮作休耕的规模是重点所在，在确定规模的过程中一定要做好系统全面的摸底调查工作。一方面，要集中思考、科学界定适宜耕地轮作休耕的类型与数量，这就要求合理划分区域，将区域内的耕地类型等级精确的统计出来，在此基础上有效区分粮食的品种，精确粮食的产量，准确界定边际产能的位置，同时精确计算达到修养效果所需要的休耕时间以及轮作周期。另一方面，要综合考量国家的粮食库存总量和轮作休耕过程中国家财政的负担情况。不仅需要考虑国有大中型粮库的粮食储备情况，同时还要考虑到农民手中以及企业单位手中的粮食库存量。在摸底各级财政部门的负担情况时，需要合理确定计算方法，借助现代计算软件工具，综合考虑区域内部节约成本量与轮作休耕推行过程中的财政补贴之间的关系，进而界定科学性的财政补贴规模。

总而言之，耕地轮作休耕是推动我国农业经济健康稳定、可持续发展的重大战略决策，利于加快农业现代化进程，为确保该项制度的顺利推行，应该明确实施的基本原则，同时还要做好区域内部的摸底调查工作。同时，在推行与落实各项工作的过程中，要结合区域内部的实际情况，综合考虑国家农业改革现状与政策，从而实现轮作休耕的顺利实施，促进农业经济的健康发展。

（作者单位：012199内蒙古自治区乌兰察布丰镇市农牧和科技局）