“全球英国”外交理念与英国的战略选择

孙盛囡 高健

【关键词】“全球英国”;英国外交;“脱欧”;中英关系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.04.010

2020年1月23日，英国“脱欧”取得历史性突破，英国首相鲍里斯·约翰逊提交的“脱欧”协议相关法案通过了英国议会审议并正式获得英国女王的批准。1月29日，欧洲议会正式通过英国“脱欧”协议。1月31日，英国正式“脱欧”，结束了长达47年的欧盟成员国身份，并开启了为期一年的“脱欧”过渡期。在此期间，英欧双方将在“脱欧”框架性协议基础上，为“脱欧”后双边关系具体安排开展进一步谈判。在国际秩序深刻转型的历史关口，英国“脱欧”将对欧洲地缘政治和世界格局演变发展产生重大影响。作为对“脱欧”后英国对外关系的战略擘画，“全球英国”这一概念自2017年正式提出后，就受到了广泛关注。准确认识这一英国外交核心理念的理论内核与实践外延，对于把握后“脱欧”时代英国外交格局的自我定位与外交政策的基本走向具有重要意义。

“全球英国”外交理念的内核与特征

鉴于英国在世界范围内较为独特的政治地位与依然广泛的国际影响力，“全球英国”外交理念在英国“脱欧”的历史背景下显得格外引人注目。然而，需要指出的是，“全球英国”与其说是英国政府对“脱欧”后外交理念的说明，不如说是其在外交领域对处于深刻变化中的世界格局的总体回应。“全球英国”这一战略构想的目的是适应“日益具有挑战性的全球政治环境”，以确保英国能够继续作为“全球外交领域的成功参与者”。[1]具体而言，“全球英国”外交理念体现了未来英国外交的四点重要原则。

一是构建一个更为国际化的、外向型的英国国家形象。2016年，时任英国外交大臣约翰逊一再强调， “脱欧”意味着英国将收回司法权与终审权在内的诸多国家主权，但这绝不意味着英国将走向自我封闭。恰恰相反，英国会努力发展成为一个更为外向、更为国际化的国家。[2] 二是在更大范围内构建互利共赢的双边关系与同盟关系。英国政界普遍认为脱离欧盟之后，英国可以在更为广阔的国际空间内构建有利于本国发展的双边关系，亚洲是其特别强调的重点突破区域。三是充分利用英国多边外交身份提升国际地位。英国始终将基于规则的国际政治秩序与多边外交体系作为其外交政策的核心组成部分，认为“在地缘政治饱受争议的时代，多边国际体系在21世纪的作用将更加重要”。四是突出强调自由贸易是英国外交的核心价值理念。英国将义无反顾地秉持自由贸易理念，坚定地做自由贸易体系的代言人与守卫者。

不难看出，未来英国外交的“全球化意识”是其“全球英国”外交理念的核心思想，“脱欧”后的英国摆脱了作为欧盟成员国的羁绊，可以在更为广泛的主权空间范围内实践这一理念。英国首相约翰逊自诩，英国是当今国际舞台上的一个主角，讨论“全球英国”比讨论全球中国、全球俄罗斯甚至全球美国都更能赢得世界范围内的广泛认同。[3]在英国更为积极地构建“全球英国”外交政策的背景下，英美关系的特殊性将受到很大挑战。虽然英美关系依然是英国外交双边关系中最为重要的环节，但双方关系将更为明显地向基于现实利益考量的方向发展。英欧关系不会随着英国“脱欧”而从根本上遭到削弱，在一定程度上也许会因英欧双方更为全面的合作而得到加强。英国将更为积极地参与全球多边外交机制，维护世界自由贸易体系，同时通过充分激活英国文化软实力，有针对性地发展全球双边关系。此外，英国还将在努力平衡中美大国关系的基础上，积极推动中英双边关系全面发展。

英美关系还会是“特殊关系”吗

英美双边关系始终都是英国外交的重中之重。在回应议会质询的《外交备忘录》中，英国外交部将英美关系定义为“跨世纪的、最具意义的、经历历史考验的国际关系”，这一双边关系对英美双方“国家安全与经济繁荣”具有不可替代的作用。英国将与美国共同应对来自俄罗斯与中国等国家的挑战，并在情报分享、北约共同防务等領域通力合作。[4] 可以预见，基于历史文化传统的一致性与现实政治中的相互需要，英美双边关系很难发生结构性改变。然而，特朗普政府的外交政策以“美国优先”作为核心理念，标志着美国对欧洲盟友的态度发生了重大转变，动摇了西方基于价值理念一致性的外交同盟关系，也从根本上削弱了英美双边关系的“特殊性”。未来的英美关系或将更加趋向于建立在现实利益的互补性基础之上。

第一， 从双边经贸关系来看，英美之间是纯粹的商业竞争与合作关系，本质是基于现实主义的利益关系。美国是英国第二大出口市场，位居欧洲统一市场之后，也是英国商品和服务的第二大供应国，仅次于德国。从贸易规模来看，美国被英国看作是替代欧盟市场的最好选择。根据英国国家统计局（ONS）数据，2017年英国对美国贸易顺差为418亿英镑。“脱欧”后的英国一旦失去欧洲统一市场并退出欧洲关税同盟，在英美自由贸易协定谈判中一定会陷入极为不利的境地。英国未来从美国获取具有特殊优惠性双边贸易协定的可能性很小，恰恰相反，鉴于英国在双边贸易中保持一定顺差，美国极有可能会在自由贸易协定谈判中要求英国做出重大让步，特别是要求英国进一步开放国民保健制度（NHS）市场，接受符合美国商品出口利益的农产品与食品市场准入标准。在当前NHS体制下，英国消费者购买美国公司生产的药品价格远比美国消费者要低，一旦NHS被纳入英美自由贸易协定，英国将为购买美国药品付出更高代价，这一后果显然与英国社会和政府的利益相悖。与此同时，在英美自由贸易协定谈判中，美国极其重视为本国农产品开拓市场，为此不惜强迫英国接受美国低标准的食品安全监管政策，允许从美国进口诸如“氯洗鸡”等农副产品。在2020年3月初公布的英国官方文件中，英国阐明了与美国开展自由贸易谈判的具体目标，文件强调“确保食品标准”“NHS不在谈判范围内”等红线，表明英国在以上领域寸土不让的决心，英国绝不会为了所谓虚幻的“英美特殊关系”出让自己的核心利益。[5]

第二，在处理与中美两国的双边关系时，英国始终以务实的现实主义为主导原则，并未表现出对美国“一边倒”的倾向。2020年1月，英国顶住美国压力，同意华为参与本国5G网络建设就是一个典型案例。2019年以来，为了阻止华为在全球的发展，美国可谓不惜血本，调动了所能掌控的一切资源，甚至不惜撕破脸皮，走到台前对抗中国。在华为落地英国事件中，美国政府更是赤膊上阵。美国国务卿蓬佩奥表示，“如果不封杀华为，英国国家主权将受到威胁。”美国官员甚至以“基于情报共享与利益共享的美英特殊关系面临破裂”等言论威胁英国。为了尽最大可能在中美之间寻求平衡，英国一方面在允许华为正式参与5G建设的相关决议中设置约束性条款，另一方面尽可能从经济与市场运营成本的角度为决议通过寻找理由。正如英国军情五处负责人安德鲁·帕克所言，“华为提供了市场上最便宜、最先进的5G设备，而可供英国选择的其他设备却寥寥无几。”[6] 约翰逊更是明确表态，“如果有人抵制某个品牌，那么他们必须说出，除此之外有什么替代产品。”[7]由此可见，现实商业利益最大化是未来英国处理大国外交关系的主导原则。

第三，在中东政策与地区安全问题上，英国与美国存在重大政策差异与利益对立。针对伊朗伊斯兰革命卫队苏莱曼尼将军遇刺事件，英国外交大臣多米尼克·拉布公开宣称中东地区冲突“不符合我们的利益”，约翰逊则公开反对美国的中东政策并警告说，特朗普如果以攻击伊朗文化遗址为目标将犯下战争罪。英国国防大臣本·华莱士表示，特朗普的孤立主义外交政策促使英国考虑削弱与美国的国防合作。根据华莱士的观点，英国必须增加对军事装备的投入，以减少在未来冲突中对美国空中掩护和侦察机资源的依赖。在论及英美未来军事与安全领域的合作关系时，华莱士公开表示，英国永远是美国联盟的一部分的假设不再有效，政府应该做出相应的规划。[8]

脱离欧盟与返回欧洲

疑欧主义是深潜在英国政治意识形态中无法去除的政治倾向。过去40年，历任英国首相要么是根深蒂固的疑欧主义者，要么是实用功利的疑欧主义者。然而，英国政府同样深刻认识到，从综合角度考察，欧盟是英国对外关系中不可或缺的盟友。英国脱离了欧盟的体制束缚，恰恰意味着英欧可以作为对等政治体开展全面合作。

在经贸领域，英欧经贸关系深度融合、不可分割，是英国必须全力保障的双边关系。尽管英欧双边贸易近年来略有下降（见图1），但欧盟依然是英国最大的贸易伙伴。2018年，英国所有商品和服务出口中有46%销往欧盟市场，而所有商品和服务进口中有53%来自欧盟;同时期美国市场只占英国商品和服务出口的19%，进口的11%（见图2）。英国与欧盟居高不下的贸易水平充分表明英国对外贸易早已高度融入了欧洲市场，未来处理好与欧盟之间的贸易关系仍是英国对外贸易的重中之重。英欧围绕双边自由贸易协定的谈判，是未来英欧双边经贸关系的重头戏，但双方在渔业利益分配、贸易标准与司法管辖权等领域存在重大分歧。约翰逊在前不久的演讲中表示，“脱欧”后英国无须与欧盟规则保持一致，在渔业方面英国将会就定额与欧盟进行年度谈判，希望与欧盟达成“加拿大式”贸易协定，确保本国在经贸领域的司法独立。[9] 虽然英欧双方就一些共同遵守的贸易规则与商品准则存在不同意见，但可以肯定的是，英国绝不会放弃进入欧洲统一市场的任何机会。

在对伊朗政策和地缘政治安全方面，英欧合作正在走向深入。为了应对特朗普政府退出伊朗核问题全面协议，德国、法国和英国联合建立了与伊朗维持贸易往来的结算支持机制INSTEX，目的就是要绕开美国管制，与伊朗开展合法商业往来。根据西欧传统安全价值理念，俄罗斯是欧洲大陆与英国必须直接面对的地缘政治安全挑战。美国、北约和跨大西洋联盟是英国倚重的抗衡俄罗斯的重要政治和军事力量。但特朗普上台后，一方面在北约体系内一再推卸美国的责任与义务，另一方面压迫包括英国在内的欧洲盟友提高军费开支以减轻自身压力。这使英国认识到，必须要依靠与欧洲盟友在多边外交领域的通力合作来应对地缘政治安全挑战，因而其与德法等欧洲发达国家进一步走向联合的可能性增大。

图1 英国与欧盟进出口贸易趋势（1999—2018年）

图2 英国与欧盟和美国的商品和服务贸易对比图（2018年）

在气候治理领域，英欧立场高度一致。2019年12月15日，在联合国气候变化框架公约第25次缔约方大会（COP25）上，欧盟委员会发布了被称为欧盟“新发展策略”的“欧洲绿色协议”（European Green Deal），标志着欧盟成员国就“碳中和”目标达成了普遍共识。根据该协议，欧盟要在2050年前实现“碳中和”目标，并努力在2030年前将碳排放量降低到1990年碳排放量的50%。英国对此十分赞同并积极响应，同时获得2020年联合国气候变化大会主办权。

事实上，如果全面考察英国外交的利益诉求，就不难发现，英国与欧盟在诸多领域存在广阔的合作空间，双方在诸如地区安全、能源安全、难民危机、自由贸易、多边合作机制等诸多领域立场相似。多边合作机制将是未来英国与欧盟解决国际与地区争端的首选方式，双方在多边外交场合的合作空间十分广阔。

拥护多边主义与自由贸易

丰富的多边外交资源，是英国应对“脱欧”后外交困局的重要筹码。在国际多边舞台上，无论是从参与度还是发挥的作用来看，英国都具有一定比较优势。

第一，广泛参与多边进程。基于殖民历史与英国文化辐射力的优势，英国始终主导着英联邦（The Commonwealth）这一国家间合作机制的发展方向与议程设置，参与这一组织的国家人口达到了世界总人口的三分之一。作为西方发达资本主义国家，英国不但在七国集团（G7）与北约中扮演着非常重要的角色，而且也是第一个加入亚洲基础设施投资银行的西方国家，展现出其外交的高度灵活性。英国是联合国安理会五大常任理事国之一，积极参与世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等多边机制与全球治理。在2020年2月召开的联合国气候变化大会启动会上，约翰逊敦促主要经济体在2050年前实现“碳排放平衡”，并称英国将提前至2035年禁止燃油车的销售。[10] 英国政府明确表态要致力于推进21世纪的联合国改革进程与国际规则现代化，充分发挥参与国际规则制定与议程设置的能力。[11] 可以预见，“脱欧”后的英国融入国际多边外交机制的意愿将更为强烈。

第二，深度依赖自由贸易体系。英国是自由贸易立国的典型国家，英国经济的活力很大程度上依赖自由贸易体系。因此，支持世界范围内的自由贸易是英国构建“全球英国”外交格局的核心要素，是实现“全球英国”外交战略的首要任务。如今，服务贸易已经日益成为世界贸易的重要组成部分，所占比例日益扩大。英国的金融、教育、文化、数字经济等服务贸易产业有比较优势，高度依赖自由贸易体系，并且在国民经济中扮演着非常重要的角色。以金融业为例，在全球外汇交易市场上，英国首都伦敦作为全球三大外汇交易中心之一，其外汇交易市场份额遥遥领先于其他外汇交易中心。進入21世纪以来，英国金融服务贸易顺差逐年上升，占英国总体服务贸易顺差的年均比重在60%以上。[12]作为英国服务贸易顺差的最大来源，金融服务业高度依赖自由开放的国际自由贸易体系。因此，英国在维护全球自由贸易体系这一问题上与美国的立场存在根本差异，其将在世界贸易组织改革新一轮谈判中采取维护自由贸易原则的立场。英国前首相特雷莎·梅就曾指出，英国在未来全球商业领域中一定会再次引领世界商业发展的方向，大力推动贸易自由化，以专业务实、自由开放的精神继续领导世界经济的发展方向。[13]

基于软实力优势的亚太战略

根据美国南加州大学外交研究中心发布的《2019年度全球软实力研究报告》，英国的文化软实力仍然位居全球第一，并在全球参与度、文化影响力、教育影响力和数字化影响力等方面具有独特优势。[14] 二战后，面对综合国力连年下降的趋势，英国政府有意识地发挥英国文化的影响力，取得了良好效果。后“脱欧”时代的英国将继续秉持这种行之有效的外交策略，依托软实力优势，在亚太地区扩大自身影响力。

一是构建四国政治经济联盟（CANZUK）。这一构想是英国基于文化软实力优势的政治选择，试图在“脱欧”后与加拿大、新西兰和澳大利亚构建起政治、经济、人口流动、司法体系等领域的全面合作机制。进入21世纪，日益便捷的交通加速了英、澳、新、加四国的人口与货物流通。然而，受制于英国以前是欧盟成员国的因素，四国之间无法就进一步的国际交流合作达成正式协议。2020年，澳大利亚与新西兰有望成为第一批与英国签订自贸协议的国家，人口自由流动将有可能写入协议之中。这些国家在法律体系、政治体系、立法机制与投资贸易规则等领域都与英国有一定相似性，并且文化基础高度一致、经济产业互补性强，这是四国未来构建全方位政治经济联盟的必要条件。[15] 据调查，82%的新西兰人、76%的加拿大人、73%的澳大利亚人与68%的英国人对四国进一步加强全方位合作表示支持。[16]

2020年1月31日，英国正式“脱欧”，结束了长达47年的欧盟成员国身份，并开启了为期一年的“ 脱欧” 过渡期。2月1日，英国迎来正式“脱欧”的第一天。图为在英国东南部距离欧洲大陆最近的港口城市多佛拍摄的多佛港。

二是深化与印度的双边合作。自殖民时代起，英国就在印度建立了广泛深入的文化影响力并延续至今。英国特别重视与印度在教育、文化与科研等领域的合作，先后建立英印教育论坛和制定英印教育与科研推动计划。根据该计划，到2020年英国将累计选派25000名留学生赴印度交流学习。2018年，英印两国在英联邦会议期间，承诺要加强在科技、投资、金融与贸易领域的合作，双方先后建立了英印科技联盟、英印投资与金融科技合作对话机制、多边英印贸易对话机制等一系列常态对话合作平台。在投资领域，英国是印度第四大外国投资来源国，印度一直位列英国海外投资来源国的第三位，在英印度公司为英国创造了多达11万个就业岗位。此外，近年来英印两国在科技领域合作增长迅速，双方在太阳能产业、应对抗生素耐药性问题等领域的合作尤为突出。[17]

强化中英黄金时代的合作关系

后“脱欧”时代的英国外交如果没有良好的中英双边关系作为基础，是不可想象的。中国是欧盟、美国之后英国的第三大贸易伙伴，拓展中国市场是英国商界无法拒绝的未来。2015年，中国国家主席习近平对英国进行国事访问，中英双方就共同致力于构建面向21世纪全球全面战略伙伴关系达成共识，从而开启持久、开放、共赢的中英关系“黄金时代”。然而，受“脱欧”事件影响，英国政局一直处于动荡不安之中，严重影响了中英全面战略伙伴关系的深入发展。进入后“脱欧”时代的英国失去欧洲统一市场与欧洲关税同盟的成员国地位，必定要在全球范围内极力拓展经贸合作以求对冲“脱欧”带来的经济损失。因此，强化与中国的经贸合作关系，对英国而言意义重大。

第一，中英经贸领域优势互补明显。中英在货物贸易、服务贸易、产能合作、节能环保、电子商务等众多领域存在明显的互补优势。2019年，中英经贸合作取得丰硕成果，双边货物贸易额超过860亿美元，比10年前翻了一倍有余。同时，中英双向投资稳定增长，英国已成为中国在欧盟最大的投资目的地，英国也是中国在欧盟的第二大外资来源地。中英双方相向而行，开展中英自由贸易协定谈判，对于英国走出“脱欧”导致的经济下滑局面具有重大而深远的意义。[18]

第二，加强中英金融服务领域合作对双方具有战略意义。人民币国际化是中国进一步深度融入国际社会、参与国际竞争的重要举措，而英国在金融服务领域的优势明显。“沪伦通”启动开创了中国与欧洲资本市场互联互通的先河。2019年11月，英国人民币清算行累计清算人民币总量突破40万亿元，成为全球第二大人民币离岸清算中心和第一大人民币离岸外汇交易中心。同时，英国在国际金融领域具有丰富的人才资源与一流的服务水准，中英双方基于既有合作成果进一步加强国际货币业务与金融投资业务的合作是完全可以期待的。[19]

第三，中英在基础设施建设领域合作前景十分光明。“脱欧”后，英国政府将加大在能源交通领域的基础设施建设投入，进而推动经济发展。2020年2月13日，英国核监管办公室（ONR）对外宣布，中国三代核电技术“华龙一号”通用设计审查顺利完成第三阶段，同意进入最后阶段——第四阶段审查，这标志着华龙一号落地英国又向前迈出了关键一步。同时，中英在欣克利角C项目、布拉德维尔B项目、塞斯维尔C项目等核电项目建设领域的合作前景可期。在未来英国高铁2号线项目建设中，中国的资金实力与高铁技术完全有机会保障中国公司参与项目竞标。[20]

第四，中英在绿色环保领域合作潜力巨大。在2019年6月第十次中英经济财金对话期间，两国就绿色金融达成了多项重要共识。2020年，中英计划分别举办《生物多样性公约》第十五次缔约方会议和《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方会议。这两次会议将为双方进一步加强应对气候变化、环境保护、野生动植物保护等方面合作提供宝贵机遇。

第五，中英在國际开放合作领域具有广泛的共同利益。中英是“一带一路”建设天然合作伙伴。英国的经验、智慧、创意、服务与中国的模式、资金、基建、市场化能力能够实现优势互补、共同发展。双方可在“一带一路”框架下，大力拓展基础设施、创意创新、金融科技、银行保险、第三方市场等领域的合作。中英都是经济全球化的受益者，也是自由贸易的践行者和捍卫者。面对“逆全球化”挑战，中英双方都坚持开放合作、维护自由贸易、反对保护主义，具有广泛的共同利益。[21]

总体而言，后“脱欧”时代的英国将会在全球范围内加紧实施“全球英国”外交战略，这是其对冲“脱欧”负面影响的不二选择。观察过去两年英国在世界各地的外交举措，不难发现“全球英国”已经成为主导当前英国外交的核心战略。然而，鉴于当前世界政治经济格局处于极为复杂的重大转型期，“全球英国”战略能在多大程度上提高英国的国际地位仍有待观察。

（第一作者系上海政法学院语言文化学院副教授;第二作者系上海外国语大学英国研究中心常务副主任）

（责任编辑：甘冲）

[1] House of Commons Foreign Affairs Committee， “Global Britain， Sixth Report of Session 2017-2019”， http：//data.parliament.uk/writtenevidence/committeeevidence.svc/evidencedocument/international-relations-committee/foreign-policy-in-changed-world-conditions/written/79900.html.

[2] B. Johnson， “Beyond Brexit： A Global Britain”， https：//www.gov.uk/government/speeches/beyond-brexit-a-global-britain.

[3] The Foreign Secretary， “Speech to the Conservative Party Conference”， https：//brexitcentral.com/boris-johnson-speech-conservative-party-conference/.

[4] 同[1]。

[5] “The UKs approach to trade negotiations with the US”， https：//www.gov.uk/government/publications/the-uks-approach-to-trade-negotiations-with-the-us.

[6] “MI5 head shrugs off risk to intelligence sharing from Huawei”，https：//www.ft.com/content/8bbb3d9e-3534-11ea-a6d3-9a26f8c3cba4.

[7] “Show UK alternative to Huawei technology， Johnson tells critics”， https：//www.chinadaily.com.cn/a/202001/16/WS5e1fc35ba31012821727159c.html.

[8]《英国防大臣：英国必须减少对美军事依赖》，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnKoQbx。

[9] “PM Speech in Greenwich”， https：//www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-in-greenwich-3-february-2020.

[10] “PM Urges Major Economies To Go Carbon Neutral By 2050”， https：//www.theguardian.com/environment/2020/feb/03/pm-urges-major-economies-to-go-carbon-neutral-by-2050.

[11] 同[1]。

[12] 《英国金融业发展报告：历史、趋势与机遇》， https：//www.ukuni.net/zh-hans/articles。

[13] “The Prime Minister Speech at the London Financial City”， https：//static.rasset.ie/documents/news/theresa-may-speech.pdf.

[14] 《2018年全球软实力研究报告》，https：//www.51offer.com/article/detail_93377.html。

[15] “The Time Is Ripe For A New Partner For UK”， https：//www.canzukinternational.com/2019/04/time.html.

[16] “CANZUK Comprehensive Trade Deal After Brexit”， https：//canzuk.net/canzuk-comprehensive-trade-deal-after-brexit/.

[17] “Indian-UK Bilateral Relations”， https：//www.hcilondon.gov.in/page/india-uk-relations/.

[18] 《劉晓明大使出席英国工商业联合会2020年春季晚宴》， http：//www.chinese-embassy.org.uk/chn/dsxx/dshd/t1736955.htm。

[19] 同[14]。

[20] 《中法核能全球合作落子英国》，http：//news.bjx.com.cn/special/？id=637509。

[21] 《刘晓明大使在2020年“破冰者”新春晚宴上的主旨演讲：<抢抓合作先机 实现更大突破>》，http：//www.chinese-embassy.org.uk/chn/dsxx/dshd/t1734873.htm。