农村集体土地产权制度与土地流转

陈 浩

近年来，国家高度重视农村事业发展，现有的集体土地产权制度，已经不能够适应当前经济发展形势。为此就需要我们进一步明晰，农村集体土地产权制度面临的问题，针对存在的问题，制定针对性的解决措施，有效促进农村集体土地产权制度改革，加速土地流转。本文主要结合实际情况，首先分析了目前集体土地产权制度存在的问题，然后论述了相应的解决对策，希望通过本次研究能够进一步保障农民群众的合法权益。

农村集体产权制度改革是中央部署的一项管全局、管长远、管根本的重大改革，是激发农村发展活力的内在要求、促进农民增收的有效途径和提高农村治理能力的有力举措。近年来，山东省临沂市平邑县聚焦关键，精准发力，高质量推进农村集体产权制度改革。坚持正确改革方向，坚持依法有序和守住底线，尊重农民群众的意愿，坚持因地制宜、分类推进。改革过程中严格工作程序，确保清产核资真实准确，确保成员身份确认公平规范，确保资产量化和股权设置科学合理，确保农村集体经济组织建设及时跟进。同时，加强领导，合力攻坚，确保农村集体产权制度改革各项工作顺利推进。此外，加大对土地流转的宣传引导力度，加强县、镇两级土地流转交易平台建设，抓好土地流转规范管理，确保全县农村土地流转工作规范有序开展。全力做好贫困户土地流转工作，严格按照规定时间完成贫困户土地流转。

1 农村集体土地产权制度问题分析

1.1 农村集体土地所有权主体归属不清晰

我国宪法规定，农村和城市郊区的土地，除了法律规定属于国家所有以外，其他土地属于集体所有，这些土地包括了宅基地、农村自留地、自留山。我国的土地管理法律法规中也明确规定集体所有的土地，按照我国法律法规规定属于村民所有，由当地的农业经济组织或者村委会经营管理。结合我国法律规定可以看出，集体土地所有权法定主体为所有农民群众以及村内两个以上的农业集体经济组织所有。但是从法律层面来讲，农民集体不是法律上的组织，而全体农民群众属于一个集合，在法律层面不具有法律效力。在这一背景下，集体土地农民集体所有，具体是指农民共有还是集体产权，产权归属人是谁，都没有作出明确规定。由此可以看出，我国现行法律对这方面规定比较抽象，存在较大争议。

1.2 农村集体土地产权制度存在权能缺失

在对农村集体土地产权界定过程中，一个完整的产权界定包括了土地所有权、土地使用权、土地收益成权、土地处置权以及由这些权能细分和组成的权力集合。而我国现行的集体土地制度中，农民土地承包经营权仅仅是占有、使用、收益权能，而对于土地经营权、收益权、处分权存在较大限制。我国物权法中也明确规定了农业耕地、自留地、自留山不得进行抵押，宅基地等集体所有土地使用权也不得抵押。而在农村集体土地向着建设用地转化过程中，采用了征用转换方式。但是由于征地补偿标准和土地应有价值，存在较大差异，补偿水平较低，使得很多农民群众的合法权益得不到保障。在征地过程中，大多数是政府下达的行政命令而非法律行为，严重损害了农民群众的知情权、选择权、监督权，进而进一步损害了农民群众的合法权益。

1.3 农村集体土地产权流转不顺畅

党的十八大以来，高度重视农村土地流转，并在党的十八届三中全会中决定，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民群众对承包土地的占有、使用、收益、流转及承包、经营、抵押、担保权能。中央政府所制定的一系列法律法规政策，为我国农村土地流转制度改革完善提供了强大支持。但是，土地承包经营权流转过程中，依然面临不少限制因素，土地流转程序繁杂，造成了很多农民群众私下转包行为的发生。再加上现阶段产权归属不明晰，权能缺失等问题存在，农村集体土地流转信息零散，缺少统一规范的平台，造成土地流转不顺畅，因为土地纠纷的上访事件频繁发生。

2 进一步完善农村集体土地产权制度的对策分析

2.1 明确产权主体

在全新历史时期下，在继续坚持集体土地公有制基础上，要进一步完善集体土地法律法规，强化集体土地制度改革，理顺农村集体土地的权属关系，明确每一块农村集体土地的产权归属，建议将乡镇集体土地、村集体土地、村民小组集体土地统一划归为村民集体共有，提高农民在产权主体中的权力地位，这样有利于保障农民群众的合法权益，行使知情权和监督权。

2.2 进一步改革管理主体

我国土地管理法律法规中明确规定，村集体土地归农民集体所有，由乡镇、村委会、村民小组进行管理和经营。但由于土地所有权的主体都隶属于行政组织，并不能真正代表全体村民行使土地所有权，因此，就需要我们进一步对现有的管理主体进行改革，重新组建一支专业化、统一经营管理的村集体土地管理组织。在这个组织中，村委会作为监督机构，对农村集体土地的经营生产行为进行有效监督，确保经营权和监督权有效分离，这样能够切实提高村集体土地经营专业化水平，加速土地流转，保障农民群众合法效益。

2.3 健全法律法规，规范土地流转

目前，我国相关法律法规已经涉及到农村土地经营承包权流转，为规范村集体土地经营权流转，提供了明确的法律依据，但是法律法规中关于土地流转范围、流转方式、流转平台等问题没有明确规定，有些规定比较笼统，操作性较差。所以就要求国家尽快对现有的法律法规进行修改，按照自愿有偿的原则，允许村民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式，开展土地流转，发展多种形式的适度规模化经营。同时通过进一步构建完善的土地流转市场，规范农民群众的土地流转行为，引导农民群众通过正规途径开展土地流转，切实保障农民群众合法权益，增加土地流转过程中的经济价值。