试析我国农村计划生育养老保障体系的构建

潘秀芳

一、引言

我国全面推行计划生育已有30年左右时间。随着经济社会发展和生育水平的急剧下降，人口老龄化进程加快，实行计划生育家庭的养老问题开始显现。根据测算：我国2007年60岁以上的独生子女和双女户父母人数为2386 901人，而到2020年时将达到13 588 460人，到21世纪中叶时达到142 306 662人。

然而，党中央早在1980年9月25日的《公开信》中承诺：“实行一对夫妇生育一个孩子，到40年后，一些家庭可能出现老人无人照顾的问题，这个问题许多国家都有，我们要想办法解决他们的社会福利和社会保障，使他们的生活有保障，；并且在现阶段我国农村社会养老保障制度的缺失和土地保障功能的下降；同时我国提出全面建设小康社会和构建和谐社会的伟大目标；以上背景使得首先在农村建立计划生育养老保障制度可解“燃眉之急”，同时还可以为农村社会养老保障制度的普遍建立提供实践经验。

二、我国农村计划生育养老保降制度的构建思路

本文根据我国实行农村计划生育养老保障几年以来的经验，结合我国现阶段的实际国情提出了我国农村计划生育养老保障制度的构建思路。

本文提出的我国农村计划生育养老保障制度应该包括如下部分：

（一）在资金的筹集方面

1.在资金筹集方式选择上：鉴于本文的出发点，本文把农村计划生育养老保障定性为：现阶段以计划生育奖励扶助养老为主、社会养老为辅，以后逐渐过渡到社会养老为主、计划生育奖励扶助为辅。所以在资金的筹集上其现阶段还是应该采取自愿原则或者半自愿、半强制原则。

2.在资金筹集模式选择上：对于不同的地区，本文建议在借鉴国内外经验和结合实际情况的基础上采取不同的筹集模式：

（1）在经济发展较好的地区：可以鼓励农民在还没有到领取养老金的年龄时自己一次或者按月缴纳养老保险，到领取养老金年龄时候就可以只比参加社会基本养老保险的农民多领一部分养老金。

（2）在经济较为落后的地区：除了把计划生育奖励扶助资金用于养老之外，在建立社会养老保险时可以借鉴发展中国际的农村非纳费型养老保障制度。尼泊尔、斯里兰卡、印度、孟加拉国、南非、纳米比亚、毛里求斯、坦桑尼亚、津巴布韦、布基纳、阿根廷、玻利维亚、乌拉圭、哥斯达黎加、巴西等国都建立了非纳费型养老金计划。世界银行（1994年）指出，农村非纳费型养老保障制度可以不顾人们的收人、财富和工作年限，管理结构简单，交易成本低；对金融机构不发达、雇员工资收入等基本信息资料不充分的发展中国家特别适用，能避免对工作和储蓄的负面激励；还有利于保证消除贫困目标的实现，在政治上能够获得广泛的支持。

（3）在经济发展处于中等的地区：同样除了计划生育奖励扶助资金外，还应该包括个人缴费的养老保险账户，以及非缴费型的养老保障制度（用于社会统筹部分）。

3.在资金筹集标准选择上：1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，在有条件的地方逐步推开农村社会养老保险工作。1998年，农村社会养老保险职能划入劳动和社会保障部。虽然截止2003年底，全国有31个省（区、市）1870个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作。但是现在的实践结果是，由于各种主观原因，农民普遍倾向于选择较低的标准，而各地政府又缺少充足的理由要求农民选择较高标准。所以应该核算符合现阶段国情的筹资标准。

鉴于农村计划生育养老保障的特殊性，政府不仅仅要鼓励计生户家庭参加基本社会养老保险，还应该把参加基本社会养老保险和计划生育奖励扶助政策结合起来，现在有的地方把计划生育奖励扶助资金一次性就发了。这在一定程度上起不到养老保障的作用，本研究认为理应把这部分资金用于养老，对于现在已经进入老年的计生户还可以按照现行政策每个月发给50元，但是同时应该适当根据物价提高标准；对于还没有进入老年的计生户应该有别于非计生户，政策上优惠参与农村社会养老保险，这样就可以较好的保证他们在进入老年后加上计划生育奖励扶助资金获得较高的养老保障水平。

（二）在资金的管理、投资、运营上

由于养老基金是保障计生户农民的老年的基本生活。故对基金的管理显得尤为重要，在基金积累的初期管理较为简单，比如存入银行。但是随着基金规模的扩大，基金的管理就会成为一个问题，特别是在农村，养老基金的管理和投资运营具有与城市不同的地方。鉴于基金的管理可以借鉴其他地区的经验，让保险公司来承担或者县级以上财政承担，对于让商业保险公司承担管理，政府只给保险公司缴纳管理费用，而管理的风险由保险公司来承担。

如果实行政府财政专户管理，不得不面对基金的保值增值。当然这可以借鉴其他地区管理农村养老基金的经验：例如把基金投入一些投资少、见效快、风险小的种植业养殖业等行业，不但可以使基金得到增值并且还可以吸引农村的剩余劳动力发展农村经济起到一举多得的效果。

本文认为，在农民自己有能力缴纳保险费的条件下，以基金管理公司形式管理农村社会养老保险基金比较符合我国的实际。在进行基金管理体制改革时，我们可以借鉴“智利模式”的成功经验，以省或者市一级为单位建立行政或经济区域性基金管理公司，负责养老保险基金的运营民管理。同时对这些公司在初期实行严格管理，在公司发展成熟后逐渐放开。这些基金公司作为金融法人进入金融市场，自主经营，自担风险，自我约束，可以直接或以委托的形式运作基金，提高基金运营效率，实现基金保值增值。与其他金融机构不同，农村社会养老保险基金管理公司不以盈利为目的，投资运营的最终目的是为了实现养老基金的保值增值，最大限度地返还给农民，用于农民的养老需求。

（三）在保障水平上

可以适当考虑到不同的地方实行不同的保障水平，对于实施不同资金筹集模式的地方其保障水平也应该有所差别，有能力自己缴纳保险费的可以适当提高保障水平。

（四）在农村计划生育养老保障模式的长远发展思路设计上

本文认为实行农村计划生育养老保障只是一个过渡的模式，特别是农村计划生育养老保障在现在农村基本养老保障体系还没有建立的有限条件下，同时我国又面临稳定人口自然增长率以及农村人口老龄化速度和规模都快于城市的特殊环境下实施的。最终在经济发展水平到一定水平和人口增长稳定、农村计划生育政策得到很好的实施时候或者计划生育政策取消的情况下，农村计划生育养老保障就可能会要求过渡到基本的社会养老保障体系下。因为现在的农村计划生育养老保障政策被同时赋予发挥稳定低生育水平的保障计生户老年人基本生活水平的双重功能。

（五）在保障层次上

在现阶段我国农村基本养老保障体系还没有很好的建立起来的时候，还得寄希望于传统的家庭养老保障。并且在养老保障建立的初期还要以家庭保障为主，农村的实际情况和城市不一样，虽然现在我国家庭保障功能和土地保障功能在减弱，但是在我国在以经济发展为第一位、财政承担能力和农村居民收入受限、农民还有一份土地的时候。家庭保障和土地保障还必须发挥举足轻重的作用。并且在长期看也是这样。特别是受我国根深蒂固的封建传统思想的影响，传统家庭养老在实现对老年人的精神慰藉上仍是其他的养老方式不可替代的。

三、我国农村计划生育养老保陈制度构建中相关的政策建议及配套措施

农村计划生育养老保障作为一项特殊的养老保障政策，由于在现阶段被赋予了双重功能。应该从以下几方面来保证该项政策的实施：

（一）政府各部门相互协调是前提

社会保障部门主要起到的是协助计生部门设计养老金的筹集、投资、运营、管理和体系的运行。适时做好政策的宣传和专业技术的指导。当在时机成熟时，按照本研究设计，在农村计划生育养老保障向一般的养老保障合并的时候，社会保障部门就要适当的抓住时机实现顺利过渡，以减少转制成本。

财政部门要在政策实施的初期承担起资金管理的责任，所以财政部门要建立起健全的财政金融管理体制，采取各级财政专户管理，科学的监督体系。

（二）加大和完善相关立法是保证

以更高的法律层次来保证该项政策的连续性。否则可能因为政府人员或者领导人的调整以及财政其他的原因而致使该政策中断或者流产。因为现行的只是一些部门规章，而宪法的相关规定也只是“实行计划生育是我国的一项基本国策”。（中华人民共和国人口与计划生育法》的规定也并不是很详细。现在需要的是要有这项政策实施的具体的法律法规出台。

（三）宣传是基础

此项政策的功能目标较为复杂，其实施过程技术性较强，农村计生户不一定了解，如果就靠行政强制手段恐怕实施效果不太好。政府部门要向人们展示其更多的好处，也表明政府的人性化管理的一面，计划生育政策要实现从惩罚向奖励的根本转变。

（四）农村基层组织工作人员素质的培养是关健

农村计划生育养老保障不但是一项技术性很强的工作，而且涉及面较广，故对基层的工作人员要求较高。

（作者单位：161400黑龙江省嫩江县嫩江镇政府人口和计划生育服务站）