目前上海城乡一体化发展的瓶颈与若干建议

■ 戴伟娟

无论是“城乡统筹发展”还是“乡村振兴战略”，最终都指向城乡一体化发展目标。城乡一体化是城乡生产力差距逐步缩小，二元结构逐步破除、城乡壁垒逐步打破的过程。城乡一体化最终将体现在农业的现代化、农民生活方式的城市化、城市地区和农村地区公共服务的均等化等方面，反映为农业与非农业劳动生产率差距的缩小、城乡居民收入差距和生活质量差距的缩小、公共服务提供和资源配置的城郊一体化上。

如把同为直辖市的北京，以及上海周边的苏州市和嘉兴市，以及全国平均水平作为参照，来评价上海城乡一体化发展水平，可以发现上海在教育资源配置和社会保障方面基本实现城乡一体化，城乡居民物质生活水平差距已不是很明显，城区和郊区的投入和人均财力差距也已明显缩小。上海城乡一体化发展的短板特别体现在三个方面：城乡经济二元结构仍然显著，与上海现代化大都市定位和农业现代化发展目标极不匹配；城郊医疗资源配置方面的差距显著且在拉大，医疗资源配置数量偏低，且各区间明显不平衡；城乡居民精神生活丰富度差距仍然显著，与北京和周边的苏州、嘉兴相比差距明显。

一、城乡经济二元结构仍处于欠发达国家水平

上海城乡产业发展一体化水平由比较劳动生产率和二元对比系数来体现，反映了上海二元经济结构显著程度。按照国际经验标准，二元经济结构的发展中国家标准是二元对比系数达到0.31－0.45。

（一）城乡经济二元性特征显著且呈增强趋势

2018年，上海的二元对比系数和第一产业比较劳动生产率分别为0.10和0.11，说明上海第一产业比较劳动生产率是第二、三产业比较劳动生产率的10%，第一产业产值比重是在此部门就业的劳动力比重的11%。与国际标准相比，上海的经济二元结构特征明显，仍处于欠发达国家的水平，与非农产业相比，上海市第一产业发展非常滞后，劳动生产率偏低，与实现农业现代化目标的差距还非常大。两个指标与上年持平，仍处于观测年度中的最低水平。2011年以来，上海市的二元对比系数和第一产业比较劳动生产率总体上呈下降趋势。

（二）农业劳动生产率仍然偏低且呈下降趋势

为剔除上海、北京等大城市非农产业发达对二元对比系数影响，专门单独考察第一产业劳动生产率状况。同时考虑农业增加值和农业总产值两个口径。

从历年数据来看，2000年以来上海的农业劳动生产率处于逐年上升的态势，2011年达到历史高位，按照农业增加值和农业总产值两个口径计算的农业劳动生产率分别达到人均3.35万元和8.44万元，2011年后呈现下降趋势。2018年，上海市农业劳动生产率的农业增加值和农业总产值两个口径分别为人均2.56万元和7.09万元。与上年相比，农业人均增加值口径的农业劳动生产率有所下降，农业总产值口径的农业劳动生产率明显提高。

综上，上海农业产业发展的着眼点仍放在米袋子、菜篮子和农业示范点建设等方面，对全域农业劳动生产率的提高重视不足。而农业总产值口径的劳动生产率与增加值口径呈反方向变化，说明上海农业附加值不高，导致增加值的提高小于总产值增幅。

（三）与参照城市相比，上海城乡经济二元性显著高于周边

与参照城市相比，上海经济二元性特征明显，与北京相近，与苏州分属不同发展阶段，与嘉兴的差距也非常显著。从横向来看，与北京相比，上海的城乡经济二元对比系数接近，且均远低于国际上发展中国家最低为0.31的标准；与周边的苏州和嘉兴相比，上海的城乡经济一体化水平明显落后。2018年，苏州和嘉兴的二元对比系数分别为0.37和0.30，苏州城乡产业一体化水平已经达到发展中国家水平（0.31－0.45），嘉兴也接近发展中国家水平。与全国平均水平相比，上海的两个指标均显著低于全国平均水平，说明上海的城乡经济二元性比全国平均水平显著。

从农业劳动生产率来看，2018年上海增加值口径的农业劳动生产率远低于苏州，显著低于嘉兴，略低于北京，明显低于全国平均水平。在所有参考城市中，上海总产值口径的农业劳动生产率只比北京略高，低于其他参考城市，略高于全国平均水平。其中，苏州市两个口径的农业劳动生产率均为最高，分别为9.86元/人和18.90元/人，其中增加值口径是上海市的3.86倍，高出上海7.31元/人；嘉兴增加值口径的农业劳动生产率接近上海的1.68倍。与参照地区相比上海增加值口径和总产值口径的劳动生产率差更加显著，与总产值相比，增加值偏低。

考虑到上海在现代农业发展方面取得了突出的成就，其农业科技进步贡献率早在2015年就已达70%左右，2017年主要农作物机械化综合水平达89.3%、灌溉面积占耕地面积的比重已经达到99.6%。在这样强大的技术背景、机械化和设施化水平下，上海的农业劳动生产偏低，一方面，是滞留在农业的兼业人口较多，对兼业农民的非农转移缺乏引导。另一方面，在资源配置方面缺乏全市布局统筹。尤其是在城郊医疗资源的配置、城郊教育娱乐文体设施的布局等方面，缺乏全市统筹和布局优化。

二、城乡现代生活设施配置不均衡

城乡一体化意味着城市居民和农村居民生活方式的一体化，城乡之间生产要素自由双向流动，居民在收入水准和生活质量方面没有明显的城乡差距。城乡（郊）居民收入水准和生活质量一体化状况可以由城乡居民收入差异倍数、城乡恩格尔系数比、城乡居民人均教育文化娱乐支出比、城乡户均彩色电视、家用空调、移动电话和家用汽车数量比等指标来综合反映。从各项指标的情况来看，虽然城乡居民收入水平差距还在两倍以上，但近年来上海城乡居民物质生活水平差距已不明显，城乡居民生活水平的差距主要体现在居民精神生活水平上。

（一）城乡居民精神生活差距明显

2017年，上海城乡居民人均教育文化娱乐支出分别为5087元和1220元，城乡比为4.17。从历年变化来看，从2000年到2014年，除2005年外，反映上海市居民精神生活丰富度的城乡居民人均教育文化娱乐支出比呈逐年拉大之势，城乡差距由2000年的2.2提高到2014年的4.61，2015年和2016年城乡差距都有小幅缩小，2017年又有所拉大。总体来看，目前上海城乡居民精神生活丰富度差距仍然较大，支出比仍在4倍以上，城乡差距明显。

（二）与参照地区相比，上海城乡居民精神生活水平差距显著

上海城乡居民精神生活水平差距显著高于全国平均水平和参照城市。从城乡居民人均教育文化娱乐支出比来看，上海2017年的支出比为4.17，高于北京1.1个百分点，高于苏州和嘉兴约2个百分点，高于全国平均水平1.9个百分点。

总体来看，与北京、苏州和嘉兴相比，上海的城乡居民精神生活水平差距都很显著，说明上海郊区产业发展和生活设施发展水平惠及农村居民的程度有待加强。

三、城郊医疗教育资源配置差距和不平衡明显

上海的城区和郊区按照两个口径进行分析（考虑到浦东新区难以划分出郊区和城区，因此不考虑浦东新区），其中，“中心城郊比”指上海7个中心城区和8个郊区的比，“拓展城郊比”指包括宝山和闵行两个拓展区的9个城区和6个郊区的比。

城乡（郊）公共服务一体化水平由反映城区和郊区地方政府财力差距的人均地方财政收入比、城郊资本投入差距的人均固定资产投入比、城郊教育资源差距的小学生生均专职教师数比、城郊医疗资源差距的人均医生数比、城乡社会保障差距的最低生活保障标准比等指标反映。综合来看，上海城乡一体化发展在公共服务一体化方面的短板在于医疗资源配置差距，以及医疗和教育资源在各区间的不平衡。

（一）医疗资源配置城乡差距在高位徘徊

本报告由城郊人均医生数来反映医疗资源配置的城乡差距，近年来城乡差距仍然较大。从2000年到2010年，上海的人均医生数的中心城郊比由1.92上升到2.85。随后小幅下降后又有拉大，2018年的中心城郊差距达到3.15，比上年提高了1.06，拓展城郊比由2.04提高到2.19，城郊差距有所拉大，且仍处于高位。

上海医疗资源配置的城乡差距主要表现为中心城区与郊区的差距。拓展城郊比小于中心城郊比，一方面说明拓展城郊差距较小，但同时也说明宝山区和闵行区的医疗资源配置与原中心城区差距很大，未因为中心城区拓展区的定位而在医疗资源配置方面发生实质性改变。

从中心城区和郊区的情况来看，上海中心城区和郊区的医疗资源占有差距仍在拉大。2018年，中心城区和郊区的万人医生数量分别为61人和19人，中心城区的人均教育资源是郊区的3.2倍多，2018年中心城区万人医生数量提高了9人，郊区与上年持平，城郊差距继续拉大。

从各区情况来看，中心城7个区人均医疗资源高于全市平均水平的有6个，只有普陀区略低于全市平均水平。8个郊区没有一个区达到全市医疗资源配置平均水平。人均医疗资源最丰富的仍是黄浦区和徐汇区，其中黄浦区人均医疗资源数量继续大幅增长，2018年增长率达到21%,两区万人医生数分别为132人和79人。人均医疗资源最低的是松江区，其次是青浦区、宝山区、闵行区，均低于20人，远低于全市平均水平，且全年无增长，与上年持平。作为中心城区拓展区的宝山和闵行拥有的人均医疗资源仍仅高于松江和青浦，远低于中心城区。

（二）教育资源城郊配置一体化水平较高，但各区不平衡非常明显

从各区间教育资源配置情况来看，不平衡特征仍然明显。上海中心城区仍然占用了更多的教育资源。中心城7个区中仍只有徐汇区的生均教育资源低于全市平均水平，2个拓展区中宝山区高于全市平均水平，闵行区低于全市平均水平。6个郊区生均教育资源高于全市平均水平的仍有4个，分别为崇明区、金山区、青浦区和奉贤区，嘉定和松江由于人口导入等原因生均教育资源不足。教育资源配置最高的4个区崇明区、黄浦区、虹口区和青浦区的百名小学生生均专任教师数分别为11.18，8.64，8.72和8.62。其中松江等区教育资源配置增长较快，黄浦区、虹口区和崇明区的教育资源人均配置数量有所增长。生均教育资源占用最低的是嘉定、徐汇、闵行和松江，百名小学生生均专任教师数均不超过7，分别为6.10，6.17，6.63和6.65。与上年相比，除徐汇区、金山区和奉贤区外，其他各区的人均教育资源配置数量均有所上升。

（三）与参考城市相比，上海郊区医疗和教育资源配置不平衡

从医疗资源配置的城郊差距情况来看，上海与其他参考城市的医疗资源配置差距仍然较大，与苏州的差距尤其明显。2018年，上海、北京、苏州和嘉兴的城郊人均医生数比分别为2.19（拓展城郊比）、1.95、1.09和1.66，苏州市区和郊县的医疗资源人均配置水平相当。如果不把宝山和闵行作为城区，上海城郊医疗资源配置差距更大，中心城区与郊区的比值为3.15。

从郊区资源的配置数量来看，与参照城市相比，上海郊区配置的教育资源数量较多，城郊相对比较均衡，但医疗资源配置水平偏低，配置数量远远低于参照城市的郊区和县市，万人拥有医生数分别比北京郊区、苏州县市和嘉兴县市分别低11人，9人，9人。上海郊区与周边县市在人才吸引力方面的差距可见一斑。

四、促进上海城乡一体化发展的若干建议

为了促进上海城乡一体化发展水平的提升，以及农业现代化的早日实现，与上海现代化大都市的发展定位相匹配，上海要“拉长板，补短板”，在保持和巩固城乡一体化发展成果的同时，聚焦短板，分类施策，大力提升上海城乡一体化发展水平。

（一）多管齐下引导转移兼业农民，提高农业劳动生产率

一是要把对涉农区的考核与第一产业劳动生产率的提升挂钩。第一产业劳动生产率是衡量是否实现农业现代化的重要指标，是衡量二元经济结构特征是否显著的核心指标，应该引起足够重视。二是实施“农业兼业减量行动”，引导各涉农区减少农业兼业人员数量。借鉴松江等地的成功经验，要求每个涉农区建立农业从业人员动态台账，掌握农业从业人员兼业情况，并出台措施，引导兼业人员分流为非农就业者或家庭农场经营者，减少农业兼业人员数量。如根据2018年第一产业增加值计算，如要提高上海的农业劳动生产率到全国平均水平、嘉兴水平或者苏州水平，上海的农业从业人员需要分别减少8.2万、16.5万和30.2万人，说明在目前的技术条件下，上海滞留农业的从业人员数量多，农业兼业化程度很高，如要达到率先实现农业现代化的目标，上海转移农业兼业人员刻不容缓。三是结合目前集中居住政策，采取“上楼农户退还承包地、平移农户经营家庭农场”模式，在率先探索农民身份退出的同时，为促进农业的规模化和专业化经营创造有利条件。

（二）加大全市统筹力度，促进公共资源的区域均衡布局

城乡一体化不应是被平均的一体化，而是各个郊区、各户农民都能真切感受到的一体化。下一阶段，应聚焦教育资源和医疗资源配置的过多区域和过少区域，努力实现公共资源在区域间平衡配置。如在教育资源配置方面，应在不影响教学秩序的前提下，控制资源集中区域新增速度，鼓励资源稀缺区域提高新增速度，还可通过建立分校或代管郊区学校等方式，根据自愿原则，鼓励黄浦、虹口和崇明这三个教师资源过度集中区域的专任教师向其他教师资源稀缺的区域如嘉定、松江、徐汇、浦东和闵行等区分散。根据测算，如按照每百名小学生拥有7.1名专任教师的全市平均标准，崇明、虹口和黄浦区专任教师人数分别多出631、368和321人，而浦东、杨浦、闵行、嘉定、松江等区小学专任教师的缺口为1143、409、442、488和277人。在医疗资源配置方面，如按照苏州市和嘉兴县市的人均医生数配置标准（2018年万人医生数均为29人），浦东、闵行、松江和宝山的缺口均超过4000人，分别为6136、4756、4745和4543人，不含宝山和闵行的其他郊区共有缺口16107人，算上宝山和闵行，上海郊区总缺口为25407人。

（三）“三措”齐施，加强全市统筹布局引导

一是要继续加大对郊区的投入，促进各区均衡发展。虽然从平均水平来看，上海城区和郊区的地方人均财力差距缩小明显，但各区间很不平衡，部分郊区人均财力弱，发展后劲不足。应在继续加大对郊区的投资的同时，平衡项目布局，促进各区均衡发展。二是要促进市区优质教育资源和医疗资源向郊区转移。鼓励义务教育阶段的名校通过开分校、托代管等方式，有效提升郊区学校教育质量。鼓励各类专业性医院在郊区开设分院，通过购房优惠等政策吸引年轻优秀教师和医生扎根郊区。三是要促进文体娱乐教育培训设施合理布局。在郊区人口集中区域和优先发展区域补点，满足当地居民提升精神文化需求的现实需要。如上三个举措需要同时实施，对郊区的投入是提升郊区现代城市功能的必要条件，郊区的繁荣和现代城市功能的提升是吸引优秀教育和医疗人才扎根的前提，只有郊区对优秀人才有吸引力了，郊区才能真正实现繁荣。