上海郊区标准化菜市场转型升级研究

陈光普

上海郊区标准化菜市场转型升级研究

陈光普

2009年国家商务部、财政部联合下发《关于实施标准化菜市场示范工程的通知》，在北京、上海、重庆、四川、大连等19个省市开展标准化菜市场示范工程试点。上海市早在2005年就开始了标准化菜市场的建设改造。据统计，目前全市共有近900家标准化菜市场，占菜市场总量的90%以上，承担全市近80%的主副食品供应任务，平均一个1500平方米菜市场，服务人口近20000人。建设标准化菜市场的初衷就是构建一个更为安全、便捷、便民、利民的大众消费场所。2011年上海市人民政府出台了《上海市标准化菜市场管理办法》（沪府办发〔2011〕12号），对规范标准化菜市场经营管理行为、维护市场交易秩序、保障消费者和经营者的合法权益、促进标准化菜市场健康发展有直接推动作用。2013年上海市商务委制订了《上海市食用农产品批发和零售市场发展规划(2013—2020年)》，对标准化菜市场的发展目标、建设管理、保障措施等作了明确规划，指出了标准化菜市场的发展方向。

一、上海郊区标准化菜市场的基本情况

据统计，截至2016年7月底，上海郊区7个区县（松江、青浦、宝山、奉贤、金山、嘉定和崇明）共有标准化菜市场306个。2016年1月至7月共新建18个标准化菜市场，改造25个标准化菜市场。课题组经过抽样，针对这7个区县的标准化菜市场发放调查问卷165份，实际回收有效问卷155份，回收率达93.9%。

（一）郊区标准化菜市场的现状概述

按照《上海市食用农产品批发和零售市场发展规划（2013—2020年）》要求，平均每个营业面积1500平方米标准化菜市场覆盖20000人。根据相关区商务委（经委）上报的标准化菜市场数量，课题组计算出郊区标准化菜市场的总缺口为154个。郊区各区的标准化菜市场均存在缺口，其中松江缺口最大，崇明、宝山次之，奉贤缺口数最少。

在营利能力方面，根据问卷调查数据显示，销售利润率在10%以下、10%－20%和20%以上的标准化菜市场分别占18.4%、60%和21.6%。在社区融合率方面，菜市场周边有3家以下、3-5家和5家以上的商场的分别占60.8%、31.4%和7.8%。在菜市场的管理人员方面，菜市场的管理人员学历以中专、高中及以下为主，年龄在46岁以上为主，分别占87.8%和70.9%。

（二）郊区标准化菜市场的运营效果评价

郊区标准化菜市场的运营效果总体上相差不大，嘉定、松江和崇明的标准化菜市场的运营效果明显好于郊区平均水平。嘉定标准化菜市场的服务能力、营利能力和融合发展能力均高于郊区平均水平。

就服务能力来看，嘉定、金山、宝山和崇明的标准化菜市场服务能力高于郊区平均水平，且宝山、金山菜市场服务能力较好于其他区。就营利能力来说，除了奉贤、宝山菜市场之外，其他区菜市场营利能力均高于郊区总体水平，宝山菜市场甚至出现亏损现象。就融合发展能力而言，除了金山、松江和崇明之外，其他区的标准化菜市场融合发展能力均高于郊区平均水平。

二、上海郊区标准化菜市场转型升级情况

（一）郊区标准化菜市场转型升级的现状

1.在经营模式方面：仍以传统的出租摊位、收取摊位费的经营模式为主，而实行“经营扣率结算”的现代经营模式的仅占7.7%。所谓“经营扣率结算”是指标准化菜市场管理者从经营户的收入中“提成”，即经营户卖得好，市场管理者收入就高；经营户卖得不好，市场管理者也要承担风险。

2.在信息化管理方面：建立信息化管理平台、实行“统一标识、统一管理、统一结算、统一服务、统一品牌”的信息化管理模式的标准化菜市场仅占25%左右。

3.在满足多样化需求方面：问卷调查数据显示，提供个性化的农产品定制服务的标准化菜市场占被调查对象的17.4%，采用微信等互联网技术进行销售的标准化菜市场占7.7%。

4.在引进专业化市场管理服务方面：据统计，郊区标准化菜市场中引进专业市场经营管理公司进行经营管理的占被调查对象的40.6%，如金山市场有限公司、松江小昆山农贸市场经营管理有限公司等。

5.在公益性建设方面：在农产品价格稳定方面，农产品价格波动较小的标准化菜市场占被调查对象的87.1%。在农产品供应方面，郊区标准化菜市场绿叶菜为产销直供的占36.8%。在食品安全方面，绝大多数的标准化菜市场建立了食品安全信息追溯系统，仅有1.9%的标准化菜市场未建立食品安全信息追溯系统。

（二）居民对标准化菜市场的满意度

为了进一步了解标准化菜市场的“需求方”——居民的消费需求和对标准化菜市场建设管理的诉求，我们着重对金山、宝山、松江和崇明4个区县的居民消费者进行了抽样问卷调查。共发放问卷240份，实际回收有效问卷223份，有效率达92.9%。

数据显示，被调查的223名居民所居住的社区有菜市场的占70%左右，没有菜市场的占30%左右。被调查的居民居住的小区离最近的菜市场的距离800米以内的占21.8%，800米－1000米的占40.6%，1000米以上的占37.6%。而按照《上海市标准化菜市场管理办法》（沪府办发〔2011〕12号）和《上海市食用农产品批发和零售市场发展规划（2013－2020年）》要求，郊区菜市场的网点布局和设置以800米为服务半径，即菜市场距离居民居住区为800米以内。由此可见，被调查区县的菜市场达标的比例较低。

1.居民对标准化菜市场选址布局的满意度。数据显示，居民对标准化菜市场选址持“比较满意及非常满意”的占42.6%，持“不满意及很不满意”的占13.8%，持“一般”的占43.6%。

2.居民对标准化菜市场硬件设施的满意度。根据被调查居民反馈，他们对标准化菜市场的硬件设施总体上感到满意的占34.1%（其中，非常满意为5.2%，比较满意为28.9%），总体上感到不满意的占14.4%（其中，不满意为11.3%，很不满意为3.1%），认为硬件设施一般的占51.5%。

3.居民对标准化菜市场管理服务的满意度。数据显示，被调查居民对标准化菜市场的服务质量和管理水平满意的分别为34.1%和28.9%，感到不满意的分别占3.3%和16.5%。

4.居民对标准化菜市场满足需求能力的满意度。数据显示，被调查居民对居住区附近菜市场提供的副食品品种感到不满意的占14.4%。有25.8%的居民认为附近的菜市场不能满足消费需求。还有80.4%的居民需要个性化的农产品定制服务，而自己居住区的菜市场能提供个性化农产品定制服务的仅占19.6%；只有9.3%的被调查居民的居住区附近菜市场采用微信等互联网技术来进行销售。

5.居民对标准化菜市场的农产品价格满意度。数据显示，46.4%的被调查居民认为农产品价格波动较小，而认为农产品价格波动较大和很大的居民分别为34.0%和19.6%。

三、上海郊区标准化菜市场转型升级存在的瓶颈和问题

课题组通过对上海郊区的金山、奉贤、崇明、宝山、嘉定、青浦、松江等7个区县的问卷调查和座谈访谈了解到，自2005年上海市开展标准化菜市场建设管理以来，标准化菜市场的转型升级取得了一些成效，总体效果是好的，但由于各方面原因，也面临很多困难和问题。这些难点和问题有些是政府方面的问题，有些是标准化菜市场自身的问题。

（一）政府方面存在的问题

1.政府与市场管理职责边界不清晰。调研发现，当前郊区各区县政府与市场管理职责还不十分清晰。一是政府在确保农产品价格基本稳定、标准化菜市场的新建改造、标准化菜市场合理布局和选址、标准化菜市场的日常监管等方面管理职责尚未完全到位，与居民的诉求和需求还存在一定差距。二是政府往往一味地强调标准化菜市场的公益性，忽视对标准化菜市场适度竞争的引导，导致部分标准化菜市场亏损、面临关闭的困境。根据调研，个别区的标准化菜市场存在亏损现象，有的甚至出现关门歇业现象。

2.政府对标准化菜市场的规划布局不尽合理。调研发现，区县政府对标准化菜市场的规划布局不尽合理，存在数量不足与过剩并存的结构性矛盾。主要表现在：一方面，部分区县标准化菜市场新建改造数量不足，不能满足需求。另一方面，有些区县的标准化菜市场由于选址不合理，出现过剩现象。部分区县的标准化菜市场规模和数量与实际需求不相适应，显得人气不足，摊位闲置率高。

3.政府对标准化菜市场的管理“缺位”。根据调研，政府对标准化菜市场的管理存在“缺位”问题。主要表现：一是重日常监管，忽视常态化的长效管理。如建立经营者诚信档案、培育专业化管理公司和管理团队等。二是标准化菜市场食品安全信息追溯系统在管理中的作用尚未充分发挥。由于追溯信息的录入和打单涉及到菜市场经营管理者和场内经营户，信息录入增加其工作量，部分菜市场管理人员年龄偏大，存在技术上的操作困难，经营户认为打单增加其经营成本而不愿意打，且市民买菜不索要票据短期内也难以改变，同时，追溯系统的运行维护经费难以保障。这些都极大地制约了标准化菜市场的信息追溯系统积极作用的发挥。三是对多种产权性质和管理主体的标准化菜市场缺乏相应的管理制度和办法。

（二）标准化菜市场自身存在的问题

1.标准化菜市场的运营效果不佳。运营效果是衡量标准化菜市场经营管理效益的重要标准。根据问卷调查和访谈，郊区7个区县标准化菜市场的运营效果均低于0.5，说明郊区标准化菜市场的总体运营效果不佳：一是营利能力较弱。郊区标准化菜市场的销售利润率大多处于10%－20%之间，说明多数菜市场营利能力不强。二是综合服务能力不强。其中，服务人口数在2万人以上的标准化菜市场仅占被调查对象的40%左右；服务半径在800米以内的仅占被调查对象的30%；提供的副食品种类在6种以上的占被调查对象的70%。

2.标准化菜市场的管理人员队伍结构有待优化。根据调研，被调查区县的标准化菜市场管理人员主要以中专和高中及以下学历、46岁及以上人员为主，其中，中专、高中及以下学历占87%，而本科及以上学历仅占4%；46岁及以上占比71%，而35岁及以内仅占10%。由此可见，郊区标准化菜市场的管理人员在学历结构和年龄结构上都亟待优化。这与菜市场转型升级中经营模式转变所要求的能力和素质不相匹配。

3.经营管理模式有待进一步转型升级。调查数据显示，引进专业化市场经营管理公司的占被调查对象的40.6%。此外，郊区标准化菜市场中，实行“经营扣率结算”现代经营模式的仅占被调查对象的7.7%，大多数仍以传统的单纯出租场地、收取摊位费的房东式经营模式为主。同时，信息化管理能力还有待进一步加强。

四、进一步推进郊区标准化菜市场转型升级的对策建议

（一）明确定位，确立目标

上海市自2011年出台《标准化菜市场管理办法》之后，新建的标准化菜市场，全部由政府或国有控股企业出资，已经建成的由社会资金建设的标准化菜市场由政府回购或者回租。这样保证了标准化菜市场的公益性。

在目标确立方面，郊区各区的标准化菜市场发展目标不仅包括数量规模方面的目标规划，更包含质量内容方面的发展目标。在数量规模方面，郊区各区要进一步加大标准化菜市场的新建和改造，弥补标准化菜市场数量上的缺口，特别是在人口导入量大、迅速的大型居住社区，要及时跟进建设布局规划，在居民入住前提前建好标准化菜市场。标准化菜市场的规划布局要与人口分布、人口密集程度相匹配，合理选址，结合实际需求，以800米以内服务半径、服务2万人以上人口的量化目标为标准，为社区居民提供便利的生活服务圈，既避免因规划布局相对滞后导致的买菜难、不方便问题，又注意盲目过多建设导致的需求不足、摊位闲置现象。在质量内容方面，郊区各区标准化菜市场要以满足居民多样化消费需求为目标，提升服务质量、营利能力和核心竞争力，实现“信息化、公司化、现代化、品牌化、集约化”的经营管理模式。在信息化方面，进一步建立健全信息化管理平台，实行“统一标识、统一管理、统一结算、统一服务、统一品牌”的“五统一”信息化管理模式。在现代化方面，进一步完善设备设施，提高主副食品信息追溯系统安装和使用率，鼓励经营户使用微信支付、提供个性化农产品定制服务，打造舒适、安全、便利的购物环境。在品牌化方面，引进品牌商品，提高主副食品销售品牌化比例。在集约化方面，改变以往的单纯以出租摊位、收取租金的粗放型经营模式，实行“经营扣率”结算模式，提高经营户积极性，增加菜市场收益，同时，引进专业化经营管理公司，提升菜市场经营管理水平。

（二）分类引导，突出重点

一是对不同产权性质、管理主体的标准化菜市场进行引导。对于产权和管理主体均为国有（集体）和产权国有（集体）、委托专业市场管理公司管理的标准化菜市场，应以财政资金补贴和相关政策扶持为抓手引导其转型升级。对于产权国有、私营企业承包管理的标准化菜市场，通过加强对私营承包企业考核监督、建立退出机制来引导其转型升级。对于产权和管理主体均为私营和产权私有、委托专业市场管理公司管理的标准化菜市场，既要通过税收减免等优惠政策，又要通过“精神激励”提升私营企业社会责任感和公益心，帮助企业打造公益品牌，并发挥品牌效应，“双管齐下”，提高其转型升级的积极性。

二是对不同区的标准化菜市场进行引导。比如，金山、松江、青浦、宝山等区的标准化菜市场大多由专业市场公司经营管理，因此，通过推动专业市场公司“专业化、规模化、品牌化”发展为抓手可以有效促进标准化菜市场转型升级。而奉贤、崇明、嘉定等区的标准化菜市场大多为自主经营管理，因此，积极培育、引进专业市场经营公司是转型升级的关键。三是在不同的发展阶段，对标准化菜市场采取不同的引导措施。在现阶段郊区各区标准化菜市场普遍存在缺口的情况下，标准化菜市场的新建改造等“硬件”建设是当前主要任务。但随着缺口的不断弥补和减小，对综合服务能力、经营效益等“软件”方面的转型升级是新阶段的任务。

同时，引导标准化菜市场的转型升级要突出重点。既要对不同类型的标准化菜市场有所侧重，也要对不同的转型升级内容有所侧重。一方面，由于郊区各区标准化菜市场主要以产权和管理主体均为国有（集体）和产权国有（集体）、委托专业市场管理公司管理两大类为主。因此，加快这两类标准化菜市场的转型升级是重点。另一方面，郊区各区标准化菜市场转型升级中的主要瓶颈和短板问题是经营效益差、综合服务能力不强和管理人员队伍结构不优。因此，转型升级应以这几方面的改善提升为重点。

（三）健全机制，完善政策

1.进一步完善转型升级的相关政策制度

一是进一步完善新建改造、规划布局的政策。市政府和市商务委作为标准化菜市场建设管理的主要负责和行业主管部门，在科学规划布局标准化菜市场方面，要研究制定出台“标准化菜市场规划布局指导意见”，并落实好目标任务、时间节点、相关措施和各部门职责。郊区各区政府和商务委（经委）应结合各区特点和实际情况，制定出台“标准化菜市场建设管理实施意见”，使标准化菜市场建设管理有依据、有指导。标准化菜市场的新建改造具体由各区政府负责，各区商务委（经委）应积极会同规划国土资源、住房城乡建设管理、绿化市容、农委等有关部门，统筹协调，形成合力，确保新建改造任务的完成。此外，标准化菜市场是社区商业重要组成部分，在新建住宅区，要结合社区商业建设设置标准化菜市场，同时要把社区其他服务功能结合进去。

二是进一步完善培育、引进专业市场经营管理公司的政策。市商务委可以通过搭建市区与郊区标准化菜市场在培育、引进专业市场经营管理公司方面的相互交流的平台，通过对市区成功经验的总结，特别是在机制、制度设计方面的可复制、可推广的经验，以供郊区借鉴和参考。郊区各区要结合本区域标准化菜市场的产权性质、营利能力、综合服务能力现状，有针对性地培育、引进能满足本区县标准化菜市场转型升级实际需求的专业化市场公司。

三是进一步完善财政扶持政策。各区政府和财政部门每年要编制标准化菜市场专项资金预算，由区商务委（经委）和财政局商定，制定财政资金使用标准，主要用于标准化菜市场的新建、二次改造、地产绿叶菜产销直供、追溯系统的运行和维护、管理人员培训、品牌推广、信息管理系统升级和星级菜市场评定等方面，并对转型升级成效显著的标准化菜市场实行“以奖代补”政策。同时，对标准化菜市场的用水、用电、垃圾回收处理等费用给予补贴，对新建标准化菜市场的开发商给予应有的财政补贴配套费。

四是进一步完善政府管理职能。加强对标准化菜市场的管理，是政府部门的职责所在。各区政府可以建立以区商务委（经委）、规划土地局、市场监督管理局等部门为成员单位的标准化菜市场转型升级联席会议制度，联席会议办公室设在区商务委（经委），根据菜市场转型升级工作需要，不定期召开专题联席会议，落实各职能部门职责，进一步加强食品安全、农产品供应和价格稳定、市场经营秩序、建设改造等方面的监管。同时，各区政府可以发起建立“标准化菜市场交易市场协会”，整合资源，为各菜市场相互交流提供平台和机会。

2.进一步健全转型升级的投入激励机制

为了进一步调动各标准化菜市场转型升级的积极性，各区政府在分配财政补贴资金时，可以重点向培育、引进专业化市场经营管理公司，综合服务能力、经营效益明显提升，在保障农产品价格基本稳定、绿叶菜产销直供、食品安全等公益性建设方面成效明显的标准化菜市场倾斜，加大支持力度。同时，政府的财政资金可向代理标准化菜市场经营管理的专业市场公司倾斜，加大资金扶持力度。另外，政府部门要加强对“智慧微菜场”等“互联网+菜篮子”项目、食品信息追溯系统、信息管理系统的宣传,提高居民（消费者）特别是老年人消费者群体的认知度和接受度,使菜市场转型升级的一些项目得到公众的理解、配合和支持，这也会对标准化菜市场经营管理主体形成无形的激励。要做好这些工作需要由各区政府牵头，商务委（经委）、财政局和宣传部门共同配合。

3.进一步健全转型升级的考核监督机制

在考核评估上，一方面，市商务委要制定标准化菜市场转型升级考核评估办法，各区政府特别是区商务委（经委）要根据本地实际情况细化考核评估办法，重点考核评估在标准化菜市场新建、改造、培育引进专业化市场经营管理公司、提升综合服务能力和经营效益、加强公益性职能建设等方面成效；镇级层面可以针对各标准化菜市场建立“一菜场一档案”，通过引入第三方评估机构，定期组织开展标准化菜市场转型升级工作评估和效果考核，把评估、考核结果及时反馈到区级层面，考核评价结果将与获取区级财政补贴资金相挂钩。另一方面，各区要加强对专业化菜市场经营管理公司的考核评估，重点考核其在经营效益、管理能级、专业化和规模化程度等方面能力水平，并把考核评估结果与今后准入标准化菜市场经营管理并继续享受财政补贴资金挂钩，及时清理不合格、不符合相关政策规定的专业市场经营管理公司，退出标准化菜市场经营管理领域，建立“黑名单制度”，并在网上公示，引导专业市场公司进一步提升自身能力。同时，要创新工作方法，区级层面可以考虑建立标准化菜市场和专业市场公司联合工作小组，以此为依托，不断加强各标准化菜市场与专业市场公司的沟通、交流和对接，推动标准化菜市场转型升级。

在监督方面，主要是加强对财政资金使用的监督。区级层面要成立标准化菜市场转型升级领导小组或办公室来加强“痕迹”管理，确保财政资金用到实处。为确保标准化菜市场转型升级专项资金“专款专用”，区政府必须进行严格监管，制定“事前—事中—事后”运行机制，即“事前定目标，事中重跟踪，事后看绩效”的动态监管机制，做到“一个项目一份档案”，实行“痕迹”管理。进一步完善资金使用管理制度和绩效评价制度，强化资金监管，切实管好用好资金，做到“先建机制，后建工程”，把项目建设与体制机制建设同步安排，同步实施和同步验收。对补贴资金实行精细化管理，建立项目管理制度、跟踪服务制度，形成良性互动的长效机制。

4.进一步健全转型升级的能力保障机制

一是进一步提高营利能力，改善经营效益。根据分析，郊区标准化菜市场目前的经营模式仍以传统的单纯出租场地、收取摊位费的房东式经营模式。这种经营模式的一方面容易给经营户造成经营压力，导致主副食品价格波动较大，不利于调动经营户的积极性，另一方面不利于增加菜市场经营收入。因此，转变为与经营户相互合作的经营扣率结算现代管理模式是必由之路。同时，形成“个体经营+专业市场公司经营+电商企业经营”的多元化经营模式，也有助于菜市场营利能力和经营效益的提升。

二是进一步提高综合服务能力和核心竞争力。综合服务能力的提升主要通过延伸农产品供应链两端来突破。在供应链源头，各标准化菜市场要进一步加强与农产品生产基地、批发市场对接，实现生产、配送、营销一体化，降低流通成本，进而实现农产品平价销售，满足标准化菜市场公益性定位和供给能力。在供应链的末端——销售环节，各标准化菜市场一方面需要根据消费者需求，有针对性地提供微信支付、“网订柜取”的销售配送方式、个性化农产品定制等服务，满足年轻群体和上班族需求，积极推广“社区智慧微菜场”、社区O20生鲜店、自动售菜机和生鲜自助提货柜等“互联网+菜篮子”模式，引入互联网生鲜果蔬平台，在农产品供应及送货上门的产销两端实现“共营双赢”，提高农产品流通发展水平。另一方面要实行品牌化经营。品牌化经营不仅包括主副食品经营的品牌化，还包括引进专业菜市场经营管理公司，借助专业管理服务品牌，提升消费者对标准化菜市场的认可度。

三是进一步提升管理能级。各标准化菜市场要进一步建立完善信息管理系统，实行“统一标识、统一管理、统一结算、统一服务、统一品牌”的“五统一”管理模式；积极推行超市化管理，提升管理的规范性和市场品位；大力发展农超对接模式，实现产供销一条龙经营，组织产地供货，减少农产品中间环节产生的费用；建立自营摊位，专营大宗蔬菜，对平抑市场价格起主导作用。同时，进一步加强食品安全追溯系统应用（加强农产品流通环节的源头和批发市场的食品安全监管，落实相关责任）、农产品产销直供、农产品价格基本稳定等公益性管理。此外，要加强对经营户的管理，可以考虑建立“标准化菜市场经营户管理小组”，建立经营户诚信档案，加强对经营户在食品安全、经营行为等方面管理。

四是进一步优化管理人员队伍结构。一方面健全公开招聘制度，进一步加大对专业管理团队和人才的引进，建立市场化的薪酬分配制度，对优秀人才发放津贴和住房补贴。另一方面，依托各区菜市场交易市场协会，加大对现有管理人员的培养、培训，加快新知识的学习、新技术的掌握，增强应对市场变化的能力，提升综合素质；实施后备管理人才培育工程，推行竞聘上岗制度。此外，对核心骨干管理人才和团队探索实施项目收益提成奖励等激励手段，调动管理人才的积极性、主动性。

（作者单位：中共上海市金山区委党校）