美国现代农业发展及其经验借鉴

侯廷永

美国现代农业发展及其经验借鉴

侯廷永

2016年8月至2017年1月，本人有幸在美国乔治华盛顿大学，参加了上海市第25期中青年领导干部境外培训班。其间，本人牢记中央、市委对“三农”工作提出的一系列新理念、新要求，以及市领导关于新时期如何进一步做好上海“三农”工作再思考、再定位要求，通过在学校图书馆查阅学习、浏览相关网站以及向乔治华盛顿大学教授和专家朋友咨询请教，参观体验美国的家庭农场，深入了解美国现代农业发展情况，梳理总结美国的现代农业发展经验，努力形成对上海都市现代农业发展的若干思考和借鉴。

一、美国现代农业发展历程及其特点

美国是世界上最早实现农业现代化的国家之一，拥有当今世界最发达的农业经济。经过100多年的发展，美国农业已实现从传统农业向发达农业，再向高效现代农业的跨越，并实现了农业的科学发展和可持续发展。

（一）美国农业基本概况

美国国土面积为937万平方公里。其中耕地面积约占国土总面积的20%；务农人口约占其总人口的2%，美国农业约占其GDP的1.2%。美国自然资源丰富，为农业的发展提供了得天独厚的条件，美国大部分地区雨量充沛而且分布比较均匀，平均年降雨量为760毫米；土地、草原和森林资源的拥有量均位于世界前列，土质肥沃，海拔500米以下的平原占国土面积的55%，有利于农业的机械化耕作和规模经营。2014年，美国的谷物总产量为3.63亿吨，人均占有量达1160公斤。美国拥有巨大的粮食储备，谷物的结转库存占世界第一，近年来大致接近世界库存总量的1/3。美国的畜牧业和种植业并重，在美国的农业总产值中，种植业占52%，畜牧业占48%。美国畜产品在世界上占有巨大的份额，美国畜产品销售量为全世界第1位，其中牛肉占世界的21%，奶占18%，蛋占12%。

（二）美国农业现代化历程

美国农业的生产方式和生产力水平处于世界最发达之列，得益于其得天独厚的农业资源禀赋，更与其经历百年的历史演化和市场竞争所形成的农业及相关产业的组织结构和经营机制构成的、有竞争力的生产方式密切相关。总体来看，美国农业现代化经历了农业机械革命、化学革命和生物革命以及管理革命，从南北战争前后到20世纪50年代后期,美国的农业机械化大体经历了农业半机械化、农业基本机械化和农业全面高度机械化三个阶段；20世纪60年代以后,由于土地价格的高涨,如何提高土地利用率成为美国农业现代化的一个突出问题。美国将其重点主要集中到采用生物、化学技术,以提高土地产出率上。同时,伴随着农业现代化的发展,农业机械化水平进一步完善；80年代以后,由于在较高的化肥投入水平上的单位投入报酬递减,同时带来农村区域水体、土壤和环境的污染,美国农业的主要发展方向转向基于生态良性循环基础上的农业生产技术现代化和农业组织管理现代化,大力推行农业专业化、一体化与特色化,既把工业部门的管理技术运用于农场管理,又在建立高度发达的农业基础设施的基础上,把农业产前、产中、产后各个环节组成为一个统一的农业综合体,实现了专业化生产、产业化经营。随着农业规模化与专业化水平的提高,各种为农户产前、产中、产后服务的产业组织快速发展,进一步促进了农业产业化发展。

（三）美国现代农业发展特点

美国农业作为典型的现代化农业，主要特点是：

1.农业生产高度组织化。美国农业的基本经营单位是农场，农场以家庭农场为主，经营规模普遍较大。资料显示，2014年，美国有208.4万个农场，平均经营规模达到438英亩，约合2659亩，其中家庭农场占比87%，其余13%的合伙制农场和公司制农场，也是以家庭农场为依托。美国的家庭农场制度经过上百年的实践和完善，已基本适应农业现代化和农业生产方式的转型。农业合作社也是实现农业现代化经营的重要载体，合作社在美国农业经济发展的整个过程中举足轻重，其对内进行组织经营管理、为社员提供物资与资金，对外加工、销售农副产品、输出劳务，不仅是土地和市场间的纽带、生产与销售之间的衔接，也是避免市场风险、保护农民利益的合作组织，在美国的一体化服务体系中占有重要的地位。据统计，2014年全国共有2238个农业合作社，平均每个合作社有938名会员，年平均营业额约为10492万美元，由合作社加工的农产品占农产品总量的80%，合作社提供的化肥、石油占44%，贷款占40%。

2.农业法律高度系统化。美国是世界上利用农业立法实现农业保护程度最高的国家，在一个世纪前就具备了比较完备的农业法律法规，在立法、政策、制度等各层面扶持农业发展，为农业发展提供全方位支持和指导。在农业立法层面：1933年，美国发布第一部有关农业的法律《农业调整法》，旨在通过农业补贴、信贷支持、控制农业生产等政策来解决农产品过剩的问题。此后，共出台或修订了20多部农业基本法、100多部农业专项法，逐步完善了农业支持相关的法律体系，为建立健全农业政策支持机制提供了法律保障。在配套政策方面：美国制定农业政策的主要目的是为了保证农业作为国家基础性产业的地位，保持和提高其农产品的国际竞争力。经过200多年的不断完善，美国农业政策已涵盖农业价格和收入支持政策、土地和水资源的利用和保护政策、农业教育科研和推广政策、农业信贷政策、农业税收政策、农产品对外贸易政策和国内食品援助政策等，有力保证了农业的可持续发展，同时也表明美国的农业保护政策对其现代农业的发展作用巨大。在管理制度层面：美国对农业的宏观调控主要通过专门的职能机构管理，农业部作为美国重要的经济管理部门，负责对农业进行总体宏观调控，一般不直接干预农场主的运营管理，其职能涉及农场服务、食品安全和援助、市场监管、资源保护、教育科研、农村发展等多个领域，各级职能部门以及各种商会、协会等民间组织，也对农业发展的需求进行引导。

3.农业补贴高度体系化。美国农业的成功，也离不开政府制定的随社会环境发展变化而不断调整的农业支持政策。农业保护和补贴制度作为一大政策体系，力度大、范围广、环节全，从而使美国农业和农民大受其益。2014年，美国TSE（农业支持总量，OECD经济合作与发展组织统一的农业支持水平测算标准）接近2000亿美元。主要用于：一是农业生产性补贴。农业生产补贴是农业补贴体系中的重要组成部分，主要包括价格和收入支持政策、国内食品援助、税收政策等，2014年补贴资金高达500多亿美元。二是农业科学发展补贴。美国重视农业科技的研发和推广，不断加大对农业基础研究的资金支持和政策鼓励，美国已建立了农业科学研究、教育及推广的完整体系，包括130多所农业类院校，63所林学研究院，27所兽医学院，59个科学试验点，遍布各区县的农业技术推广服务站，及时将科研成果转化为实际生产力，使新型农产品在市场上取得竞争优势。三是农业金融补贴。利用信贷支持为农场主提供适当贷款，为农业发展现代化提供了资金保障；美国形成了成熟高效的农业保险制度，一方面，政府大力支持农作物保险，为农户进行保费收入补贴；另一方面，政府鼓励并支持私营保险公司的发展及运营管理并成立联邦农业保险公司，对私营保险公司进行再保险，为农业发展及风险管理提供了重要保障。四是农业贸易补贴。通过关税和配额制度、出口补贴政策、技术性贸易壁垒等促进本国农产品出口，维护国内农产品的市场稳定。

4.农业生产高度机械化。美国农业走的是先实行农业机械化提高劳动生产率，后大力推进生物技术化提高土地生产率的农业现代化道路。20世纪60年代，粮食生产实现了从土地耕翻、整地、播种、田间管理、收获、干燥等全过程机械化；70年代初完成了棉花、甜菜等经济作物从种植到收获各环节的全面机械化。据测算，美国农业工人平均拥有的机械设备达1.5万美元，比制造业工人拥有的机械设备高出22%，高度的机械化水平在很大程度上取得了农业劳动生产率的提高。当前美国依然在种植业、工厂化畜禽饲养、设施农业、农产品加工等诸多方面都保持着世界先进水平，尤其是养鸡、养牛方面，由于大量采用饲料粉碎机、挤奶机、牛奶保鲜加工等成套机械设备，畜产品的生产也早已实现了机械化和自动化。美国农场平均每一个农业劳动力可以耕地450英亩，可以照料6万－7万只鸡、5000头牛，可以生产谷物10万公斤以上以及生产肉类1万公斤左右，养活98个美国人和34个外国人。

5.农业发展高度科技化。美国政府十分重视现代科技在农业生产中的应用和推广，科技进步对美国农业增长的贡献率高达80%，农业科技成果的转化率高达60%以上，为世界之最。近年来，美国的遗传工程、生物技术、计算机技术、遥感监测等高新技术也已经广泛应用于农业生产，高科技的应用不仅帮助美国实现了农业经济效益的极大提升，也帮助其在全球农产品市场获得了巨大的竞争优势。如美国种业公司在全球种业市场具有极大的影响力，全球十大种业公司中（占全球商业种子销售额的67%），美国有孟山都、先锋和蓝多湖等3家公司，分别居第1、第2和第5位，约占世界十大种子公司总销售额的50%。2007年，新农业法案加大了农业研究和推广力度，预算达15亿美元。通过实施农科教、产学研一体化战略，美国构建了新型农科教技术创新体系及运行机制，建立了一批具有国际水平的大学科技园区和农业科技基地，将农业科研成果和新技术迅速转化到农业生产领域；基本上形成了主要由“农业院校、农业试验站和农业技术推广站”组成的三个梯度的与农业技术发展相关的农业教育科研应用推广体系。

6.农业资源高度保护化。美国从20世纪80年代中期就开始重视农业资源和环境保护，如美国每年根据玉米、棉花、大米、小麦等主要农产品的市场需求情况，制定农产品计划，在农民自愿基础上，与之签订合同，确定一定比例的土地进行停耕、休耕和转耕，并对资源休耕的土地给予补贴。目前对农业环境问题的治理已从单一的土壤保护迈向了对土壤污染、农药污染、农业非点源污染以及农业外环境的大气、水污染等问题的综合治理。美国农业资源和环境保护形成了休耕类、环境友好型生产类、地役权购买类、技术援助类、流域保护类等5大类系统的政策体系，目标对象各有差异，针对性强。统计资料显示，2002－2012年，美国仅农业资源和环境保护项目投入高达565亿美元，表明了美国对农业资源和环境保护的重视程度。同时，美国高度重视农产品的质量安全，实行严格的标准、标识、追溯、监管和责任追究制度。

二、美国现代农业发展的启示与借鉴

美国现代农业发展的成功，得益于其完备的现代农业生产经营体系，即围绕农业生产经营的科学的系列的制度安排，包括完善的体制机制、科学的运营管理模式以及创新的发展思路理念等，主要体现在农地规模化、农业组织化、服务社会化、农业装备化、农业科技化、资源生态化、产业融合化等方面。“十三五”时期是上海基本建成“四个中心”和现代化国际大都市的决定性时期,也是上海率先实现农业现代化和城乡发展一体化的决胜阶段，上海兼具大都市、大科技、大市场、大开放的独特优势，上海农业有条件、有基础成为全国都市现代农业发展的先行者，上海应坚定不移地围绕高效、优质、生态、安全的都市现代农业发展目标，积极借鉴美国现代农业的发展经验,树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念,加快构建符合上海特点的现代农业生产体系、经营体系、产业体系。

（一）积极发展适度规模经营

适度规模经营是推进现代农业建设的基础。美国家庭农场是农业生产经营的基本单元，且农场的平均经营规模也在逐步提高，农业只有实行规模化经营才会有高效益，才能应对大市场。上海的农业土地相对比较分散，经营规模小，应按照“三权分置”的要求，进一步落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，为上海农业的规模化、组织化经营提供制度和机制保证。一是依法开展确权登记颁证。加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，给农民吃下“承包权”的定心丸，消除思想上的顾虑，为土地流转创造条件。二是规范推进农村土地流转。鼓励农民将其承包土地书面委托流转给村集体，引导村集体将土地纳入农村土地流转公开交易市场平台对外统一流转，并在网上签订打印规范合同文本，严格农地流转用途，遏制土地“非农化”。三是鼓励引导土地向适度规模经营集中。引导土地向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体集中，使之成为农业适度规模经营的重要经营主体，成为发展上海都市现代农业的有生力量。

（二）全面提升农业组织化程度

农业组织化是用现代经营形式推进农业发展的核心。美国政府通过法律和经济等措施和手段，大力支持农民在不改变家庭经营性质的前提下，组建各种各样的农业合作组织，促进现代农业发展。上海应积极培育新型农业经营主体，大力发展家庭农场，并在家庭农场作为生产单元的基础上，发展与产业体系相适应的合作联合，逐步建立“农民合作社+家庭农场”、“农业龙头企业+农民合作社+家庭农场”等多种发展模式。要引导发展农民专业合作社联合社，合作联社有利于形成规模效应，在转化扶持政策、服务社员、建立品牌、整合市场、抵抗风险等方面具有较强的潜力。引导支持农民工、大学生、退役士兵、农业科技人员等返乡下乡创业创新，鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工和农业社会化服务，着力构建新型农业经营体系。同时，要大力发展农村职业教育和加强对新型职业农民的技术培训，加快培育一支与都市现代农业发展要求相适应，有文化、懂技术、善经营、会管理、能担当的新型职业农民队伍。

（三）构建农业社会化服务体系

农技推广体系具有不可替代的社会公益性职能。加强公益性农技推广体系建设是农业和农村经济发展的客观要求，也是美国现代农业发展的重要经验之一。上海应当稳定、优化现有的农业科技推广体系，根据市场经济和现代农业的现实要求进行体制创新，进一步加强本市基层农业公共服务队伍建设，不断提升乡镇农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量安全监管等公共服务机构的服务能力。在改革、完善公益型农业推广服务系统的同时，积极发挥中介型、科研院校型、企业型农业推广服务系统的作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的，在农机作业、粮食烘干收储、农产品加工转化、农资经营、种子统供、病虫害防治、农业信息、技术服务、农业气象预警、农业保险金融支持等环节形成较为完善的社会化服务体系。支持多种类型的新型农业服务主体开展专业化、规模化服务。推进农业生产全程社会化服务创新试点，积极推广合作式、托管式、订单式等服务形式。

（四）着力推进设施装备建设

发展设施农业、装备农业是提高农业生产效率、突破资源瓶颈的有力途径。为促进农业的可持续发展，美国政府每年都出资兴建维护大型水利等基础设施建设。与美国相比，上海农业生产基础条件相对薄弱，加强农业基础设施和农业装备建设，仍然是农业发展的重要任务。要按照统筹城乡经济发展的要求，加强农田水利建设，建立完善配套齐全、灌排通畅、安全高效的农田水利体系，要继续推进高水平设施粮田和设施菜田建设，完成标准化畜牧养殖场、标准化水产养殖场和区域特色农产品生产基地建设任务，不断提高设施覆盖率。要发展农业机械化，有效改善农作物的生长环境和条件，提高农业的劳动生产率。推进粮食生产全程机械化，加强粮食烘干设施和服务能力建设，加快蔬菜生产机械、加工物流冷链等设备的引进研发，加快蔬菜耕整地、精量播种、移栽、水肥一体化等机械化技术推广，探索实施绿叶菜生产全程机械化示范工程，加快标准化畜禽水产养殖场机械配置，加快标准化果园耕整地修建、果品分级、加工包装等机械化技术推广，积极将北斗导航卫星定位系统和大数据、云计算、物联网等与农业机械结合，走精准农业之路，不断提高农业综合机械化、自动化水平。

（五）不断提升农业科技水平

都市农业的现代化，要更多地依靠科技和创新。美国十分重视农业科技的推广和应用，不断推进农业科技创新。上海农业科技成果转化率50%、农业科技进步贡献率70%，与美国相比约低10个百分点。目前上海已经进入了依靠科技突破资源环境约束、实现持续发展的新阶段，加快农业科技进步更具有重要的指导意义。要进一步发挥农业科技的引领作用。在新品种选育、生物技术、现代种业、农业生态和农业信息等领域突破一批农业科技关键技术。要深入推进三个农业科创中心建设。重点聚焦生物育种、农业装备、智慧农业的研发创新，通过公共实验平台、金融服务平台、国际农业高新科技企业集聚平台、创新型企业孵化平台、技术交易等平台建设，提升农业高新科技应用、推广、转化的深度和广度，推进农业科技的产业化、市场化，为上海农业的发展汇聚全球科技资源，提供强大科技驱动力。要完善科研成果转化的体制机制。鼓励农业科技人员带项目、带技术下乡，建立农业创业创新的项目扶持和政策支持机制，在运作机制上，要进一步加强对专项农业技术推广费用常量支持和技术推广效果的考核，引入市场竞争和定价机制。要实施好“互联网+”现代农业行动计划。充分发挥信息技术在农业生产要素配置中的优化集成作用，提升农业实体经济的创新力，着眼于城乡一体化，缩小农村地区与中心城区的数字差距，充分发挥信息技术在农业生产要素配置中的优化和集成作用，提升农业实体经济的创新力。

（六）切实加强农业生态建设

注重生态环境保护，是都市现代农业实现可持续发展的内在要求。美国高度重视土地休耕、水土保持、湿地保护等工作，美国的休耕制度减少了水土流失，提高了土壤质量，改善了环境质量促进了农业的可持续发展。上海应借鉴美国经验，牢固树立“绿色发展”和“生态也是生产力”的理念,增强环保意识，发展资源节约、环境友好的生态高效农业，建立耕地轮作休耕制度，完善土地休耕补贴制度，增加土地地力，保护土壤环境。防止农业生态承受压力过大时间过长，给土地以休养生息的合理安排。大力开展农业农村节能减排工作，推广运用水肥一体化，发展节水、精准农业，推广种养结合模式，保护水环境，切实提高畜禽粪尿资源化、能源化利用水平。严格农作物秸秆禁烧管理，加快秸秆还田机械配置，完善还田技术，加大秸秆综合利用力度。优化农业产业结构，推广种植绿肥、使用商品有机肥和高效低毒低残留新型农药，加快平衡施肥技术、病虫害绿色防控技术推广应用，规范农业投入品的使用，完善相关农业技术规程、标准，健全农产品标识、追溯体系，强化农产品质量安全监管。开展农业面源污染监测建设，建立健全监测机制、生态保护制度，促进农业可持续发展。

（七）大力推进产业融合发展

产业融合的新经营模式是都市现代农业发展的趋势。美国十分注重农业产业的融合发展，将“从田头到餐桌”的一系列农产品生产经营活动整合为农产品供应链，实行一体化集约经营，把从种子、肥料及机械等到食品加工者和零售商的一系列公司组成有序链条，实行现代化企业大生产，通过一、二、三产业的融合，提升农业的附加效益。如美国的农业创意、农业旅游，玉米迷宫、南瓜节、草莓节、农场灯光秀等，既增加了农业经营收入，又为城市居民提供了休闲、体验服务。面对价格“天花板”、成本“地板”挤压、资源环境“红灯”约束，需要打破传统农业界限，加快农村一、二、三产业融合发展，延伸农业产业链,增加农业附加值，拓展“现代涉农产业”。上海应以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念为引领，以整建制创建国家现代农业示范区建设为契机，以农业供给侧结构性改革为抓手，以自贸区、迪士尼度假区建设为依托，带动区域加快转变农业发展方式，探索创新涉农一、二、三产业融合发展互动的有效机制，优化调整农业产业结构，鼓励发展精品农业、品牌农业，发展休闲农业与乡村旅游，融合民俗文化，充分发挥农业的经济、生态、社会、文化、教育和服务等综合功能和价值，深度挖掘现代农业发展效益。

（八）持续加大农业扶持力度

强有力的农业扶持政策，是实现农业现代化的重要保障。在市场经济条件下，建设现代农业离不开国家的支持与投入，这与农业本身自然风险、市场风险较高，需要设施、科技、保险等方面的投入来保障有关，也与工业化、城镇化进程中农业比较效益低、容易出现萎缩蜕变有关，更与农业本身所承载的多种功能密切相关。美国的农业现代化水平虽已居世界前列，但其TSE还是在逐年大幅增加，并注重发挥市场机制作用，注重对农民的收入支持，注重通过食物援助和向低收入家庭及学生发放食品券等措施来增加农产品市场需求、提高农产品价格、稳定粮食生产，注重发挥扶持政策的综合社会效应。上海农业比重虽小，但对保障城市安全、改善城市生态、促进经济社会发展具有不可替代的基础作用。因此，要持续加大对农业的投入，提高资金使用效率，加大资金监管力度。增强政策制订和实施程序的透明度，提高政策的针对性、有效性，正确处理好政府支持与市场配置的关系，引入竞争机制，发挥政策效应最大化。要创新农业金融服务，重点对适度规模经营、新型农业经营主体、全程社会化服务等方面加大金融支持，增强有效信贷供给，创新抵押产品，开展信用担保、品牌担保等多种方式，简化程序，降低门槛，鼓励引导金融资本、社会资本投入现代农业领域,构建多元化投入机制。利用自贸试验区在金融领域的制度创新,鼓励外商投资国内农业领域。完善农业保险体系，以市场运作为主，按保险规律办事，通过保费补贴政策引导农户参加农业保险，在覆盖保险标的主要风险基础上，逐步从保障直接成本向保障产值收入过渡，实现财政金融支农双轮驱动。

（作者系上海市农村经营管理站站长、党支部书记）