提升上海都市农业效益的主要思路

王常伟 顾海英

提升上海都市农业效益的主要思路

王常伟 顾海英

上海农业自20世纪90年代定位于都市农业以来，市委、市政府创新农业发展思路，出台了一系列的政策举措，使上海都市农业发展总体走在了全国的前列，但上海农业与发达国家相比还存在较大差距。以农业劳均增加值为例，根据世界银行2013年统计数据，上海农林牧渔业劳均增加值仅为韩国的1/18、日本的1/35、美国的1/48、法国的1/52、英国的1/20、德国的1/24、荷兰的1/47。上海农业服务业增加值占农业增加值的比重也仅有发达国家的一半左右。而且，上海农业的发展很大程度上表现为高投入式的粗放发展，如化肥投入强度分别是欧盟的3.7倍、美国的4.2倍、日本的2.1倍，农药投入强度分别是德国的6.3倍、美国的8.5倍、日本的1.6倍。从农村居民人均可支配收入方面看，上海不仅远低于发达国家水平，也低于周边的苏州、无锡、嘉兴等地区。由此可见，上海仍需进一步提升都市农业效益。

提升都市农业效益，是上海“十三五”贯彻“五大”发展理念，守住“四条”发展底线，推进农业供给侧结构性改革，实现农业内生发展的重要行动；也是上海实施“四化同步”协调发展，“伸长”实现农业现代化“短腿”，建设上海市国家现代农业示范区的内在要求；更是上海“补齐”全面建成小康社会农村、农业“短板”,实现城乡发展一体化“路线图”目标任务的重要内容。

一、推进农业供给侧改革提高上海都市农业效益的必要性

尽管上海农业的效益体现在多个层面，特别是对于人口规模大、密度高的国际化大都市来说，农业的多功能性与生态效益意义重大，但上海农业也应在发挥生态功能的底线约束下，进一步推进供给侧结构性改革，提高经济效益，实现农业的内生发展，进而提高农户收入水平，促进农业现代化与城乡一体化发展。

首先，推进农业供给侧结构性改革，提高上海都市农业效益是提高上海农业竞争力、发展现代农业的要求。当前，我国农业的生产成本居高不下，在支持机制不合理以及市场机制不完善的条件下，大宗农产品价格现出了国内外倒挂现象，农业竞争力不高。上海农业同样也面临着高成本的约束，并且，对政策补贴的依赖更为明显。在此条件下，推进农业供给侧结构性改革，降低农业生产成本，实现农业的内生发展，便成为提高上海农业竞争力、发展上海现代农业的基本要求。

其次，推进农业供给侧结构性改革，提高上海都市农业效益是提高农民收入、推进城乡一体化发展的要求。改革开放以来，尽管受到土地等资源的约束，但土地家庭承包责任制的实施、乡镇企业的发展以及城乡劳动力的流动等制度改革，不断推动我国农民收入的增长及农村的发展。但目前来看，前期制度改革的效能基本得以释放，我国城乡居民收入差距依然较大，农业还是我国现代化建设的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，农民还是减贫的重点。新的环境条件下，迫切需要寻找新的农民收入增长点，特别是为没有实现城镇就业，留在农村从事农业农民收入的增长提供制度支撑与寻找发展路径。推进农业供给侧结构性改革，便是进一步对农业生产力释放的同时，进一步寻找农业发展与农民收入提升的路径。对于上海来说，城乡居民收入差距仍然较大，城乡一体化发展的格局尚未形成，推进农业供给侧结构性改革，提高都市农业效益仍然十分必要。

再次，推进农业供给侧结构性改革，提高上海都市农业效益是因应上海国际化大都市发展，提高城市综合竞争力的要求。农业是大都市圈可持续发展的重要组成部分。当前，在政策的支持下，上海都市农业的发展取得了一定的成效，但相对上海国际化大都市的定位与发展要求，上海农业的效能仍存在一定的差距。上海农业体量较小，拥有市场优势，加之财政补贴相对充足，有条件也有必要进一步推进农业供给侧结构性改革，提高农业的效益，使上海不仅在城市层面、经济体量方面，而且在农业发展方面都与国际化大都市的地位相匹配。推动上海都市农业成为富有竞争力与吸引力的行业，成为上海经济产业与生态文明的重要构成。

二、以现代农业发展观念引领都市农业效益提升

提升上海都市农业效应，首先应改变农业发展认知，树立现代农业发展观念。

一是要树立大农食的观念，发展“长农业”。上海耕地面积有限，仅在土地产出上做文章，势必难以大幅提高都市农业效益，上海必须以更大的视野，树立大“农业－食品链”观念，促进农业产业向下游延伸，为农业的发展提供更大的空间。另外，树立“农业－食品链”一体化的治理理念，还可以为从产业链层面更大程度上促进低碳农业发展、保障食品安全等提供条件。

二是要树立多维产品的观念，发展“厚农业”。上海都市农业效益的提升，不能仅仅依靠物质产品，还应树立“厚农业”的观念，拓展对农业产品的认知，特别是依托农业景观、文化与教育等多功能，进一步开发农业潜在价值，扩大农业的增值空间。随着社会的发展，人们对农业的认知也在逐渐改变，特别是对于都市农业来说，提供农产品仅仅是其功能之一，景观、文化、生态、教育等功能的重要性越来越显现。有功能就有价值，上海在提升都市农业效益的过程，应充分立足上海的市场优势，树立多维产品的观念。

三是树立综合效益的观念，发展“净农业”。上海农业是典型的都市农业，农业发展过程中必然要考虑农业的外部性，特别是农业的生态价值。上海在提升都市农业效益的过程中，应树立综合效应的观念，并通过生态效益的补偿等方式，使生态价值显性化，从而更加真实地反映上海都市农业的潜在效益。还应该认知到，都市农业经济效益与生态效益并不是割裂与矛盾的，通过制度的创新与供给侧结构性改革，完全可以实现经济效益与生态效益的相统一，如随着人们对生态产品的需求，生态农产品的经济价值将越来越显现。

（一）创造条件，优化要素配置

农业投入要素是进行农业生产、提高农业经营效益的基础性资源，上海在农业要素资源的质量、配置方面都还存在较大的提升空间。

一是推进农地适度规模经营，完善家庭农场。提高都市农业的经营效益，特别是大田作物的效益，基本的路径与条件便是推进农业的适度规模化经营。应该说，上海在推进农地流转与集中方面已取得了一定的成绩，出现了“松江家庭农场”等典型发展模式。上海具体可以从两方面进一步推进农地的适度规模经营，完善家庭农场:首先，在促进农地流转的过程中，适时推进农地承包权的退出政策。目前，上海农村人口绝大部分已不再从事农业，对农地的依赖已经相对弱化，但现行的农地制度限制了承包权的再配置，从而使农地权力分配非常细碎。尽管可以通过农地流转的形式达到农地的适度规模经营的目标，但水涨船高的农地流转费用等交易费用却成为农业经营效益提升的重要约束。而从日本、韩国等国经验来看，都在积极推进小农农地的退出，并促进农地向规模专业农户集中。因此，上海可以借鉴日、韩经验，成立农地银行，探索农地承包权的退出，从实质上推动农地的规模经营。其次，促进农业劳动力的转移，并推进人的城镇化。与农地承包权退出相配合，上海应进一步促进农业劳动力的转移。上海农业

三、提升上海都市农业效益的主要途径

劳动生产率与发达国家相比存在巨大的差距，关键在于农民基数较大，要提高农业劳动生产率，一个重要的途径就是进一步推进农业劳动力的转移。2014年，上海从事第一产业人员共37.84万人，拥有耕地200万亩，人均耕地面积仅为5亩。而要达到人均3公顷的规模，仅需要4-5万人，因此，在农业劳动力转移方面，上海还有较大的空间。

二是提高农民经营能力，培育专业农民。人是上海提升都市农业效益、促进农业内生发展最重要的资源。上海应借鉴国外发达国家经验，进一步完善农民的培训体系，建立完善的农业职业发展体系与准入机制。首先，完善认证农民制度，细化农民管理。从全国层面来看，由于农民还是我国人口中的重要构成，农地还是农民的主要生存依赖，国家没有能力也没有必要对农民进行细分管理。但对于上海来说，农业的体量较小，真正从事农业的农民越来越少，有条件，也有必要借鉴相关国家经验，对农民进行细化管理，并建立农民认证制度，以配合相应农业施政，达到精准补贴与管理的目标。其次，借鉴韩国、英国经验，推进农业学徒制度。农业效益的提升，需要农民专业素质与能力的提升，从国际经验来看，发达国家普遍对农民进行辅导培训，欧盟有些国家还规定，必须经过专业培训，取得相应资格，才能从事农业。英国采取了农业学徒制，韩国专门成立农业大学免费培养专业农民。从上海的情况来看，近年来虽加大了对农民的培训支出，但一方面农业院校毕业后从事农业的比例非常少，另一方面，对农民的辅导缺乏针对性与系统性。因此，为促进都市农业效益的提升，上海应探索对农民进行精细化管理，试点认证制度，使农民成为一种职业，并对农民进行专业化、系统性培训。

三是引入社会资本参与农业，促进农业经营效率的提升。资本是农业生产与经营的另一个重要投入要素。在农业投资方面，上海存在两方面的问题：一是过于依赖政府，2014年农林水事务支出占农林牧渔业增加值比重已达149%；二是资本投资的带动效果不强，巨大的政府投入对农业效益提升的效果似乎并不明显。要解决这两方面的问题，还是应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，在保障农民权益的条件下引导社会资本有序投入农业。如适度探索社会资本进入生产领域。从日本、韩国、法国等发达国家发展趋势及政策经验来看，法人经营主体越来越多，并且，政策也逐步放开对法人经营的限制。上海也可在一定程度上探索法人实体进入农业，但政府要在保障农地农用方面做出严格的约束。此外，鼓励社会资本参与农业服务及农业产业链经营。在农业服务及农产品加工等产业链延伸领域，应积极鼓励社会资源进入，政府也应给予必要的支持。如政府可设立农业人才扶持资金，对于符合一定标准的人才进入农业企业工作，给予必需的补助。

（二）适应市场，延伸产业链

提高上海都市农业效益，应树立更大的发展视野，跳出农业生产领域，从农业与食品全产业链方面入手，在农业生产方面提质增效降成本，在食品链方面适应延伸增价值，适应市场需求、延伸产业，从而创造更多的附加价值。特别是在鼓励产业龙头食品企业向上游延伸带动农户增收的同时，鼓励农民，特别是规模经营农民、合作社等新型农业经营主体，立足大农业，积极创新创业，发展第六产业，以市场主体的身份参与市场并分享农业产业链增值效益。另外，还应树立“厚农业”的产品观，积极推动农业旅游的发展，带动农户的增收。

一是要以质提效，培育地产农业品牌。对于上海都市农业的发展来说，最大的优势在于市场优势，提升上海都市农业的效益，应充分利用这一优势。作为中国第一大都市，上海拥有2400万常住人口，人均GDP已突破10万元，并且高收入群体占有一定的比重，有着较强的消费能力与购买能力。随着收入与生活水平的提升，很多消费者对农产品的品质与质量也存在更高的追求，上海都市农业发展中应立足区位优势，积极发展特色产品并提高农产品质量，培育地产品牌，增加农产品的附加价值。

二是要以链提效，大力推进农业第六产业。首先要鼓励农民创新创业，使农业不断向下游延伸。当前上海农业的延展性并不强，农业经营收益有限，仅靠农业生产难以持续实现农业效益的提升、农民收入的提高，上海应进一步鼓励农民创新创业，融入市场，以市场参与主体的方式向产业链下游延伸，在农产品特色加工、农产品销售以及农业旅游等方面实现价值增值。特别是应借鉴相关国家以及我国台湾地区经验，对第六产业的发展给予更多的关注，制订相应发展规划，并在资金、用地、辅导等方面给出更加明确的支持策略。其次，要转变农业经营观念，创新农业经营模式。提高都市农业效益，经营主体必须适应市场竞争需要，这就要求农业经营主体要转变传统的经营观念。现代流通体系、信息化技术的发展为创新农业经营模式提供了条件，直供配送、电子商务等商业模式等已成为现代都市农业提高经营效益的重要方式，上海也应借助现代技术、经营模式、经营手段改造传统农业。

三是要以游提效，进一步推进上海农业旅游。近年来，随着城镇化的推进，越来越多的城镇居民难以直接接触农业，这就引致了对农业旅游的需求，特别是对于上海这样的大都市来说，农业旅游对于提高农业效益的作用十分明显。上海应进一步将农业旅游作为农业增效的重点来抓，在发展特色农业、生态农业的同时，使农业景观、农耕文化、农业体验等无形产品商品化，从而带动上海都市农业效益的提升。具体来说:首先，农业旅游要有政府的支持与规划。农业的景观与文化呈现，往往并非农户一家一户所能开展的，并且，农业旅游还要有相应的配套设施，因此，政府应从总体上对农业旅游进行支持与规划。其次，要充分发挥市场的力量，创新农业旅游产品。农业旅游仅靠政府力量还是不够的，要不断创新，特别是引入市场资源，更好地适应市场需求，做大做强上海旅游农业。再次，要走联合发展的道路，并提高农业旅游的带动作用。各农业旅游景点可以走联合发展的道路，设计推出合理的旅游路线与不同季节时间的安排，并进一步延伸农业旅游相关产业，如促进食品、住宿消费以及相关商品的销售。

（三）推进农业组织化，提高社会服务水平

农业具有其自身的特点，一般来说，农民在生产环节投入较多的精力，在经营与交易方面往往处于弱势地位，并且个体农户农业经营规模有限，在专用设备投资、交易中难以发挥规模优势。在此条件下，农民的合作组织、社会化服务组织便在一定程度上适应了农业经营的诉求。相对发达国家，我国农户经营更加细碎，弱势地位更加明显，上海都市农业发展中过程中组织化也很不完善，因此，为提高都市农业效益，应进一步推进农业的组织化，并提高农业社会化服务水平。

一是要规范合作经营，发挥合作经营优势。从国外发达国家的经验来看，合作社在农业经营中扮演着重要的角色，通过农户间的联合，在产前可以降低农资购买成本，在产中可以提高相应专用投资设备的利用效率并获取农业生产中的技术指导，在产后可以较顺地出售农产品。但从目前上海的情况来看，尽管政府大力推进合作社发展，但依然存在一系列的问题。为进一步发挥合作社在提升都市农业效益中的作用，首先，要规范合作社的发展，既要发挥合作社中带头人的作用，也要充分保障普通农民的利益；其次，提高合作社发展层级，不仅要发挥合作社在农业服务中的支撑作用，还要促进合作社在农业经营，特别是增加农业附加值方面的作用，如培育合作社品牌，使合作社成为有竞争力的市场主体等。

二是可以探索创设上海农业服务公司，服务上海农业发展。从日、韩及我国台湾地区农业发展经验来看，农协起到了很大的作用。我国虽然近年大力发展合作社，但却没有相对统一的农业服务组织。根据我国及上海的现实情况，推进农业社会化服务，很难照搬日本农协的经验。从上海现有区对农业提供服务的方式来看，一是依托农技推广机构，对农业生产进行指导，但功能相对不全；二是依托农业行政部门对农业生产经营进行指导，效率相对较低，且难以厘清政府与市场的关系；三是依托村级组织对农业经营进行帮扶，其服务范围与能力受到限制。基于此，上海可以考虑成立市级层面的农业服务公司，以国有资本的方式替代农协类组织，为上海农业的生产经营提供服务。成立农业服务公司，一是可以从全市层面配置农业服务资源，实现农业服务的规模效应；二是可以以市场主体的方式介入农业经营与增值服务，定位相对明晰；三是可以兼顾公平，使全市农业都可以获取相对等质的服务。

（四）因应科创中心，提升上海都市农业科技水平

上海在都市农业发展过程中，一直重视科技的支撑作用，农业科技进步贡献率接近70%，处于全国前列，但相对国外发达国家，上海在农业科技方面还依然存在较大的提升空间。特别是上海已明确为全国科创中心，农业也应成为科创的重要领域。

一是要推动重大农业科技发展。上海农业科技的发展现实与科创中心的定位还存在较大的差距。为了顺应科创中心要求，提升上海农业科技水平与贡献率，一方面，上海应制订农业科技创新规划，凝练一批全国甚至全球前沿的重大科创项目，如农业生物技术项目等，充分利用资金、人才与政策优势，从国家层面推动农业科技创新工作。如我国台湾地区便对十大领域制定了农业科技发展规划，推动农业发展的科技贡献率。另一方面，上海还应加强农业科技的转化率，使农业科技与农业生产相结合，加强农业科技的应用与推广力度，以科技进步推动都市农业效益的提升与农民收入的增长。

二是大力发展大数据农业与“农业4.0”。当前，信息技术已对社会各个层面产生了深刻影响，传统的农业也开始进入大数据时代。上海作为我国经济与科技的领先区域，也应充分利用大数据技术进一步推动农业的信息化与自动化。从国外发展情况来看，日本、韩国周边国家都在推动农业的云技术，我国台湾地区也提出了“农业4.0”的概念，上海在都市农业的发展中，有能力也有必要走在全国的前面，应大力发展智能农业、精准农业、可追溯农业，一方面支持与鼓励相应企业开发智能农业技术系统与设备，另一方面在都市农业生产与经营过程中应用与推广相关技术。应用现代技术降低农业生产成本，提高农业精细化管理水平，保障农产品质量安全，在提高都市农业效益的同时，为未来农业发展探索道路。

（五）利用开放优势，发展外向型农业

由于上海农业资源有限，主要供给本地市场，因此当前上海农业国际贸易额还不高，且主要集中在渔业领域。但从国际经验来看，尽管日本、韩国等国家粮食的自给率也很低，但却着力打造外向型农业。上海也应发挥比较优势，调整农业产业结构，利用有限的资源发展特色产品，特别是对农产品进行深加工，依托上海的区位优势与开放优势，扩大农业的出口，并在“一带一路”战略背景下鼓励农业企业走出去，使外向型农业成为提升上海都市农业效益的新增长点。

一方面要促进上海农产品出口，另一方面也要鼓励上海农业企业走出去。上海自由贸易试验区的设立，为农产品贸易提供了条件，上海应积极利用这一条件，进一步研究利用自贸区的政策优势，促进农业贸易的发展。另外，随着我国经济的发展，海外投资发展的企业数量也越来越多。上海拥有光明集团等一大批农业龙头企业，也应在国家“一路一带”的背景下探索走出去，利用国外农业资源，拓展农业企业的发展空间。

既要注重有形农产品贸易，也要注重无形农产品贸易，如发展外向型旅游农业、输出农业技术专利等。农业已经成为包含一、二、三产业的综合产业，上海在发展外向型农业的过程中，不仅要促进有形产品的贸易，还应通过进一步开发可贸易产品维度促进农业效益的提升。从相关地区经验来看，日、韩在降低成本提高农产品国际竞争力的同时，积极推进以文化认同促进农产品与食品出口的策略，如日本积极推进“和食”文化，韩国积极宣传“韩食”文化，另外，发达国家在促进农产品与食品输出的同时，还着力吸引更多的国外游客参与农业旅游与消费。作为国际化的大都市，上海也应在促进农业与食品领域的对外贸易方面有更多的思考，如培育“上海饮食文化”促进上海农产品与食品的出口，制定国际农业旅游规划，将农业旅游纳入大都市旅游的一部分，吸引更多外国人体验上海农业特色，从而促进上海都市农业效益的提升。

（六）优化政策补贴，完善支持政策

上海都市农业发展过程中，离不开政府的支持。从现实来看，上海对农业的支持强度已较高，未来在保障政府支出的同时，应进一步整合支持领域，特别是发挥财政投入的行为引导作用与激励带动作用。

一是要发挥农业补贴的引导与杠杆作用。当前，尽管上海农业补贴的力度很大，但补贴的政策导向性不明显，对农户行为的影响有限。从发达国家的经验来看，农业的支持与补贴除补充农户收入外，还存在一定的政策导向作用，如日本在农业支出中，专门单列资金促进农地规模经营、促进第六产业发展，从而使财政支持具有一定的引导性。另外，在进行农业补贴时，也应考虑补贴的杠杆作用，即投入一定的财政补贴可以撬动与激活更大的社会资本，并促进农业的内生发展，放大支持与补贴的效用，更大程度上促进农业效益的提升。除此之外，国外有些支持补贴往往还与农户行为改善相关联，即存在交叉承诺机制，如激励农户进行良好农业生产等。上海也应进一步探索以农业补贴改善农户及相关主体经营行为，促进农业的可持续发展。

其次，实施精准支持与补贴，重点支持实际从事农业的农户。目前来看，上海农业的补贴效率并不高，补贴的精准度不足。如在农户补贴方面，目前上海实际从事农业的农户仅占农户基数的较小比重，但很多补贴却面向整体农村与农户，撒胡椒面式的补贴方式大大降低了农业补贴的效果。因此，上海应从农户精细化管理入手，探索农民分类认证体系，并与补贴与辅导相挂钩，建立相应跟踪与激励机制，在提高农业补贴的精度同时，促进农业效益的提升与农户收入的增长。

再次，补贴支持资金应向重点领域倾斜。当前，上海农业补贴支出种类繁多，导致资金较为分散。因此，应进一步优化补贴项目，改善补贴方式，将资金按支持农业发展、补贴农户收入等大项进行划分，统筹安排资金。在支持农户收入方面，进一步提高农户直补的比例，在促进农业发展方面，应重点投向基础设施建设以及生态农业领域。从国际经验来看，各国普遍鼓励生态农业发展，上海近年虽然也出台了绿肥补贴等专项补贴，但对于良好农业生产规范还没有较为统一的补贴与支付方式，且补贴的力度也不大。因此，上海应借鉴欧盟、韩国等国家和地区的经验，加大对生态农业的补贴力度。

（作者系上海财经大学财经研究所副教授、上海交通大学安泰经济与管理学院教授）