松江区农村集体资产监督管理的实践与思考

■ 陈黎英

2018年4月1日起，《上海市农村集体资产监督管理条例》（以下简称《条例》）正式施行。贯彻实施好《条例》关系到农村集体产权制度改革成果的巩固、关系到农村集体资产的保值增值、关系到广大农民群众的切身利益。松江区认真落实《条例》精神，在农村集体资产监督管理方面进行了有益的探索。

一、基本做法

（一）创新制度建设，逐步完善经营监管机制

2014年以来，松江区先后制定并下发了《松江区农村集体资产管理暂行办法》《村民委员会与村集体经济合作社分账科目》《关于进一步加强当前农村集体产权制度改革工作的指导意见》《松江区关于加强街镇农村集体资产监督管理队伍建设的意见》《松江区关于加强农村集体资产规范管理的工作意见》《松江区农村集体经济组织财务管理制度》《松江区关于贯彻落实中共中央国务院〈关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见〉的工作意见》《松江区农村集体经济组织重大事项备案管理实施意见（试行）》《松江区关于贯彻〈上海市农村集体资产监督管理条例〉的工作意见》等9个加强农村集体资产监管文件，实现以制度为抓手，逐步完善集体经济组织经营和监管机制。

（二）健全监督机制，多元化加强集体资产监管

一是成立集体资产监督管理委员会及其办公室，理顺监督职能。各街镇于2014年成立街镇集体资产监督管理委员会以后，2016年，为进一步健全街镇监督管理体制，14个街镇又成立了集体资产监督管理委员会办公室，具体承担监督职能。

二是全面实行审计监督管理。2018年，松江区农经站首次委托第三方实施农村集体经济组织运行情况审计，审计对象涉及8个镇的45个村合作社、45个村居委会、6个村实业公司，共计96个村居级单位。6月初对96家单位下达了审计通知，被审计单位及时送达审计材料于第三方审计安信会计事务所。10月底完成审计，已对审计中发现的问题整理成镇级汇总和区级汇总，并对审计单位下达了《农村集体经济组织第三方审计整改通知书》。

三是集中代理记账，实行财务核算统一管理，建立前置审核监督。松江区各街镇在集中设立会计服务中心基础上，全部实行会计统一记账，票据统一审核，所有镇、村级单位的会计业务处理全部委托代理记账，集中财务人员统一管理，镇级集体企业实行委派。所有资金支出全部经票据审核后才能支付，对报销票据支出的合规性、支出审批程序、资金支付等进行审核把关，加大了票据的前置审核。街镇会计服务中心所有日常费用全部由街镇财政买单，减轻了集体经济组织负担。

四是对重大事项实施区级备案管理。按照《松江区农村集体经济组织重大事项备案管理实施意见（试行）》对全区范围内农村集体重大事项实行区级备案管理。目前14个街镇共提交备案材料80项，主要涉及集体资产处置、对外投资、融资等重大事项的备案。

（三）政府加大农村公共服务的财政投入，支持农村集体经济发展

一是区级加大对村级财政转移支付，减轻集体经济组织负担。针对村社分账后村委会经费不足问题，松江区下发《关于加大财政转移支付力度、保障村级组织运转的实施意见》文件，加大了财政扶持力度，农业地区每个村平均财政转移支付从70万元增加到了130万元，保障了村委会的基本运转经费。对少数村公益事业支出经费的不足部分，各镇财政加大财政转移支付额度给予托底。叶榭镇、新浜镇、小昆山镇自2016年起由镇财政托底，车墩镇给予了镇财政支持。

二是结合乡村振兴，研究制定农村集体经济发展扶持政策。为进一步促进农村集体经济可持续发展，确保农村集体资产保值增值，区农委研究制定了《松江区关于促进农村集体资产保值增值的若干政策》，包括五大方面：完善农村集体建设用地减量化的补偿机制，确保补偿资金足额到位；建立农村集体建设用地自身发展机制，实行指标统筹平移参与发展；扩大农村集体经营性建设用地入市范围，落实土地出让分成收益；扶持浦南薄弱地区发展集体经济，实行定向合作；积极实施地方税收扶持政策，实行部分地方税收分成返还农村集体经济组织。

（四）加强工作指导，规范农村集体资产运行行为

一是定期开展农村集体资产清产核资。2017年，松江区组织各街镇开展了全区集体固定资产清理和登记工作，对全区镇、村两级集体经济组织的固定资产（包括账内账外、单位内外）进行了全面清查。2018年，根据农业农村部及市农委的要求，在2017年固定资产清查基础上进一步开展了集体资产清产核资工作，清查范围扩大至集体资源、经营性、非经营性资产及现金、债权债务等。5月底已组织各街镇召开了专题业务布置暨培训会议，10月底基本完成清产核资汇总工作，11月底完成账务调整工作。

二是实行村经济合作社与村民委员会分账管理。2014年，指导全区107个村经济合作社与村民委员会实行事务分离、分账管理，到2015年4月已全部实行独立核算。连续3年区级每年针对“村社分账”实施情况进行财务检查，促进村社规范开支审批程序，严格审批监督管理。

三是街镇逐步理清财政与集体的资产关系。松江区积极推进各街镇政府部门、事业机构、社会服务组织及公益性的集体企业使用集体资产建立租赁关系并收取租赁费，进一步厘清了财政与集体的关系。截至2017年底，中山、泖港、叶榭、小昆山已建立了租赁关系，每年收取租金5400万元，增加了镇级联合社的收益。其他各街镇也正在积极推进此项工作。

（五）建立责任考核机制，加强对区镇两级工作责任考核

一是加强对区农村经营管理机构的考核。区农委建立考核细则，对区经管站开展五方面的业务工作考核，包括：完善“三会”制度，促进常态化管理；加大集体经济重大事项备案监管；贯彻落实《条例》，全面推进培训工作；对集体经济组织开展审计监督；对镇级集体资产经营管理实行“制度+科技”平台监管等。

二是区级加强对街镇的考核。把“深化农村集体资产产权制度改革，规范集体资产监督管理”列入本年度区政府重点工作。区农委按照区委、区政府的考核意见，下发了2018年街镇园区目标责任工作考核细则，考核结果作为街镇主要领导奖惩依据。考核分为四方面：组织开展《上海市农村集体资产监督管理条例》专题培训，街镇资产公司实行平台核算，农村集体经济组织重大事项实行区级备案管理，落实可持续按份分红等百分考核制。

三是街镇签订目标责任协议，开展多角度责任考核。方松、中山、九亭、泖港、泗泾、佘山、洞泾等各街镇每年与镇联合社（资产公司）、村合作社签订目标责任协议书，在经济发展、集体资产保值增值、综合管理、制度建设等方面制定不同的目标责任考核指标进行考核。

二、主要成效

（一）成员实行可持续分红

各街镇自2015年以来全部实现了每年分红，都制定了“十三五”分红方案。2018年10月，14个街镇完成当年度分红3.03亿元，比上年增长10.2%，其中镇级2.46亿元。8年来，全区累计分红13.17亿元。

（二）体现民主、监督、公开、公示

全区集体经济组织于2014年成立村务监督委员会。每月初由村务监督委员会检查和审核集体经济组织收入、支出及相关经济活动，2017年开始实施村级集体经济组织编制预决算上传“三资”监管平台。集体经济组织的经济活动收支、土地流转收益分配等定期通过村务公示栏、农民一点通及时公示，充分保障了集体经济组织成员的知情权与监督权。

（三）拓宽监督方式，逐步健全监管手段

一是积极推进农村集体资产经营管理平台建设。平台与现有的“三资”监管平台相衔接，实现对街镇资产公司等集体企业在集体资产管理、租赁合同、财务管理等方面全方位、全流程的事前、事中及事后监管。该平台在下半年已正式全面使用。

二是实行重大事项备案监管。今年以来，各街镇正有序落实重大事项区级备案管理，推进了区、镇两级农村经营管理机构的联动监管。

（四）理顺投资主体，积极推进联合社实体化运作

松江区基本理顺了资产权属关系，使联合社真正成为了集体经济经营和投资主体。全区从2016年开始全面推进了镇级集体企业出资人进行工商登记变更工作，推进联合社独立核算、实体化运作，14个街镇84家经营性集体企业的出资人变更为联合社或联合社控股的资产公司名下，联合社出资比例达99%。

三、存在问题

（一）农村集体资产规范管理有待加强

一是农村集体资产重大事项决策审议程序不完善。部分街镇沿用党政班子研究决策程序，没有经过理事会、监事会、社员代表大会“三会”通过制度，民主决策、民主监督得不到体现，社员知情权与表决权得不到完全保障。

二是部分街镇经营管理、责任考核和风险控制等制度以及财务收支预决算、开支审批等财务会计制度不完善。部分街镇农村集体经济组织未委托第三方机构或者建立内部审计机构每年对本集体经济组织的经济活动开展审计，审计结果和审计整改情况未向成员公示。

三是集体资产清拆协议未签订。全区因低效集体建设用地减量化、环境综合整治清拆136.85万平方米，涉及农村集体建设用地9113.8亩。目前部分街镇集体资产清拆协议尚未签订、补偿资金尚未到位，影响了农村集体资产的保值增值。

（二）农村集体为他人提供担保有待清理

《条例》第十九条规定：“农村集体经济组织理事、主要管理人员不得违反法律、法规和章程的规定，或者未经成员大会同意，以农村集体资产为他人担保。”这明确了规范担保及融资程序。目前，个别街镇存在农村集体资产未按规定为他人提供担保的历史遗留问题。当时为了招商引资，吸引民营企业入驻，增加地方税收，部分街镇未按规定用农村集体资产为民营企业或政府提供融资、贷款担保，需要进一步清理整改。

（三）街镇农村集体资产监督管理队伍力量不足

街镇农经部门还没有按照区级规定建立健全农经管理机构，配足配强专业管理人员。目前，松江区街道农经管理职能落实在综合保障办，各镇农经管理职能落实在经管所，绝大部分街镇只配备2—3人从事农经管理工作，有的还兼统计、审计工作，管理队伍力量明显不足。

四、对策与建议

（一）促进农村集体资产规范管理

一是完善农村集体资产重大事项决策审议程序。松江区已下发《松江区农村集体经济组织重大事项备案管理实施意见（试行）》，并严格按照《条例》要求，对全区范围内农村集体重大事项实行区、镇两级备案管理制度。各街镇也要进一步完善“三重一大”制度，严格落实“三重一大”集体决策程序，重大事项应先经理事会决策、监事会及街镇集体资产监督管理委员会审核、成员代表大会表决的程序。

二是规范集体资产清拆程序。签订清拆协议，清拆补偿资金及时到位集体经济组织账户。

三是积极推进“制度+科技”农村集体资产日常经营管理操作平台建设。在农村集体“三资”监管平台基础上，对集体资产在管理、租赁交易、财务监管等方面全方位、全流程的事前、事中及事后监管。

四是加强集体固定资产动态管理。各街镇应建立健全固定资产购置、登记、报废、报损、处置等管理制度，明确职责、责任到人、规范程序，严格履行资产报废审批手续。

（二）稳妥处置农村集体为他人提供担保的历史遗留问题

各街镇要对农村集体经济组织下属集体公司对外担保、为政府担保或直接融资的行为进行清理整改，避免影响集体经济自身发展。各街镇、村居农村集体经济组织要严格按照《条例》规定，农村集体资产为他人担保的，必须符合法律、法规和章程的规定，经成员大会同意方可实行。

（三）加强农经机构管理和队伍建设

要针对农经机构监管人员和农村集体经济合作社管理成员，进一步加强《条例》宣传力度，增强农经管理队伍对法规的认知度和敏感度，进一步提高依法推进集体经济资产监督管理的积极性。切实按照区委、区政府关于加强农经队伍建设的要求，保证各街镇有3—5人专职从事农经管理工作，并明确职责分工。加强对会计服务中心代理记账的财务人员进行监督和考核，提升财务人员的责任意识和专业知识，保证资金支出的合规性、合理性。

（四）积极探索农村集体经济发展壮大途径

多渠道探索集体经济发展模式，依托G60科创走廊建设，继续推进“区区合作、品牌联动”模式，加大农村集体组织参与产业园区建设力度，不断增加集体资产总量。要继续推进不同类型农村集体建设用地入市试点工作，重点对集体土地二次开发和入市出让给予支持，建立农村集体建设用地再发展机制和置换机制。区、镇二级要加大对农村公益事业投入力度，进一步改善农村集体经济发展环境，加快实现农村美、农民富。