全力做好扶持村级集体经济发展试点工作

李建平/江苏省财政厅副厅长

全力做好扶持村级集体经济发展试点工作

李建平/江苏省财政厅副厅长

江苏2011年起开展支持村级集体经济发展试点，财政资金杠杆作用、造血成效、综合效益都比较明显，财政部、国务院农村综合改革工作小组办公室对江苏的试点工作非常重视，多次听取江苏工作汇报，及时对试点工作进行指导，在总结试点经验的基础上，决定从今年起在全国13个省份开展试点，并将江苏列为试点省份之一，主要任务是，探索多种类型的新型集体经济实现形式，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的村级集体经济发展新机制。

一、江苏试点工作的总体安排

根据“十三五”扶贫规划，江苏将财政部的试点任务与扶持省定经济薄弱村发展相结合，2016年将有省定经济薄弱村的县全部纳入试点范围。其中，参加财政部试点的县（市、区）通过竞争立项方式，已确定12个县（市、区）、360个村（174个省定经济薄弱村）；参加省级试点的共30个县（市、区）、259个省定经济薄弱村。

参加财政部试点的县（市、区）实施方案已经通过省里审定，参加省级试点的县（市、区）也要按要求制定实施方案，报省备查。对扶持村级集体经济发展试点，省以上财政2016年安排6亿元，其中超过4亿元用于扶持省定经济薄弱村，对开展土地股份合作试点村每村补助200万元，其他类型的试点村，苏中和苏北地区每村补助60万元，苏南地区每村补助50万元。省里已经转发了财政部《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》，指导意见明确了试点指导思想、基本原则、具体措施和配套政策要求，各试点县（市、区）要认识学习，抓好落实，争取开好头、起好步。

二、准确把握扶持重点，积极探索集体经济发展路径

根据财政部的要求，各地要根据乡村的资源资产状况和区位条件，探索四种实现形式：

一是以资源有效利用为主要内容的实现形式。鼓励村集体流转或利用村集体机动地、荒地、耕地和村庄整治、宅基地复垦等节余的土地及其他可利用的集体所有资源，发展现代特色农林业、品牌农业和生态循环农业。重点支持村集体领办的土地股份合作组织，包括土地股份合作社、集体农场等，鼓励村集体成员以土地承包经营权入股，采取村集体成员认可的经营方式，实现土地经营收益最大化。出发点是想通过发展土地股份合作组织，在发展农业适度规模经营、提高劳动生产率和土地产出率上取得突破。2016年江苏选择了169个村开展土地股份合作试点，省财政提高了对开展土地股份合作试点村的补助标准。需要指出的是，土地股份合作试点不能忽视村级组织的作用。一些地方片面强调村干部缺乏开拓创新精神和经营管理能力，简单粗暴地采取把土地流转过来、分包出去的模式，运营机制、收益分配机制、风险管控机制、考核激励机制缺失，村级组织难以从土地股份合作中受益，省财政奖补资金都不知往哪里用，这就背离了支持土地股份合作试点的初衷。省财政在指导修订参加财政部试点的县（市、区）实施方案时，已经分别要求这些地方进行调整完善或重新制定方案，各地在实施中要避免这类倾向，参加省级试点的县（市、区）在制定实施方案时，也要注意强化村级组织的领办作用，设计好村级组织的受益制度。

二是以提供服务为主要内容的实现形式。支持村级组织创办农业生产经营合作社、劳务合作社等服务实体，为各类市场主体尤其是粮食生产经营主体提供生产、加工、流通、仓储、劳务等有偿服务，促进农业由生产环节向产前、产后延伸，在更高层次、更大范围内实现一二三产业融合发展。江苏一些地区开展的联耕联种提供农业生产社会化服务，组建农机服务合作社提供农业机械服务，组建劳务合作社提供劳务服务等，都是较好的做法。

三是以物业管理为主要内容的实现形式。鼓励村级组织按照土地利用总体规划和城乡建设规划的要求，开发利用集体经营性建设用地等土地，量力而行发展物业经济，通过异地兴建、联村共建等多种形式盘活村集体闲置不动产。江苏一些地区通过在开发区、工业集中区建设标准厂房，在城镇和集市建设商业用房，出租村集体闲置房产，苏州市提出“一村两楼宇”，通过标准化厂房和商用房租赁，为村集体取得稳定收入，都是较好的做法。

四是以混合经营为主要内容的实现形式。鼓励村级组织以集体资产资源参股农村经济组织和经营稳健的企业，鼓励有条件的村探索设立发展基金，探索强村带弱村、村企联手共建、政府定点帮扶、扶贫开发等多种形式，发展混合所有制经济项目。江苏一些地方引导村级组织抱团发展、入股金融企业、引进民间资本和外资发展股份制企业，进行了有益的尝试。

当然，村级集体经济的实现形式不限于以上四种，从不同角度看，村级集体经济实现形式的分类方法也有不同。各地要从实际出发，充分发挥比较优势，努力探索多元化、多样化、多业化的发展路子，试出江苏特色、创造江苏经验。从江苏实践看，还有多种类型可以继续探索，如置换集体建设用地和对外投资、腾退集体建设用地用于发展村级集体经济、村办企业和村级组织招商引资企业的奖励、财政投入形成的资产确权给村，等等。各地经济基础、地理位置、资源条件千差万别，发展壮大村级集体经济也要从实际出发，坚持一村一策和分类指导，不能套用一个模式和一哄而上。总之，选择扶持重点和发展路径的核心是坚持市场导向和因地制宜，防止盲目铺摊子、上项目，也要尽量避免进入竞争性领域和高风险行业。

三、准确把握新型集体经济的内涵，着力加强体制机制创新

***总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议时强调，要探索赋予农民更多财产权利，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。从江苏的实践看，与过去传统村级集体经济相比，发展新型集体经济的目的是促进集体资源资产保值、增值、增加农民收入和改善农村公共服务，核心是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，主要经营形式以农村集体资产、集体土地等生产要素联合为纽带的农民专业合作、土地股份合作和社区股份合作，要融合合作经济和股份经济，符合市场经济体制的内在要求。总的来看，新型集体经济体制机制创新点突出表现在三个方面：一是从产权归属看，建立产权清晰、权责明确的产权制度。科学界定集体经济组织法人地位，解决集体资产产权主体虚置、权责不分问题，防止集体资产流失；二是从运营机制看，建立民主管理、民主监督的治理结构。建立所有权、决策权、经营权、监督权相互制约、相互促进的运行机制，完善和加强集体资产成员监督权，并以制度的形式固定下来；三是从收益分配看，建立利益共享、风险共担的分配机制。根据实际情况，实行按生产要素分配和按劳分配相结合，与扶贫攻坚战略相结合，适当照顾集体组织成员中的弱势群体。

开展扶持村级集体经济发展试点，中央财政和省财政都安排了不少资金，出发点是推进新型集体经济发展的体制机制创新，不是简单地搞新农村建设、上农业农村发展项目。试点要求是用改革的办法、创新的精神，探索发展新型集体经济可复制、可推广、可持续的模式，为扩大试点范围或面上推进相关改革积累经验。

四、充分尊重农民意愿，落实好基层干部群众的主体地位

扶持发展村级集体经济，要坚守不改变村集体产权性质、不损害村级组织利益、不损害农民利益“三条底线”，确保村级组织和农民共享发展成果。一是要充分尊重农民意愿。村级一事一议民主决策是被实践证明行之有效的好机制，具有广泛的群众基础，试点中要学会使用这一开展群众工作的好方法。怎样发展集体经济，怎样监督管理，未来收益怎样分配，都应由村民民主议事决定，培养村民的主人翁意识和自我管理意识，让村民更加珍惜发展成果，有利于保障财政资金的使用安全，确保扶持政策能见实效。不能违背农民意愿，强迫命令去发展村级集体经济，不能干预村级集体经济组织的决策，不能越俎代庖代替村级组织决策。其次，要建立适合现代农业发展的经营管理制度。要引导集体经济组织严格依照法律法规和章程开展活动，健全集体经济组织内部管理制度，提高经营管理水平。集体资产经营组织和合作社，应该按照现代企业制度要求，建立完善的治理结构，健全科学决策机制、有效激励机制、监督约束机制和风险防范机制，完善年度收支预决算等各项财务管理制度。资产规模较大的集体经济组织，可通过引进职业经理人的方式，最大限度地实现资产经营效益。第三，要加强村级财务管理。建立健全村级集体经济积累机制，完善村集体公益金、公积金制度。加强村级组织经济核算和审计监督、民主监督，完善村级财务公开制度，加大对集体经济组织法定代表人的监督力度，健全集体资产的财务管理、会计委派、会计核算，完善集体经济组织民主理财和离任审计制度，有效防止农村集体资产被平调挪用和个人侵吞，确保发展成果全部惠及村级组织和农民。要盘清村级集体资产家底，加强集体资产的管理和利用。逐步界定政府和村级组织的事权和责任，减轻村级组织负担，避免形成新的债务。

五、完善支持政策措施，合力扶持村级集体经济发展

扶持村级集体经济发展试点是一项系统工作，有完善的支持政策才能确保试点顺利进行。各地各部门要真正贯彻“多予、少取、放活”的方针，做到财政资金优先安排、优质资源优先配置、公共服务优先配套、发展项目优先落实，合力推动村级集体经济发展。省委办公厅、省政府办公厅2010年底下发的支持发展村级集体经济的意见中，对扶持村级集体经济发展有明确的政策要求，各地各部门要认真推动政策落地。

一是加大财政支持力度，加强财政资金管理。在当前形势下，省财政大幅度增加投入是经过多方努力的,实属不易。市县已有的财政投入不能减少，在此基础上还要进一步加大投入力度。省级奖补资金主要用于对鼓励土地流转、零散土地整治、发展为农服务、物业经营等的补助，不得用于其他项目配套、偿还乡村债务、建设楼堂馆所、购置交通通讯工具和发放个人补贴等方面。省财政厅将制定资金管理办法，市（县、区）也要制定具体实施细则。各地要加大资金整合力度，积极引导现有性质类似的农村产业发展资金投向试点村。积极探索财政补助资金形成的资产转交集体持有、管护和作为村集体股权的政策措施。对村级集体经济组织发展现代农业项目要予以优先支持，对发展较好的村级集体经济组织要予以奖励。积极为村级集体经济组织发展提供贷款担保，为村级集体经济组织发展现代农业和建设物业等提供支持。对村域范围内新发展的二三产业项目、村集体经济组织招商引资落户到工业集中区的项目，以及村级组织出资出人出资源帮助兴办的项目，其新增税收地方留成部分，要按照一定比例奖励到村。

二是加大土地政策支持。市县政府在征用土地时要安排一定面积作为留用地，用于发展村级集体经济。要统筹安排落实发展村级集体经济所需用地指标。通过农村土地整理、村庄撤并等形式腾退出的农村建设用地，应由村级组织用于发展集体经济和开展农村建设，多出的耕地交由村级组织管理与经营。

三是金融服务政策支持。建立和完善农业担保体系，探索农村集体经济组织产权、股权抵押贷款和信用贷款办法，积极开展农村土地承包经营权、宅基地使用权“两权”抵押试点，活跃农村金融服务。通过财政贴息、建立风险补偿机制等办法，鼓励金融机构对村级集体经济组织发展项目优先提供服务，解决村级集体经济组织融资难问题。

四是税费政策支持。按税收管理权限落实对村级集体经济组织经营、农产品销售等方面的税费优惠政策，村级集体经济组织涉及的行政事业性收费，按管理权限能免则免、能返则返。

各地在推进工业化、城镇化、农业现代化和新农村建设中，要为村级集体经济发展预留空间，认真落实好各方挂钩单位的帮扶任务，通过强村带弱村、村企联手共建、政府定点帮扶、扶贫开发等多种途径，不断丰富村级集体经济有效实现形式。

村级集体经济发展还要特别重视可持续性。各地要注重培植村级集体经济的可持续发展能力，通过创新体制机制，以制度的形式落实，使财政扶持的集体经济发展项目持续盈利，不能因为财政没有持续投入，项目就经营不下去，使农民失望，让资金浪费。

六、加强组织领导，确保试点工作取得实效

扶持村级集体经济发展试点时间紧、任务重，扶持政策优惠、试点机会很难得，各试点地区要倍加珍惜，切实加强组织领导，强化落实，确保试点工作取得实效。

一是加强组织领导。扶持村级集体经济发展是今明两年深化农村综合改革的重要任务，省财政厅会同省扶贫办、省农委建立了联席会议制度，共同组织实施。县级人民政府是发展农村集体经济、完成省定经济薄弱村脱贫达标任务的责任主体，也是试点工作的责任主体，要加强对试点工作组织领导，组织制定村级集体经济发展规划，研究发展村级集体经济的政策措施。财政局、农工办、扶贫办等部门加强协调沟通，共同组织实施。牵头部门要主动会同相关部门研究制定试点政策措施和实施方案，供党委、政府决策，财政部门要负责筹措扶持资金，提出资金安排计划，加强资金管理和绩效评价工作。农工办、扶贫办要会同相关部门加强对试点村产业规划、土地流转、招商引资、人才培训、政策宣传等方面的指导，加强市场拓展、品牌推介等方面的服务，完善村民民主议事制度，加强项目管理和村级财务管理。乡镇党委政府要高度重视，积极配合相关部门组织实施试点工作。省辖市相关部门也要加强组织协调，加强对县市的指导、服务。各试点村要做好土地流转协调、村民动员组织、调处村级关系和引资合作服务等具体工作。扶贫工作队和队员要抓好跟踪落实，加强协调配合，积极协助当地党委政府，在制定实施方案、落实扶持项目、加强项目监管等方面发挥应有的作用。

二是建设村级“双强”班子。要把具有经营管理能力、愿意为农民服务的人才选进村级班子，对服务意识不强、不能胜任的班子成员，要坚决调整。按照公平、公开、择优的原则，选派熟悉情况的优秀管理人才到农村去，以人才的“输血”激活集体经济的“造血”功能，培育一批既懂市场经营管理、又愿意带领农民共同致富的基层干部队伍。切实发挥好经济薄弱村党组织“第一书记”的作用。研究完善村干部的考核激励机制，在强化岗位目标管理的同时，保障村干部的收入待遇，解决一些地方村干部后继无人的问题。采取灵活多样的方式，发挥村干部、能人的典型示范作用，鼓励有能力的村干部领办创办各类集体经济组织，建立集体经济发展和个人收益挂钩机制，激发村干部干事创业的热情。

三是加强检查考核。省有关部门将围绕村级集体经济发展、农民收入增加、适度规模经营、地方资金保障、体制机制创新、可复制推广性等内容建立考核评价体系，开展工作考核。建立激励约束机制和试点退出机制，确保改革试点有成效、资金使用有效益。县市要将村级集体经济发展列入乡村干部考核评价内容，建立奖惩激励机制，使他们真正重视起来，研究政策、主动工作、推动落实。要发挥乡镇财政就近就地监管的优势，加强扶持资金项目的监督检查，防止虚报项目套取扶持资金和侵害村级利益。对资金使用过程中发现的问题要及时纠正。省将建立定期报告制度，各试点县（市、区）要及时总结试点工作，按季将试点工作进展情况、问题及成效、下一阶段工作重点，特别是资金使用情况等内容，报送省有关部门。

四是加强项目监管。村级集体经济发展项目要在县级部门和乡镇监管下实施，规范招投标、专业监理、项目检测、工程决算、督促检查等工程管理制度，支持和引导村民参与工程项目监督。应以县（市、区）为单位，在省里制作的通用标识基础上，设计体现地方特色的标识样式，项目建成时置于醒目位置，方便社会监督。各地要加强项目确权工作。对标准厂房、门面房等物业项目，及时指导、协助村级组织办理产权证书，签订收益分配协议；对多方入股合作的建设项目，要由各方签订协议，明确各自权益；对投资现代农业设施项目，要在确保土地流出农户受益的基础上，由村级组织与经营方签订资产经营合同，确保村级组织稳定获益。

五是加强政策和业务培训。省里将分批开展试点村支部书记集中培训，讲清发展村级集体经济政策、交流发展经验。市、县两级也要按照缺什么补什么的原则，省市县三级联动，采取课堂授课、典型示范、创业辅导等方式，对基层干部进行集中培训和正确引导，拓宽他们发展集体经济的思路。这方面的教育培训，应当重实务、重操作，可以在充分征求意见的基础上，有针对性地设置培训内容。江苏苏南、苏中、苏北村级集体经济发展各具特色，要支持乡村干部走出去，开展一些考察学习活动，多借鉴一些成熟经验做法，尽量少走弯路，提高工作效率。

发展壮大村级集体经济既是当前农村工作的重要任务，也是农村基层组织建设的重要内容，上级有要求，群众有期盼，我们一定要坚定信心、克难奋进，求真务实、开拓进取，不断适应新形势，谋划新思路，采取新对策，扎实开展试点工作，为建设“强富美高”新江苏作出应有的贡献！□