安倍内阁的外交战略及前景

刘江永

【关键词】日本外交;安倍外交战略;“俯瞰地球仪外交”;“印太战略”

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.03.006

安倍晋三已成为日本历史上执政时间最长的首相，其在任期间就日本内政外交提出了一整套政策。新年伊始，日本首相安倍在国会发表施政演说时强调，2020年是日本进行“战后外交总决算”、确立新时代日本外交的关键一年。在此背景下，安倍内阁仍会继续推行其既定外交战略，即着力开展“俯瞰地球仪外交”，积极推进“自由与开放的印太战略”以及继续推行所谓的“积极和平主义”。与此同时，安倍内阁还面临国内外一系列严峻挑战，其中能否有效防控新冠肺炎疫情在国内蔓延，成为2020年东京奥运会能否如期顺利举行的关键。

着力开展“俯瞰地球仪外交”

“俯瞰地球仪外交”是2012年安倍再度上台执政以来提出的重要外交口号之一，不仅是安倍在全球范围内开展首脑外交的代名词，还具有全球战略考虑。安倍试图利用双多边关系，构筑新的安全战略网络。截至2019年末，为推进“俯瞰地球仪外交”，安倍共出访了80多个国家和地区，包括在日本主持的国际首脑会议在内，共出席国际会议180余次。

一、“俯瞰地球仪外交”的产生背景与战略考虑

其一，二战结束后约75年来，国际格局发生了两次重大变化，即1991年底苏联解体，以及2010年中国经济规模在战后首次超过日本成为世界第二大经济体。这两次变化的共同特点是，在和平条件下，美国保持了世界第一超级大国地位，“世界第二大经济体”易主。在这种国际格局的变动中，美国开始将中国视为首要战略竞争对手。同时，日本和俄罗斯虽因领土纠纷问题仍难以缔结和平条约，但原有的苏联威胁已不复存在。反观中国，2019年中国国内生产总值达到14.4万亿美元，是日本的近3倍;国防支出约合1776亿美元，为日本的3.5倍。日本日益将中国视为经济发展的最重要机遇和安全方面的主要战略对手，日美就此保持高度一致。

2019年11月12日，日本首相安倍晋三在首相官邸与到访的美军参谋长联席会议主席马克·米利举行会谈，双方就日韩《军事情报保护协定》续期等问题进行了磋商。图为当日安倍（右）与马克·米利握手。

其二，早在2006年安倍便提出，如果日美同盟难以应对中国崛起，就需联合澳大利亚和印度，共同构建“日美澳印四国联盟”。近年来，中国综合国力持续增强，而美国的影响力相对下降，印度则不愿在中日之间“选边站”。面对这种情况，安倍宣称，“中国投入巨额经费增强军力，试图在东海和南海单方面改变现状，日本在国际上不发挥作用就难以保卫日本及地区安全”。[1]于是，安倍开始“俯瞰地球仪”，在全球范围内构筑对日本有利的国际战略格局。根据北约规定，针对缔约国一国的攻击将被视为对北约所有成员国的攻击，北约成员国将行使单独或集体自卫权。对此，安倍期待未来日本能与北约形成相互支持的军事遏制力，以“确保日本的安全”。

其三，2012年野田佳彦内阁推动所谓“购岛”闹剧后，中日之间钓鱼岛问题凸显。近8年来，中国政府公务船在钓鱼岛领海实现执法巡航常态化。日方频频指责中方公务船“入侵”所谓“日本领海”。为保卫“领土、领海、领空”，日本不仅加强自身军事部署，推动美国方面表态《日美安全条约》适用于钓鱼岛，还在全球范围构建以中国为主要对手的战略联盟，尤其侧重在东海和南海共同牵制中国。2016年日本力挺菲律宾针对中国提出所谓的“南海仲裁案”就是突出的表现。

此外，安倍内阁将推动修宪作为任内最大的政治目标。安倍内阁极力推动修宪，并非是为了摆脱美国的束缚或为使日本成为所谓的“正常国家”，而是为了在军事上给予日本自卫队更多行动自由和更大活动空间，从而使日本成为能与美国等北约成员国在海外联合作战的“能战国家”。一旦日本实现修宪，影响与北约结盟的国内法律障碍将被彻底消除，安倍内阁便可以将日美双边同盟扩大为“日美+N”的多边同盟模式，或进一步推动日美同盟“全球化”，形成针对中国和俄罗斯的日美欧军事大联盟。

二、“俯瞰地球仪外交”的战略重心

安倍提出的“俯瞰地球仪外交”范围覆盖全球，其重点合作方向是以日美同盟为基轴，加强日欧关系，最终构筑日美欧经济与安全战略网络。2020年2月1日，日本与欧盟缔结的《日欧经济伙伴关系协定》（EPA）已正式生效。[2]在与欧盟发展经济关系的基础上，日本努力构建同北约的安全关系。北约是目前世界上唯一覆盖全球的最大军事集团，日本则是北约“围绕地球的伙伴关系国”。安倍早在2007年第一次执政期间，就首次访问了位于比利时的北约总部。2014年5月，安倍再度出访北约总部，并与北约签署伙伴关系合作计划。2018年，日本在北约总部设立办事处，日本外务省派遣驻北约大使，自卫队的自卫官也常驻北约总部。目前，日本与北约保持安全政策沟通与情报共享，并开始在打击海盜、救灾、排雷等低敏感领域展开联合行动。2019年12月，日本首次正式参加北约组织的大规模网络安全演习——“网络联盟2019”。由此可见，安倍内阁的“俯瞰地球仪外交”是日本提高“多维度综合防卫能力”的一种新途径。

此外，日本还不断密切同北约欧洲重要成员国的军事安全关系。2018年日本分别与法国、英国、加拿大、澳大利亚等国缔结了防务领域的《物资劳务相互提供合作协定》（ACSA），确保战时相互提供弹药和后勤支援，并与美、英、法在亚太地区开展联合演练。日本除了为美国航母舰队提供军事基地外，还邀请英、法航母舰队进驻日本港口，配合其到印度洋和南海海域进行游弋和训练。同时，针对英国有意增加在印太地区的军事存在，安倍内阁乐于与“昔日盟友”英国联手，建立“准同盟关系”，以推行自己的“印太战略”。2017年8月，安倍访问英国，发表了着眼未来10年的《日英首脑联合声明》，就实现“自由开放的印太”达成共识。2018年10月，日英在日本境内举行了首次联合陆军演习;12月，日美英三国在日本九州以南空域展开联合军事训练。伴随2020年英国完成“脱欧”，日本将进一步增进同英国的安全合作关系。[3]

三、“俯瞰地球仪外交”与多边外交相结合

2019年6月，日本成功举办了二十国集团（G20）领导人峰会。在安倍看来，北约和世贸组织都属于多边主义。然而，当今世界的多边主义具有不同性质与表现形式，既有和平的多边主义，也有暴力的多边主义。世贸组织、二十国集团、亚太经合组织、东亚峰会及区域全面经济伙伴关系（RCEP）等皆属于前者，而北约及以美国为首的多国联军则属于后者。冷战结束后，以美国为首的北约未经联合国或当事国授权，对一些主权国家发动局部战争，介入别国内战或发动军事打击，即是暴力多边主义的表现。2019年特朗普要求北约成员国将国防费增至各国GDP的2%—4%，而不要总想着“依靠美国”。对此，安倍表示，日本也要负起地区安全责任，强调以日美同盟为杠杆，扩大日美澳印“同盟网络”。2019年北约成立70周年峰会首次提及应对“中国威胁”，与美国和日本在其中的影响不无关联。

不过，从实际情况看，安倍要实现其既定的外交战略目标并非易事。近年来，北约内部分歧不断扩大，西方国家对其安全战略进入反思和调整期。英国“脱欧”以及欧盟国家内部民粹主义抬头等，欧洲的向心力呈下降趋势。同时，日本国内反对安倍修宪的民意高涨，主张捍卫宪法的日本民众不愿被卷入由美国主导的战争与冲突之中。

积极推进“自由与开放的印太战略”

“印太战略”是安倍内阁“俯瞰地球仪外交”的重要组成部分。在2012年之前，安倍晋三和麻生太郎曾先后执政，并提出“价值观外交”“自由与繁荣之弧”等地缘政治外交构想。2012年底至今，安倍实现长期执政，麻生太郎出任日本副首相兼财政大臣，二者形成了长达近8年的“安麻体制”，所谓的“印太战略”即在此基础上产生。2016年6月，安倍首相在第六届东京非洲发展国际会议（TICAD）上首次提出“自由与开放的印太战略”设想，明确地显示出把亚太和印度洋地区作为整体性地理空间加以战略统筹的意识。

一、日本“印太战略”设想的三大支柱

日本“印太战略”设想包括三个方面内容。一是推广并落实法治、航行自由、自由贸易等;二是通过建设符合国际标准的“高质量基础设施”，加强互联互通，谋求经济繁荣;三是提高海上执法能力，采取共同防灾、防止大规模杀伤性武器扩散等措施。在地缘战略方面，日本认为，从波斯湾、霍尔木兹海峡、红海及亚丁湾至印度洋、马六甲海峡、南海直至日本近海，是从中东至日本的海上能源和资源运输生命线，至关重要。在政治与安全方面，日本突出强调实现基于法治的自由与开放的海洋秩序，加强与相关国家在打击海盗、国际恐怖主义活动、海上违法作业，以及防止大规模杀伤性武器扩散等领域的协调合作。在经济方面，日本通过“高质量基础设施”建设，来加强同美国、印度、东盟、非洲等国家和地区的基础设施项目合作，并制定相关的国际规则与秩序。日本高度重视对非洲的外交，其目的之一是開拓非洲市场，利用非洲资源;但更重要的是通过参与联合国在南苏丹等非洲国家的维和行动，扩大在非洲的政治影响力，争取非洲国家支持日本成为联合国安理会常任理事国。2018年12月，安倍访问赞比亚，双方就铜、钴等资源开发、基础设施建设和人才培养等达成协议。2019年8月，日本与联合国开发计划署、世界银行、非盟在日本横滨市共同举办了第七届东京非洲发展国际会议。日本还通过太平洋岛国论坛（PIF）等多边国际会议积极宣传推广自己的“印太战略”。

二、与美国共同推进“印太战略”

特朗普执政后，不愿再沿用奥巴马政府提出的“亚太再平衡”概念。2017年特朗普访问日本时，与安倍就日美共同推进“自由与开放的印太战略”构想一拍即合。在推进“印太战略”侧重点方面，美国着重在外交与军事领域发挥领导作用，日本则在经济发展和基础设施建设方面发挥主导作用。特朗普更重视美国全球军事与地缘战略部署，将奥巴马时期的“亚太再平衡”战略的范围扩展到印度洋，把美国的太平洋司令部改为印太司令部，[4]这与安倍的地缘安全战略不谋而合。2018年4月，安倍访美，与特朗普就推进“印太战略”构想和加强海洋安全等各领域合作达成共识。[5]同年11月，美国副总统彭斯访日，日美就印太地区能源、基础设施建设、数字网络等领域加强合作发表了联合声明。

三、将印度和澳大利亚作为推动“印太战略”的两大抓手

自2013年日本政府首次使用“印太地区”提法以来，日印首脑共举行过10多次会谈。2018年10月，印度总理莫迪再度访日，双方就共同实现“印太战略”设想达成一致，两国高铁建设合作取得进展，并建立起“2+2”国防与外交高层协调机制，开始就缔结军用《物资劳务相互提供协定》展开谈判。[6]日本和印度还表示，要与美国及其他国家进行具体项目的合作。同时，安倍决心继续加强日本与澳大利亚的防务合作。2018年11月，安倍访澳，与莫里森总理就日澳两国共同推进“印太战略”，深化日澳特殊战略伙伴关系，加强针对朝鲜、南海、东海、南太平洋岛国等方面的安全防务合作，提高海洋安全能力建设等达成一致。

四、视东盟为推进“印太战略”的重要伙伴

2018年10月，在日本东京举行的“日本与湄公河流域国家首脑会议”通过了《东京战略2018》草案。日本同越南建立起“致力于亚太和平与繁荣的广泛战略伙伴关系”，日越在政治、经济、安全、人文等各领域合作快速推进。2005年日本在越投资企业约为400家，到2018年增至约1800家。[7]日本与菲律宾建立起“战略伙伴关系”。2016年，菲律宾杜特尔特总统执政后，日本虽然在联合菲律宾抗衡中国方面难以为继，但日菲仍保持较好的双边关系。2017—2022年，日本计划向菲律宾提供价值1万亿日元的基础设施援助。此外，日本还向菲海军提供了TC-90教练机，加强日菲安全合作。日本与老挝在“战略伙伴关系”框架下，于2016年制定了“日老开发合作计划”，在国际机场建设等具体项目上凸显“印太战略”设想。日本与泰国建立起“战略伙伴关系”，以两国皇室、王室之间的亲密关系为基础，展开政治、经济、人文等各领域交流合作。日本同新加坡早在1997年便签署“致力于21世纪的日新伙伴关系计划”，并就南海、朝鲜半岛形势等保持密切沟通。此外，日本也与印尼、马来西亚等东盟国家加强传统合作关系，合作范围涉及政治、安全、海洋、经济、基础设施、教育以及南海和朝鲜半岛问题等各领域。

总的看，日本持续推进“印太战略”取得一定进展，但在实施过程中也遇到一些问题。一是如何处理同中国提出的共建“一带一路”倡议的关系;二是如何协调企业在海外的竞争关系。安倍内阁于2016年提出“印太战略”实有与“一带一路”倡议竞争的意味。为减少中方顾虑，日本在2019年将“印太战略”改称为“印太设想”。值得注意的是，日本政府尚未加入“一带一路”共建合作，只表示这是“富有潜力的构想”。在相关国家的基础设施项目竞争中，中资企业在成本、效率等方面优势明显，在工程质量方面也不输给日企。因此，安倍在2018年访华时表示，要将日中竞争转向协调，有条件地支持日本民间企业同中方一道参与第三方市场合作。这些条件包括所谓“透明性、开放性、经济性和财务的可持续性”，但不以“一带一路”倡议下的合作项目冠名。

“积极和平主义”与安倍内阁外交的困境

2013年10月，安倍提出日本要推进“基于国际协调的积极和平主义”。同年12月，日本内阁会议通过了《国家安全保障战略》，将“积极和平主义”作为日本国家安全保障的指导理念。其基本含义是，日本以本国安全利益为核心，通过国际协调在国际安全事务中发挥更大作用。[8]但在具体实施过程中，该战略将涉及是否严格遵守《日本国宪法》等问题。为突破战后日本国内法律制约，安倍内阁于2014年在日本国会强行通过新安保法，意图通过灵活解释宪法，使日本在未受到攻击时可以行使所谓的“集体自卫权”，在一定程度上是为配合美军作战铺路。

在亚太安全方面，安倍内阁突出强调坚决保卫日本的领土、领空、领海，要求驻外使领馆积极利用当地人脉，向国际社会宣传日本保卫领土的立场和主张。[9]日本一方面在驻外使领馆网站上用多种语言加强领土主张的宣传，另一方面通过中小学教科书、常设展览馆等多种形式向国民和国际社会宣传日本关于钓鱼岛等领土问题的主张。然而，安倍内阁在推行“积极和平主义”的过程中正面临越来越多的矛盾与困境。

一、 如何处理日美同盟与其他国家之间的关系

安倍对美外交既非追随型，也非自立型，而是诱导型。奥巴马执政时期，安倍利用美国重返亚洲，在钓鱼岛问题上竭力促使美国支持日本的立场。特朗普执政后，执意退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），而日本则牵头于2018年底促成《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）生效，并准备等待美国国内政局发生变化后，再诱导美国加入。面对美国和朝鲜领导人开始进行接触，安倍则不断诱导美国对朝采取“极限施压”。2019年5月特朗普访日时，日方特意安排其与日本“被朝鲜绑架者”的亲属进行会面，要求美国对朝施压。

2020年正逢《日美安保条约》修订60周年，安倍借机强化日美同盟的同时，也面临一些问题。一是在美俄关系紧张的情况下，安倍内阁一方面配合美國对俄制裁，另一方面却积极与俄罗斯总统普京进行接触，谋求在领土问题上取得突破，早日缔结日俄和平条约，以期实现“战后外交总决算”的目标。但目前来看，前景不容乐观。二是安倍积极介入中东局势，充当美国与伊朗的调停者，以确保石油进口稳定。2018年6月，安倍访问伊朗，并邀请伊朗总统鲁哈尼于次年12月访日。2020年1月中旬，在美国与伊朗关系剑拔弩张之际，安倍又出访沙特、阿联酋、阿曼等国，力促局势缓和并为日本派出军舰前往海湾护航铺路。值得注意的是，日本并未参与美国针对伊朗的联合巡航，而是决定单独派军舰赴波斯湾外围搜集情报，凸显安倍在中东政策上与美国仍保持距离。

二、如何在国内右翼势力及美国牵制下推进同中国的关系

2019年6月，中日就两国关系达成10点共识，但安倍对华外交仍具有两面性。一方面，安倍希望通过日中首脑互访显示外交成果和日本在国际事务中的重要作用，促使更多中国游客赴日，减少推动修宪可能产生的国际阻力。另一方面，在钓鱼岛、台湾问题、香港局势等问题上借机向中方施压。在钓鱼岛问题上，安倍宣称日本“在安全保障或领土等基本问题上不会做出让步”，[10]近期目标之一是促使中方停止或减少在钓鱼岛领海巡航。日本前外务省次官、安倍晋三的胞弟岸信夫甚至宣称，借日中关系回暖之机，日本应与台湾当局实现“副部长级”的自由往访，支持台湾当局加入世界卫生组织，并应效仿美国，在“日台交流协会”中派遣自卫队人员，实现“日美台安全对话”。[11]安倍内阁在表示维护自由贸易、多边主义的同时，追随美国以所谓安全为由封杀华为的5G技术应用，并试图通过科技突破取而代之。

围绕2020年初中国发生的新冠肺炎疫情，日本政界对华分歧进一步显现。日本自民党干事长二阶俊博、前首相鸠山由纪夫、村山富市、日本外相茂木充敏、日本驻华大使横井裕等人表示，日本应全力支援中国。日本地方友好城市和民间组织也向中国捐赠了许多防疫物资，对改善两国人民感情起到了积极作用。但与此同时，由52名日本自民党国会议员组成的所谓“捍卫日本尊严与国益之会”，以中国武汉疫情严重、日本国内感染人数不断增加为由，对中日首脑会晤发出不和谐的声音，反对将口罩和防疫服运往中国，并拒绝自民党高层号召本党国会议员向中国捐款的提议。在此背景下，安倍内阁对华政策难免不受到影响。

三、如何处理同朝鲜半岛的关系

2018年以来，朝鲜半岛局势发生了历史性转圜。朝韩领导人多次会晤，朝美领导人也实现了三次会晤。安倍企图利用朝鲜半岛紧张局势推动国内修宪，但半岛局势的变化出乎安倍所料。在此背景下，安倍转而试图接近朝鲜，提出“战后外交总决算”，包括与朝鲜最高领导人金正恩举行会谈，解决“绑架人质问题”，实现日朝邦交正常化。但是，朝方对日态度冷淡。更令安倍恼火的是，韩国文在寅政府不仅推翻了韩方此前与日方就“慰安妇”问题达成的所谓“不可逆”协议，而且支持韩国最高法院就韩国劳工针对日本企业战时强征加害行为索赔案所作的终审判决。对此，安倍内阁采取强硬政策予以回击。2019年，日本以所谓安全为由，限制韩国企业高度依赖的日本电子产品出口韩国，并将韩国从出口优惠措施的“白名单”中剔除，导致日韩关系急剧恶化。在美国的撮合下，韩方暂时延长了韩日《军事情报保护协定》（GSOMIA）。日韩在中日韩领导人会议等场合恢复了首脑会谈，但日本仍未解除对韩制裁，两国关系难言好转。

2020年初发生的新冠肺炎疫情已对日本外交日程造成影响。与此同时，受美国大选和国际热点问题影响，维护并巩固日美同盟关系恐非易事。日本与朝鲜和韩国的关系仍面临诸多不确定性，改善同亚洲邻国的关系，仍是安倍内阁面临的一项重要外交任务。值得关注的是，截至2020年3月3日，日本国内新冠肺炎感染者已达千余人，能否有效防止新冠肺炎疫情在日本进一步蔓延，成为安倍内阁必须面对的一场严峻挑战。

（作者系清华大学国际关系学系教授）

（责任编辑：苏童）

[1] 安倍晋三「中国への決意」、 『正論』、月刊、令和2年（2020年）2月号、第26-36ページ。

[2]「日本とEUのEPA 発効」，https：//www.nhk.or.jp/snsenglish/news/n190213.html。

[3]《日英首脑发表联合宣言 确认加强安保及经济合作》，http：//it.chinanews.com/gj/2017/09-01/8319754.shtml。

[4] James N. Mattis，“Remarks at U.S. Indo-Pacific Command Change of Command Ceremony ”，https：//www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1535689/remarks.

[5]「日米首脳会談」，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/na/na1/us/page4_004940.html。

[6]「日米首脳会談」，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sw/in/page1_000692.html。

[7]《日本企業选择在越南长期投资》，https：//www.sogou.com/link？url=DSOYnZeCC_pn4kLvTkB4FWB4LmXytk8d-JhdBmUu4NV-gq6O8QaiZnGaSOSMMO96BycycqFOSYZiTAvQwVnpxYbJnBsICPChSVyGs3j8r1-t5pUc3zy0dg..。

[8]「日本の安全保障と国際社会の平和と安定」，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/page22_000407.html。

[9]「自由で開かれたインド太平洋とは」，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/files/000430631.pdf.

[10] 同[1]。

[11]岸信夫「日米台の安全保障対話を」、 『正論』月刊、令和2年（2020年）1月号増刊、第41—47ページ。