国土空间规划背景下土地利用规划学课程内容体系重构与教学模式探索

冯应斌

(贵州财经大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

引言

国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的引领作用。2018年，第十三届全国人民代表大会审议通过的《国务院机构改革方案》提出组建自然资源部，作为国务院组成部门，其主要职责之一就是建立空间规划体系并监督实施。自然资源部的成立，使我国国土空间用途管制处于多、散、乱状态，各种规划难以真正落地的管理体制得到根本性改变。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。2019年5月，中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发[2019]18号)，这是党中央国务院关于国土空间规划的顶层设计，真正形式“一本规划、一张蓝图”。当前，我国国土空间规划的“四梁八柱”已基本形成，构建了与我国行政管理体系相对应的“五级”规划体系，总体规划、详细规划、专项规划“三类”规划类型，规划编制审批、政策法规、技术标准、监督实施“四体系”。自2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第18条明确提出：“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”

土地资源管理专业将为土地资源调查评价规划、城乡规划建设管理、不动产经营与评估等相关行业培养具有较强实践能力的应用型专门人才作为主要培养目标，《土地利用规划学》一直以来，都是土地资源管理专业的核心课程。现行的《土地利用规划学》课程重点介绍土地利用总体规划、详细规划和专项规划等方面的理论与实践，以及规划方法和实施管理等内容。国土空间规划体系的建立，无疑将对我国规划类学科及课程建设产生重大而深远的影响。因此，本文在系统剖析国土空间规划背景下《土地利用规划学》课程教学改革必然性基础上，提出该门课程教学改革可行路径、教学内容体系重构思路、教学手段优化模式以及教学评价方式探索，以期为新时代《土地利用规划学》“金课”建设提供相关借鉴。

1 国土空间规划背景下《土地利用规划学》课程教学改革趋势分析

1.1 《土地利用规划学》课程教学改革必然性分析

国土空间规划体系对综合实用型规划管理人才有着巨大的需求，而高校的专业及课程培养体系直接决定着输送出规划管理人才的质量和数量，这对高校专业及课程培养提出新的、更高的要求。现行的《土地利用规划学》课程教学主要要求学生掌握土地利用规划基本理论、编制方法、内容和程序，重点掌握对各部门、各行业的土地利用进行时空合理配置[1]；此外，主要通过土地利用规划实践课程使学生熟悉土地利用分析与规划的基本内容、主要方法。国土空间规划是“多规合一”的全域、全要素规划，具有显著的综合性特征，但目前的《土地利用规划学》教学内容仍主要限于传统教材内容。为适应国土空间规划复合型人才培养现实需要，通过增加一些辅助教材和设置交叉学科培训课程模式，不断夯实包括自然生态、农业发展、人文历史等基础理论和规划方法与技术方面课程内容的有机融入。

1.2 《土地利用规划学》课程教学改革路径分析

为适应我国国土空间规划体系建设需求，需要构建适合“综合+专业”国土空间规划学科特征的“专才+通才”新型知识体系[2]。当前，各高校开展了形式多样的教学改革。土地利用规划作为华中农业大学土地资源管理专业的核心课程，其教学改革以建立全面、科学、统一、高效的空间规划体系为目标，将主体功能区规划、国土规划、城乡规划和土地规划与国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划等核心内容相统一，真正实现一个市县一本规划、一张蓝图[3]。浙江大学土地资源管理专业原来的《土地利用规划》课程改成了《国土空间规划》，系统涉及国土空间的规划、修复、管制等内容[4]。基于国土空间规划基础理论源流的“多学科性”和规划设计分析方法手段不断推陈出新，客观上要求学生不仅要掌握国土空间规划基本原理，更要懂得相关规划技能运用。因此，在专业人才培养过程中，除了系统设置有关自然环境、社会经济分析等方面的前置课程外，近期可采取在《土地利用规划学》传统内容体系基础上开设国土空间规划相关专题讲座的形式；待本轮国土空间规划编制完成和相关技术体系完善后，逐步形成“规划理论基础+技术支撑”、“总体规划+专项规划+详细规划”以及规划实施管理等融为一体的《国土空间规划》课程或课程群。在教学方法和手段方面围绕“以学生为中心”进行优化创新，进一步强化实践教学。

2 国土空间规划背景下《土地利用规划学》课程教学改革总体框架构建

2.1 《土地利用规划学》课程教学内容体系重构

当前，我国相关高校土地资源管理专业使用频率较高的教材主要有王万茂和韩桐魁主编的《土地利用规划学(第8版)》、董德显和雷国平主编的《土地利用规划学》、彭补拙主编的《土地利用规划学(修订版)》、郝晋珉主编的《土地利用规划学》、张占录和张正峰主编的《土地利用规划学》等。此外，相关高校也结合自身专业特点和人才培养需求，编写了《土地利用规划实习手册》、《土地利用规划学实验教程》、《城市土地利用与规划》、《城市土地利用规划》等配套教材或专用教材。面对“多规合一”和国土空间规划与用途管制的机遇与挑战，王万茂和王群主编的《土地利用规划学(第9版)》形成了由“总论-总体规划-详细规划-专项规划-规划实施”5篇、24章组成的教材体系，吸纳了相关学科有关土地利用与保护(修复)的研究成果并加以异质整合，拓展与细化新型用地规划类型，在规划方法方面增加了“双评价”、“三区三线”划定等内容[5]。

《土地利用规划学》在土地资源管理本科专业人才培养、实施土地管理全过程中都处于控制和龙头地位。根据知识-能力-素质“三位一体”人才培养要求和国土空间规划体系实践现实需求，本文认为现阶段《土地利用规划学》课程教学内容体系重构既要坚持原有土地利用规划体系的精髓，又要适应“多规合一”管理体制改革的现实需求；其教学内容主要包括基础概念与理论模块、总体规划编制模块、专项规划编制模块、详细规划编制模块、规划实施监督管理模块。具体而言，基础概念与理论模块除了介绍土地利用相关概念外，应增加有关“多规合一”、“国土空间规划”等概念内涵与外延和资源环境承载力评价、生态红线划定等相关理论基础的介绍；在总体规划编制模块，除了强调各类用地(空间)的布局调整与结构优化方法、原则外，还应重点介绍“全国-省-市-县-乡”五级规划编制内容的侧重点及其编制实践(案例)剖析；在专项规划编制模块，在充分吸收原有课程内容体系中按照用地类型(如居民点用地、交通水利用地、农业用地等)来进行教学设计的基础上，应增加有关“三生空间”、自然保护地、海岸带开发利用、国土空间生态修复等专项内容；在详细规划编制模块，重点介绍城镇开发边界内的城镇规划设计以及城镇开发边界外的乡村地区“多规合一”的实用性村庄规划编制；在规划实施监管模块，除了介绍国土空间分区分类实施用途管制和动态监测评估预警机制外，还要按照国土空间规划“一张图”要求，增加有关大数据、人工智能等新技术在规划编制实施全过程中的运用。

2.2 《土地利用规划学》课程教学手段优化

《土地利用规划学》是一门理论与实践并重的综合性课程，一般安排3～5个学分，其中理论(课堂)教学为2～3个学分，实践(实习)教学为1～2个学分。理论(课堂)教学侧重对土地利用规划相关概念、理论、原则、编制方法等方面的介绍，实践(实习)教学强调对真实区域(通常以某县、某乡、某村为例)土地利用规划成果编制或仿真实验的实操过程，以此来检验学生对理论教学的掌握情况和实际动手能力。当前大多数高校土地资源管理专业的《土地利用规划学》课程教学存在着重理论轻实践、教学方法手段较为陈旧、教学过程中师生缺乏互动等突出问题[6]。在“互联网+”时代，MOOC、SPOC等在线开放课程越来越普及和不再稀缺，学生的学习习惯、态度和方式也越来越多样化，迫切需要教师改变教学方法，更新教学手段；依托在线优质教育资源，采取线上学习和线下学习混合，促进学生在课下和课上行为翻转。在理论教学环节，按照“课前预习-课上讨论-课后总结”的教学模式，通过引入案例教学、讨论教学等互动式教学方法，使学生能够熟练掌握土地利用规划的相关概念、主要内容、编制方法。在实践教学环节，依托各类实践、实训平台，以真实案例为基础，通过编制土地利用总体规划成果的“实战”来提高学生的动手能力；同时，鼓励学生参加“全国大学生国土空间规划技能大赛”、“全国大学生土地国情调查大赛”等行业内全国性赛事，以及参与教师科研课题和在生产单位顶岗实习。

2.3 《土地利用规划学》课程教学评价方式改革

知识与能力建设是新时代培养国土空间规划人才的迫切需求[7]，要求学生具备扎实的专业基础能力、动手实践能力以及综合素养。基于“项目导向、任务驱动”的《土地利用规划学》课程教学改变了以往课程讲授的单向填鸭式教学方式，充分体现操作性和实践性[8]。因此，基于国土空间规划背景下《土地利用规划学》教学内容重构与教学手段优化，其课程教学评价方式也亟需改革。在理论(课堂)教学评价方面，期中、期末考试试卷应侧重对基本概念、土地利用规划编制理论与方法的考察，此外，还应重点在区域人口、社会经济、各类用地需求预测以及空间布局优化等方面安排2～3次学生小组汇报等互动式教学考核；其中，试卷考试成绩权重约为50%～60%，小组汇报等平时成绩权重约为40%～50%。在实践(实习)教学评价方面，通过4～6周的“顶岗”实习或实训，主要考察学生的实际动手能力，如对某县、某乡、某村土地利用规划文本编写和图件制作等方面的准确性、熟练程度等；实践成果评价阶段的成绩权重约为60%～70%，而成果汇报阶段的成绩权重约为30%～40%。通过上述多元化的教学评价改革，以期提升学生对《土地利用规划学》基础知识和主要技能的掌握，以及锻炼培养学生的沟通表达能力，实现以学生为中心的教学目的。

3 总结

随着我国“多规合一”的国土空间规划体系建立和实施，作为土地资源管理专业核心课程之一的《土地利用规划学》课程教学改革迫在眉睫。现阶段《土地利用规划学》课程教学内容体系重构主要包括基础概念与理论模块、总体规划编制模块、专项规划编制模块、详细规划编制模块、规划实施监督管理模块。理论(课堂)教学侧重对土地利用规划相关概念、理论、原则、编制方法等方面的介绍，依托在线优质教育资源，采取线上学习和线下学习混合，引入案例教学、讨论教学等互动式教学方法；实践(实习)教学以某县、某乡、某村土地利用规划成果编制或仿真实验的实操过程为手段。同时，强调多元化教学评价方式改革，在传统的期中、期末试卷考试基础上，增加小组汇报、讨论等学习过程性考核，并适当增加其分值权重；实践(实习)教学的评价则注重学生的实际动手能力和沟通表达能力。通过对《土地利用规划学》课程内容体系与教学模式的改革创新，以期能够适应新时期国土空间规划复合型人才培养现实需要，不断提升人才培养质量。