南京市农村宅基地征收补偿安置的挑战及对策

蒋博 宣妍潘磊宋碧青

(1.南京市土地整理和集体土地征收管理中心，江苏 南京 210005；2.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095)

集体土地征收是保障我国城镇化发展所需建设用地空间的关键一环[1]，而合理的征收补偿是确保被征地农民土地权益以及社会经济稳定的基石[2]。为稳步推进征收补偿工作，江苏省于2021年5月1日颁布施行新修订的《江苏省土地管理条例》(下文简称新《条例》)，结合当前江苏省的社会经济形势和土地管理工作面临的实际需求，对《土地管理法》的相关条款做出细化和完善，进一步构建被征地农民合理、规范、多元化的保障机制[3]。农村宅基地作为农民的安身立命之本[4]，新《条例》要求对农村村民住宅的征收补偿遵循宅基地和住房补偿相分离原则，充分保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益，相较于以往仅保障农村村民居住权利的补偿体系而言是一大突破。

长期以来，南京市依法有序开展集体土地房屋征收补偿安置工作，切实贯彻上位法要求，在确保被征收人权益基础上，为南京高质量发展提供宝贵的建设用地空间。但随着新《条例》的颁布实施，对征地补偿的具体内涵提出新要求，房屋征收补偿安置方式、补偿构成和补偿标准的相关内容均发生变化，南京市集体土地房屋征收补偿安置工作面临新的挑战。为此，需尽快对南京市现行的征地补偿安置办法进行修正，为“强富美高”新南京建设提供有力保障。

基于此，在新《条例》的制度框架下，本文分析南京市宅基地征收补偿现状及成效，从补偿方式选择、补偿构成以及补偿标准3方面分析现有法条与上位法的冲突点，提出改革南京市集体土地征收补偿安置模式的对策建议。

1 南京市农村宅基地征收补偿安置现状及其成效

按照国家和江苏省土地征收相关法律法规要求，经过多年实践发展，南京市逐步建立货币补偿和统一建设2种征收补偿安置方式，给予被征收人足额补偿和住房安置，有力保障了被征收人的土地和居住权益。

1.1 以货币补偿和统一建设维护被征收人的自主选择权

南京市提供货币补偿和统一建设2种征收补偿安置方式供被征收人选择。实行货币补偿的，被征收人已有住处或者选择自行安置，放弃申购征收安置房的，补偿款由其自行支配；申请购买征收安置房的，补偿款用于支付购房款，剩余部分由其自行支配。实行统一建设的，货币补偿款用于支付建房费用，剩余部分仍由被征收人自行支配。被征收人根据各自实际情况自主选择补偿安置方式，充分尊重被征收人的补偿安置意愿和住房需求，维护了被征收人的征收补偿安置方式自主选择权。

1.2 以全方位的征收补偿构成确保被征收人利益不受损

南京市征收宅基地补偿安置过程中，征收补偿覆盖房屋征收补偿款，装修、附属物补偿费，搬家费、过渡费，提前搬家奖励费，设备拆移补助费等各项费用。其中，房屋征收补偿款由原房屋的估价价格，以及购房补偿款或者建房补助款等构成，既体现了对房屋原价值的补偿，又能确保被征地人有经济能力购买或者建设房屋；装修、附属物补偿费，搬家费、过渡费，以及设备拆移补助费等，弥补了因征地对被征收人造成的附带损失；提前搬家奖励费则为加快征地进度提供激励。由此可见，南京市通过全方位补偿被征地人因征地而遭受的损失，确保被征收人利益不受损。

1.3 以合理的征收补偿标准保障被征收人获得公平补偿

南京市对被征收农民房屋的补偿标准，由具备估价资质的房地产估价机构按重置价格结合成新评估被征收人房屋的价格确定，其它补偿费的标准由各区结合当地实际确定，实现了各不同地区被征收人同等条件下房屋补偿标准大致相同。同时，还通过区位补偿款的方式，平衡不同地区间补偿标准的差异，确保区位好的地区能够获得反映区位优势的补偿款。总体上，南京市现行补偿标准能够合理归还被征收人房屋价值并有效解决其住房问题，符合被征地人预期，被征收人满意度高，体现了补偿的公平性，确保南京市宅基地征收补偿工作有序推进。

2 南京市农村宅基地征收补偿安置面临的挑战

2021年5月1日起，新修订的《江苏省土地管理条例》正式施行。由于上位法中征地补偿安置规定的改变，南京市现行征地补偿安置模式面临挑战。

2.1 保障村民宅基地征收补偿方式选择权利面临的挑战

新《条例》第44条第1款规定，征收土地涉及农村村民住宅的，需“尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿”，可见重新安排宅基地建房是宅基地征收补偿的法定方式。进一步看，该《条例》还明确规定村民选择何种补偿方式应尊重其意愿，也就是说村民应有选择其中任何一种方式的权利。问题是，如果村民都选择重新安排宅基地建房，在当前建设用地指标稀缺的条件下，宅基地建房需求势必不能得到全部满足。尽管新《条例》明确要求“不能重新安排宅基地建房的，依法提供安置房或者给予货币补偿安置”，但谁能选择重新安排宅基地建房的方式，谁又只能通过安置房或者货币补偿安置，如果只采取重新安排宅基地建房的补偿安置方式，而不提供其它2种补偿安置方式，是否又损害了村民对宅基地征收补偿方式的自主选择权，在上述问题的界定上，新《条例》并无具体阐述。由此可见，新《条例》下如何保障村民的宅基地征收补偿方式选择权利是南京市面临的挑战之一。

2.2 宅基地征收补偿与住宅征收补偿相分离带来的挑战

新《条例》第44条明确了征收土地涉及农村村民住宅的补偿构成内容，除了住宅本身以及因征收造成的搬迁、临时安置等费用之外，还建立了村民宅基地和住宅相分离的征收补偿构成模式。具体体现为第44条第1款规定，“重新安排宅基地建房的，对其住房按照重置价格给予货币补偿”；第3款规定，“采用货币补偿的，应当评估宅基地和住房的价值，一并作出补偿”。不过，南京市现行征地补偿安置办法中，只针对被征收人房屋价值进行补偿，并未明确宅基地本身的补偿问题。尽管可以认为，南京市采取的货币补偿或者统一建设的补偿安置方式，通过为村民提供安置房或者统一建房，已经为被征收人提供了与原宅基地相当的居住功能，但至少在征收补偿安置管理办法上，宅基地本身的征收补偿并未得到规定，现行规定与上位法是不一致的，需要在今后加以完善。如何将针对宅基地本身的征收补偿纳入南京市现行征收补偿安置体系，是今后必须要解决的问题。

2.3 宅基地和住房征收补偿安置新旧标准衔接面临挑战

按照新《条例》第44条第3款规定，对于重新安排宅基地建房的，“依法确定的原宅基地面积超过重新安排宅基地面积的，应当对超过的部分给予合理补偿”，但此前南京市仅规定统一建设的新宅基地面积每户不得超过135m2，并未对原宅基地面积的超过部分予以补偿；“提供安置房补偿的，安置房的面积不得少于依法确定的原房屋面积”，但南京市此前规定对被征收人原合法住宅房屋建筑面积超过220m2的，超过部分只支付原房补偿款；“采用货币补偿的，应当评估宅基地和住房的价值，一并作出补偿”，但正如上文指出，此前南京对住宅房屋的补偿中并未明确对宅基地本身的补偿，而且新规定对评估宅基地和住房的价值是按照市场评估价格还是重置价格进行补偿未予以明确。由此可见，相比较于新《条例》的“保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益”的双重补偿理念，南京市原征收补偿安置侧重于保障农村村民居住权利已不能满足当前要求。并且在当前房价普遍高位运行的情形下，按照市场评估价确定宅基地和住宅补偿价款会高于原补偿标准。由于新旧征收补偿标准在理念和内容上存在较大差异，如何使新旧标准相衔接并平稳过渡，避免因征收补偿水平差距过大引发的不公平现象和被征收人的不满意情绪，是当前南京市征收补偿安置政策修改面临的又一挑战。

3 南京市农村宅基地征收补偿安置改革的对策建议

针对上述挑战，以符合上位法规定为原则，结合南京市实际情况，提出改革南京市宅基地征收补偿安置规定的相关对策建议。

3.1 科学设定不同补偿安置方式选择的前置条件

在上位法明确规定重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等3种补偿安置方式的前提下，南京市应该将3种方式均纳入征收补偿安置办法，以保障村民对宅基地征收补偿法定方式的选择权利。

结合南京市土地稀缺和宅基地管理实际情况，重新安排宅基地建房显然不是全部被征收人都能选择的补偿安置方式，应有前提条件。本研究认为，采取重新安排宅基地建房的，村集体有可以供重新安排建房的宅基地，被征收人在征收实施前后都应该是集体经济组织成员，建房后仍然符合“一户一宅”政策，并愿意遵守街道(镇)和村集体宅基地管理规定。对于重新建房后一户多宅或被征地后不再具有农村村民身份的不应适用此方式。如果符合重新按照宅基地建房条件的被征收人较多而宅基地供给又不足的，为保障被征收人基本居住权，应将宅基地优先安排给除被征收房屋之外无其它住所的被征收人。

被征收人只能选择一种补偿安置方式，应允许符合重新安排宅基地建房的被征收人放弃重新建房，并选择其它补偿安置方式，不应以不能安排宅基地重新建房作为采取提供安置房或者货币补偿的前提条件，充分保障被征收人的补偿安置方式选择权。

3.2 按照宅基地和住宅分离的原则完善补偿构成

根据新《条例》，江苏省征收土地涉及农村村民住宅的补偿由宅基地补偿、住宅补偿和因征收造成的搬迁、临时安置等费用构成。其中，因住宅补偿、征收造成的搬迁、临时安置等费用在南京市现行征收补偿中已有规定，未来完善的重点将集中在宅基地补偿上。由于南京市现行住宅房屋征收补偿款中，购房补偿款或者建房补助款本质上是为被征收人重新获得与原宅基地类似的居住功能提供的经济补偿，并非单纯的住宅价值补偿。因此，今后需要从购房补偿款或者建房补助款中剥离出以宅基地使用权价值实现为目的的价格部分，并以独立的宅基地使用权价值补偿形式纳入宅基地征收补偿构成体系中，这是按照新《条例》完善南京市宅基地征收补偿构成的基本思路。在新的宅基地征收补偿构成体系中，住房和宅基地补偿不再是为保障农村村民居住权利进行的综合补偿，而是按照宅基地和住宅分离的原则分别对合法宅基地和住房财产权益进行的独立补偿，更能体现不同属性财产的权益价值。

3.3 加强宅基地征收补偿新旧标准间的有效衔接

以符合新《条例》要求的宅基地征收补偿标准进行补偿，是南京市今后制定新的征收补偿标准需遵循的首要规则。在此基础上，加强新的征收标准和南京市既有标准的衔接，避免因新旧标准差距大引发社会矛盾，尤为重要。具体可采取如下措施：对于南京市现行征收补偿标准已涵盖的相同项目，即搬家费、过渡费、设备拆移补偿费、装修补偿费以及主动搬迁奖励费等，原补偿标准应继续执行；对依法确定的原宅基地面积超过重新安排宅基地面积的部分，可按照原统一建设方式中剥离出的单位宅基地价格予以补偿；对于提供安置房补偿的，依法确定的原房屋面积超过220m2的，可以市场价格购买超过部分面积的安置房，但超过部分仍只执行支付原房补偿款的标准；对于货币补偿，宅基地和住房的价值评估仍应采取与原补偿标准测算相同的方法，即住房采取以重置价格为基础的评估方法确定补偿标准，宅基地可考虑以基准地价为测算基础。

3.4 适时修改南京市宅基地征收补偿安置管理规定

基于新《条例》规定和上述探讨结果，南京市应在充分征求相关部门意见的基础上，适时修改涉及宅基地征收补偿安置的相关规定。修改《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》，增加重新安排宅基地建房方式的条文，同时对原征收补偿中购房补偿款和建房补助款予以重构，以便贯彻新《条例》的征收补偿新精神；修改《南京市征收集体土地涉及房屋补偿评估技术导则(试行)》，核心是增加宅基地评估的目的、价值标准等内容，同时补充对宅基地使用权价格评估的方法说明。通过宅基地征收补偿相关管理文件的修改完善，为南京市宅基地征收补偿安置工作顺利开展提供依据，保障南京发展用地需求。