欠发达地区农村环境自治长效机制研究——以甘肃省C村为例

尚 倩

(上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234)

引言

环境治理是近年来农村治理和改革的主要目标和方向，从国家层面来讲，近年来农村环境治理也是其关注的重点，如何在推动经济发展，保证农村农民良好生活水平的基础上，又能塑造农村良好的生活环境，提升农民的幸福感和满意感。《中共中央关于制定国民经济与社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中指出，要优先发展农村农业，全面推进乡村振兴。***总书记在2019年指出，乡村振兴了，环境变好了，乡村生活也越来越好了，要继续完善农村公共基础设施，改善农村人居环境，重点做好垃圾污水治理，厕所革命，村容村貌提升，把乡村建设的更加美丽[1]。从上述内容可以看出，农村环境治理已经迫在眉睫。在已有研究中，学界主要从多元主体协作及社会资本的角度对农村环境治理进行研究。戚晓明等[2]从农村环境治理主体变迁的角度出发，指出环境治理主体变迁的特点为由一元到多元，即由传统的一元政府管控时期到目前的多元主体共治时期。胡志平等[3]从社会资本参与的角度出发，分析我国乡村环境治理的逻辑、困境和路径。因此，要想进行乡村环境的有效治理，需要坚持社会资本工具理性与价值理性的有机统一，完善制度建设引导社会资本协同驱动以及注重社会资本的内生培植。

农村环境治理由于村庄的多样性及复杂性，治理的措施和模式都不尽相同，欠发达地区在资金短缺、主体不完备、思想基础落后等困境下如何有效顺利地推动环境治理的进程。基于此，本文采用个案研究的方法，以甘肃省C村为例，为我国欠发达地区农村环境治理提供经验，并拓宽农村环境自治的研究范围。

1 欠发达地区农村环境治理面临的困境

欠发达地区农村环境治理过程中，相较发达地区农村，可以面对的困境更复杂、更多样。满足生计和环境治理往往是掺杂在一起的。农村环境治理存在严重的典型的“重建设轻管理、重技术轻机制”等倾向，引发了“治不起、治不净和治不到”等问题[4]。通过调研，笔者总结出欠发达地区农村普遍存在的3点问题。

1.1 资金短缺

资金短缺是欠发达地区在农村环境治理过程中面临的最大困难和挑战。资金短缺主要体现在2个方面：村庄资金短缺，甘肃省C村村主任在解释环境治理资金来源时提到，政府每年会下拨一笔款用于环境治理，但是远远不够，因此不得不又向上级政府借款，之前的借款数额较大，每年还款也是较重的负担；村民家经济短缺，在当下全面脱贫的进程中，村民的生活质量大大提升，但是具体到某个村、某一户，都会有“贫富差异”的存在，以C村为例，C村主要分为3个队，1队和2队主要位于村内的主干道周围，作为村子的“门面”，而3队则在村子的内部，房屋的设计和质量相较其他两队都差很多，在3队居住的村民收入水平也都较低，目前满足生理和安全需要仍是其首要目标。因此，在环境治理的过程中，生产力低下、经济发展水平落后对农村生活环境的改善具有明显的制约作用。

1.2 主体缺失

就目前的农村环境治理，大多数发达地区的村庄采取的都是多元主体协作的方式。其中，政府、市场和村民进行协作，进而达到环境治理的目标和效果。而对于欠发达地区农村来讲，生产力水平低下，村庄的发展仍旧是靠农作物的收成，对于农作物的再加工少之又少，因此，在欠发达地区的农村环境治理过程中，市场主体常常是缺失的。由于每个乡村条件的不同，政府在环境治理中的作用往往只是主导作用，对于环境治理的具体参与较少，因此农村环境治理的具体实施就放在村委及村民的肩上。对于一些欠发达地区的农村来说，大多数青壮年会选择在农闲时期进城务工，定居城市，而老一辈的人因为生活不方便或“恋家”，会选择留在农村，因此，农村中的村民大多都是老人或者是一些行动不方便的年轻人，在这种情况下，治理村庄的主体行动力和创造力就比较弱。

1.3 思想落后

当前我国农民的政治参与与行为特点主要是政治冷漠与政治参与并存，参与欲望较强但参与能力较低，参与动因多元化，制度参与与非制度参与并存等现象是公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动，其是现代民主政治制度赖以存在的基础，也是民主政治的基本特征之一[5]。这是农村治理过程中普遍存在的问题，农民的普遍受教育程度比城市居民低，因此容易造成2种结果：对于环境的关注度较低，认为只要挣到钱，自己的利益不受损害就好；即使农民想进行环境治理，也会面临没有办法和没有人员的困境，所以单靠几个或者部分村民进行环境治理显然是一个十分艰巨的任务。思想落后更明显的体现则是农村村民长久以来形成的“好面子”的心理动机。

本文以甘肃省C村环境治理长效机制为研究对象，通过分析其实施特点及成效，来为我国欠发达地区农村环境治理提供一些建议和经验。

2 C村农村环境自治长效机制介绍

2.1 农村环境自治长效机制实施内容

2.1.1 村民自治，确定村民主体地位

人是社会的主体，人自主做出的决定，能够最大限度地得到自我认可，并激发其内在的动机。不需要外部压力则可减少相应的成本。自治所产生的自我约束，有助于社会的自我调节和自我平衡。因此，自治可以形成一个基础性动力和秩序[6]。在与C村村支书进行交流的过程中了解到，上级政府对于农村的环境治理更多的是引导和支持的作用，具体的治理过程还是要依靠村庄自身。C村在环境治理初期，也借鉴过其他村的治理模式，但是由于村与村之间的情况不一样，生搬硬套那些模式时，都无法顺利实施。因此，要想达到环境治理的目标，必须从村庄自身出发，团结村民的力量，发展出适用于本村的环境治理模式。村民由于长期生活在共同的区域内，彼此之间产生了信任和依赖，且对于所居住的区域有更多的期待和目标，长久以来的共同生活使其自然而然地产生了一些约束行为，但是不可避免地在这个过程中会有不配合、搭便车的行为，为了能够使更多人的行为被约束，能够更有效率地进行环境治理，需要将这些约束性行为上升为更具强制性的机制。村民通过村民代表大会、村党支部会议以及群众代表大会3次会议，形成对村民的部分集体收入按照年龄分股，进行自家环境监督与村庄投工投劳的刚性措施与以影响村民在村中扮演角色的柔性措施。村民在多种约束规则下，进行环境的自我治理。

2.1.2 股金分红，强制性措施制约

C村的股金分红并不是传统意义上的按照股权或资金投入将集体收入进行分配。C村的股金分红是将村庄的部分集体收入按照村民的年纪进行分配。每股为100元，40岁以下的每人1股即100元，40～60岁每人2股即200元，60岁以上每人增加1个贡献股，即300元。相应的股金会在每年年底发给村民及各庄子。但是并不是完全发放的，股金的发放与村民的环境卫生息息相关，每个庄子会暂扣200元作为环境保护的费用。但是股金分红始终是集体收入，可能会涉及到集体收入合法性使用的问题，因此笔者多次前往C村，与村委人员、村民以及镇政府人员进行交谈，最终总结出该集体收入是在村民完全同意及支持的前提下进行分配的。

C村对于股金分红并不是传统意义上的股金分红，而是一种“环境卫生保证金”，并不是村委将集体收入进行挪用或私自分配，而是通过群众代表大会，按程序走，村委进行的代扣，通过“股金分红”来进行环境治理的具体内容如下。

2.1.2.1 投工投劳卫生整治

村民投工投劳进行卫生整治属于与股金分红直接挂钩，且是C村环境治理制度的巨大创新。投工投劳是指每个庄子每天派出1个人组成一支环境治理小队，对村内的卫生进行打扫，投工投劳打扫的对象不是农户自己家，而是整个村庄的卫生(与村内的保洁员进行合理的区域划分)，如果轮到的庄子没有人来打扫，则会扣除该庄子50元的股金，以此类推。

2.1.2.2 自家环境纳入管理

村委只检查每户村民家门前的卫生，股金分红制度检查的范围则比较广泛。据村主任介绍，目前检查的区域主要有房前屋后以及田间地头，C村大多数村民的房屋具有特殊性，即前面是自己居住的庭院，后面有一个很大的区域用来养牲畜，这些都纳入环境检查的范围。村民自家的环境卫生状况也与股金分红息息相关，每月村委等组织人员进行村民卫生的检查，经过打分，总分处于后3名的农户将会收到整改通知书，限期在几日内进行整改，如果没有改正，则会被扣除50元。

2.1.2.3 检查小组督促治理

为了减少上述情况的出现，完善环保内容，C村在检查方面制定了很多新规，并建立了一支相对完整且健全的检查队伍。这支检查队伍由党支部书记、驻村工作队、妇联、三委一党、党员代表以及群众代表组成。这支检查队伍既包括村委人员，也包括上级政府下派的人员以及村民，因此更加具有客观性和说服性。每月月底(28—31日)这支检查小组抽出1d时间对村内的环境进行检查。由于无法做到每家每户都进行详细检查，因此C村在检查卫生时，会以抽签的方式选出本次需着重检查的农户，如1队抽到了3号，则被检查的家庭就会有3号、13号、23号、33号等。

检查的范围也不再局限于房前屋后，村委将与村民自身的环境卫生进行细化并实行打分制，其中农户满分为50分，队的满分则为40分。对所抽查的每户进行打分，并将每队的分数进行相加在年终时对不同的队进行评比和奖赏。

2.1.2.4 党员包户宣传思想

做好“三农”工作，需要广泛动员全党和全社会的力量，充分调动和发挥广大农民的积极性，尤其需要农村继承组织团结带领农民群众共同奋斗[7]。村民如果有需求和建议，可以先向包户的党员进行反映，由党员上报给各队的队长，再由队长向村委上报。在环境治理方面，C村的党员包户主要起到监管和调节的作用，虽然每月检查小组都会对村内卫生进行检查监督，但日常生活中的卫生状况还需要党员协助村民进行保持和改善。

2.1.3 刚柔并济，柔性措施抓住“动机”

完全的“强制性措施”不仅容易造成村民的逆反心理，不利于村庄的和谐，而且简单“扣钱”的方式可能对一些村民起不到限制作用，因为农村村民思想较为落后，尤其是老年人，因此，要在强制性“扣钱”措施的基础上，抓住村民的动机需求，刚柔并济，推动村民更主动地进行环境治理。

2.1.3.1 评奖评优息息相关

每次卫生检查的分数以及村里投工投劳的出勤率都与村民日后在村里相关需求的满足息息相关。村民在环境治理过程中的每次表现，都会是之后村民评奖评优等的重要依据，如果村民在环境治理过程中，行为、态度和思想等有问题，对于该规则不重视，长期处于评分的最后几名，或在村庄责令整改之后仍无视规则，这些都会严重影响之后在村庄评奖评优以及竞选等机会。

2.1.3.2 互联网及红榜公示

该方式吸取了口头约束时期一些相对有成效的做法，红黑榜在口头约束时期起到了很大的作用，在一定程度上改善且维持了C村的环境。但是随着时间和村民意识的提高，大家认为红黑榜针对性过强，缺乏客观性，且在“熟人社会”的农村，往往会使得“黑榜”上的人没有面子，进而产生逆反心理。在此之后，黑榜就逐渐淡出人们的视野，红榜则被保留了下来，在此基础上C村在环境保护方面也在不断探索新的机制和制度。

2.2 C村乡村环境自治机制效果

2.2.1 转变村民思想，增加归属感

村民真正将环境治理当作自身的事情，提高自己对村庄村容村貌维持的责任感，同时，村庄环境卫生的日益整洁和美化，不仅能使村民的心情得到改善，也能提高村民对村庄的归属感，加深村民与村庄之间的联系和感情，推动村民环保意识的提高以及村庄环境的美化。

在调研过程中发现，最大的变化就是村民自身的转变，虽然一直以来都在强调村民是村庄的主人，但是村内的事务一直以来都依赖于政府，村民在大多数情况下都是服从和遵守的角色。而在C村进行调研时发现，村民体现了主人公角色，不仅对与自己切身利益相关的事务相当关心，对村内的事务也给予了很大的关注，这是乡村环境自治带来的更大收获。村民看到了自己在村庄中的作用和价值，推动了村民角色的整体转变，不仅在环境治理方面，在日后村庄治理的各个方面，村民都会突破以往的被管制、服从的地位，能够表达自己的意见，提出自己的想法，将村庄真正当作自己的家，愿意为村庄治理贡献自己的力量。

图1 C村环境自治机制图

2.2.2 改善村庄环境，推动文化发展

环境治理最直接的效果体现就是环境治理得到改善和提升，C村在实施环境自治长效机制后，村庄环境发生了翻天覆地的变化，环境质量得到提高，村容村貌美化，村民家房前屋内都可以用一尘不染来形容。村内道路整洁，没有垃圾。小河里也没有了漂浮物，清澈见底。在农忙时期，农业活动产生的秸秆、地膜等农业垃圾也明显减少。C村环境多方面的改善和提高，不仅得到了村民的支持，也得到了上级政府的肯定。通过股金分红来制约村民的行动，只用小部分的资金就能推动环境的改善，相较用大量的资金来治理，可以节省一些资金进行精神文明建设或经济生产力的发展。近年来，国家对于农村生活的改善极为重视，不仅是村民经济水平的提高，更是村民生活水平的提高。因此，农村环境的改善，思想文化的传播，精神文明的建设都是目前农村建设的重中之重。

2.2.3 充实机制内容，完善机制运行

在机制内容方面，在与C村村民和村委交谈过程中了解到，最初的环境治理措施仅包含“股金分红”内容，即通过强制性手段推动村民不得不去保护自己生活的环境。但是在实施一段时间后，发现有的村民认为这点钱对自己没有什么影响，有的村民对硬性手段会产生一种逆反心理，因此，村委通过多次与村民的交流，以及深入村民内部，在此基础上加入了互联网公示等“柔性的力量”，在“刚性+柔性”共同作用的基础下，推动了C村的环境治理进程。从治理目标上来讲，该机制在最初制定时，主要就是为了落实政策，完成上级的目标，即推动村里的环境治理，提高村民的生活质量，但是在其不断实施过程中，会发现村民的思想转变才是最重要的，思想转变既是武器也是目标。随着村民思想的转变，环境治理措施就更容易实施；村民思想的转变，也会推动村民“人”的转变，为以后村庄相关事务的落实打下了良好的基础。因此，在该模式发展过程中，村委更加关注对村民思想和意识的塑造，如党员联户一直以来都是该机制的内容之一，但是最初只是通过党员检查卫生起到督促的作用，但是随着机制完善，党员的思想宣传作用越来越重要，村委也会通过这种形式来提升村民环境治理的意识。通过这两面的完善和提升，使得村委和村民以及机制都得到了发展和转变。

3 应用建议

3.1 以村民主体为依托

虽然我国在不断推进农村环境治理，但是农村环境治理仍旧未取得城市环境治理的效果。农村环境治理长久以来依靠政府，但是村庄规模大小、生产方式多种多样，政府无法对每个村庄的具体情况进行分析，进而提出相关的规划，因此，政府在农村环境治理过程中越来越只是扮演着传达政策和任务的角色；目前学者对于农村环境治理过程中的“多元治理”越来越推崇，强调环境治理过程中村民、市场和政府等主体的共同合作，但是这种多元治理的方式更多适用于经济发展程度较高的村庄，以及村庄的生产力多样、集体收入较多、村庄规模较大、村民素质较高的地区，对于欠发达地区农村，多元治理机制显然具有局限性。因此，综合上述2个原因，村庄自身的环境治理，还是要依靠村民自身。村民自治贯穿于这个机制的全过程，从内容的形成到内容的实施，以及内容实施后所带来的结果，都是以村民为主体，而且都基于村民之间相互依赖与相互信任。形成阶段，以村委带头，村民给予支持和配合，共同推动制度的形成；实施阶段，虽然是有强制性的约束，但是随着该长效机制的不断深入实施以及村民对机制理解的深入，逐渐变成了村民承认、支持该机制，并依赖于该机制来推动村庄环境的改善。在村民自治的过程中，村民的主体意识逐渐增加，越来越对村庄负责。

3.2 刚性措施与柔性措施相结合

单方面的强制性措施与柔性措施对于环境治理，尤其是农村的环境治理都无法达到更好效果。要想有效推动农村环境治理，就要在村民自治的基础上，完善措施，使措施能够落实到每一个村民身上。因此，要有强制性的措施使村民不得不去完成；从村民的动机出发，使用一些柔性措施，不仅能够囊括一些“不听话”的村民，还能提高村民的积极性。C村的农村环境自治长效机制强调刚性措施与柔性措施的结合，也可以理解为通过村民自治将资金与动机结合。在欠发达地区农村C村的环境自治长效机制中，以影响村民股金分红的自家庭院的环境治理以及村庄卫生的投工投劳，组织一支专业的、覆盖面广且具有严格条例的环境检查小组对环境进行定时检查和评分，并且组织村民不只关注自家环境卫生，而是将整个村庄的卫生当作村民要治理和维持的空间。在具有强制力的资金管控的基础上，又将村民与党员联结在一起，通过思想宣传以及党员包户等形式，提高村民对村庄的归属感以及村民的环保意识。

上述资金与思想结合的正式制度，具有强制性。同时，由于村民长时间生活在一起，彼此之间十分熟悉，形成了较为强烈的关系，因此从动机角度出发，尤其在农村区域，村民之间十分关注彼此对其的看法和态度，无形之中就会有一些影响村民自身信誉和“脸面”的非正式措施产生，这些措施虽然没有强制性，但在无形之中牵引着村民的行为，对村民的影响有时甚至超过强制性措施。C村的柔性措施，是基于当地村庄情况本身，对于表现突出的家庭和村民进行红榜及互联网的详细公示，从正向角度鼓励村民争取这个“面子”上的荣誉，在村民之间形成了良性的激励竞争作用。同时，对于不积极配合、无视规则的村民，在其竞选、评优时，可能会有较大的负面影响。从反向角度去制止村民违法相应的规则，正向与反向共同从面子、影响等动机方面推动村民进行环境治理。甘肃省C村通过强制性和柔性化的手段，覆盖几乎所有类型的村民对象，从物质和动机角度完善该机制，推动村民意识的自我提高以及村庄环境卫生的整洁和维持。

4 结语

顺利进行农村环境治理是提高农村村民生活水平和质量的重要任务。农村环境承载的不仅是农村的发展，也承载着城市的发展，为全社会的发展提供着重要的资源与环境资源[8]。本文通过甘肃省C村环境自治长效机制的个案分析，总结出欠发达地区农村目前在环境治理过程中面临的困境，并从资金、主体和动机等方面提出相关的措施和经验。但不同的村庄在环境治理过程中面临的困境是不同的，因此农村环境治理始终都是一个复杂且值得深刻思考总结的课题。