我国农村经济发展中制度供给与演进逻辑

时间：2024-05-23

闫永琴杨关露

(山西财经大学经济学院，山西太原 030006)

引言

建国初期，我国农村经济发展肩负“以农补工”的重任，协调利用农村人、财、物是农村发展的主题。计划经济体制下，土地制度、户籍制度的重点任务是将农村剩余劳动力留在农村，实现“人地合一”，以减轻城市接纳农村剩余劳动力、提供就业岗位的压力。政社合一的人民公社组织集体生产提取农业剩余为工业生产积累资本，也处理农村金融与农业保险等社会保障问题。改革开放后，在多种所有制经济共同发展的背景下，劳动密集型企业如雨后春笋般涌现，农村劳动力自发地从农村向城市单向流动，但土地制度与户籍制度的矛盾成为“人地分离”发展的重要阻力，同时，农村经济参与主体不断丰富，金融、保险需求逐渐多样化，制度供求矛盾愈加突出。随着我国农村经济制度改革的不断深入，社会资本愈加关注农村经济发展新空间，但制度间的相互冲突成为制约农村经济发展绩效的重要因素：户籍制度附带的城乡福利待遇差距激励着农村居民进入城市谋生，农村土地产权实质是一种成员权，农村居民不愿自动放弃农村户籍，导致农村土地资源无法有效利用；农业现代化背景下，大规模经营是未来发展趋势，大量资本投入需要农村金融的支持，但商业金融规避风险导致农业融资不畅；农业生产依赖于自然条件，投入高、周期长、风险大，小农户是主要生产经营主体，其抵抗风险的能力弱，险种不够丰富，农民的后顾之忧没有得到解决。因此，制度创新成为今后推动农村经济发展、实现乡村振兴的重要动力源泉。农村制度变革的基本方向是市场化，将产权在不同权利主体间进行分配，提高农村人、财、物的配置效率，理顺不同领域制度间的矛盾冲突，激发社会资本进入农村的动力。

本文通过梳理农村经济制度发展历史沿革，分析支撑农村经济发展的相关制度演变的内在逻辑与当前农村人、财、物配置的矛盾和相关制度间的冲突，提出化解不同领域制度间矛盾冲突的建设性思路，助力“城乡一体化”进程，展望“乡村振兴”战略。

1 建国以来我国农村经济制度的演进与变革

我国现有的自然条件确定了农业大国的地位，庞大的人口基数决定了我国建设农业强国的目标，农村农业发展是我国经济增长坚实基石。纵观建国以来我国农村经济制度变革历程，主要经历了以粮食增产为主要目标[1]、由政府主导的制度变革时期(1949—1978年)和以农民增收为主要目标、由农民推动的制度变革时期(1978年至今)，解决如何配置与利用农村的人、财、物资源以实现更大的经济价值，围绕农村土地产权制度、户籍制度、农村金融与农业保险制度进行探索与改革。

1.1 以粮食增产为主要目标，由政府主导的制度变革时期(1949—1978年)

在我国建国初期，在优先发展工业战略下，“以农补工”成为农村经济建设的主要任务，农村农业发展的重点是提高粮食产量，保障粮食供给，为工业化建设提供廉价原材料，农村发展的活力难以释放。

1.1.1 农村土地制度：产权逐渐集中，组织集体生产

建国初期，百废待兴，确保粮食增产、解决人民温饱、支持工业生产是当时农业生产的主要任务。为改变长期以来土地兼并现状，明确土地所有权，激发农民的生产积极性，实现农民“耕者有其田”的梦想，我国实行了农民土地所有制(1949—1953年)。社会主义制度确立后，为克服小农生产的脆弱性，规避小农经济的分散性，避免土地兼并的反复性，开始建立社会主义性质土地产权制度，实行集体土地所有制。之后发起的农业合作化运动推动了社会主义土地集体所有制(1953—1978年)的实施，这一时期主要分为互助组、初级社、高级社和人民公社4个阶段。在互助组阶段，以“互帮互助”的形式开展集体生产，在初级社阶段逐渐消解土地权利，到了高级社阶段，正式确立了集体土地所有制，人民公社组织中社会生产力的发展远远超过了原子化的个体，在这个阶段，通过集中小农户的生产资料，利用工农业价格“剪刀差”以农业剩余补贴工业生产，但后期由于人民公社功能的异化，给经济社会发展带来了重创。

1.1.2 户籍制度：城乡二元化限制了人口的合理流动

建国初期，城乡之间的人口迁移相对自由，但当时城市的经济承载力有限，无法接纳过多的人口并提供就业机会与社会保障。为解决工业化目标和资源短缺之间的矛盾，不得不通过行政手段对城市与农村、工业与农业的资源进行分配。1953年，政务院发布《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，实施“计划入城”，1958年，全国人民代表大会常务委员会通过并公布了《中华人民共和国户籍登记条例》，同时动员和组织城市闲散劳动力上山下乡，参加农业生产，严格控制城市人口数量，支持实施工业化战略目标。

1.1.3 农村金融与保险制度：人民公社全权负责，金融保险需求单一

计划经济模式下的农村经济主体以国有经济、集体经济和政府机构为主，主要用于设备贷款和生产贷款，金融需求主体和结构均较为单一，政社合一的人民公社主管的农村信用合作社成为集体金融组织。农业生产依赖自然条件，风险高、周期长，由人民公社处理各种风险问题并没有充分发挥农业保险的作用，甚至认为保费是全民所有制下的无谓转移。

1.2 以农民增收为主要目标，进入农民推动的制度变革时期(1978年至今)

长期以来的城乡二元结构，实质是牺牲农业农村的利益支持城市中工业的发展，以行政手段人为配置资源导致了要素资源价格扭曲，城乡差距不断拉大，农村居民求发展的诉求日益强烈，确保农民增收、实现社会公平成为这一时期的发展主题。

1.2.1 农村土地制度：产权逐渐明晰，激发经济主体的积极性

1978年前后，我国农民自发发起包产到户，最终以法律形式得到支持和认可。家庭联产承包责任制正式确立，将土地产权中的所有权与使用权分离是农村土地产权制度变革的一次伟大尝试，农民获得了土地的使用权，劳动力和生产资料直接结合，激发了劳动者的生产积极性，避免了生产活动中的“搭便车”现象。由于城乡收入差距拉大，农村剩余劳动力向城市转移、农村传统产业向非农产业转移，农村出现土地抛荒撂荒现象，而非农投资者困于制度限制无法在农村合理合法经营一些农民自发尝试土地经营权流转，用活土地，实现农民增收。土地经营权流转中所有权、承包权、实际经营权分离的“三权分置”制度延续了家庭联产承包责任制明晰产权的思想，有利于明晰产权，盘活农村闲置土地，调整农村产业结构，为农民增收开辟了新的道路，确保农业用地有效利用，守住耕地红线，保证粮食安全。

1.2.2 户籍制度：城乡一体化，放开人口流动

随着城乡收入差距、社会保障差距的逐渐拉大，农民对户籍所依附的社会福利待遇有强烈的要求，以农村向城市为主的单向人口流动使得原本严格的户籍制度逐渐松动，如何保障进城农民工的社会保障待遇、社会权利等问题成为社会焦点，“二元化”户籍制度向“一元化”户籍制度的转变已成共识，确保基本公共服务均等化成为破解难题的关键。

1.2.3 农村金融与保险制度：市场运作参与其中，金融保险供需不匹配

改革开放后，农村经济主体日益丰富；国有企业、集体经济组织、个体私营企业以及家庭农户等，金融需求结构日益丰富，包括农业贷款、乡镇企业贷款、种植养殖贷款、助学贷款、家庭消费贷款等[2]。农业保险发展过程中，农业保险的实质是准公共物品，政府过早地放任追求公司效用最大化的商业保险公司运作，对保险的供求双方缺乏补贴等措施，导致农业保险供需双冷，最终未能实现国家效用最大化[3]。现阶段，经济主体日益丰富，农业生产风险异质性加大，现有的险种欠丰富。总体来看，农业金融和保险制度供给未能满足社会发展需求。

表1 建国以来农村经济制度变迁[4-6]

2 我国农村经济制度演变与发展逻辑

经济制度归根结底是由生产力发展水平决定的，经济制度只有适应生产力水平，才能促进和解放生产力；当经济制度不适应生产力的发展时，便产生制度变革的内在需求。制度变迁是由制度供给者与制度需求者双方博弈产生的，双方追求制度变迁带来的潜在收益。在我国，制度供给者主要为宏观政府，制度需求者包括微观个体和各种组织，政府在宏观经济发展目标指导下追求国家效用最大化，个体与各种组织从自我发展诉求出发追求个体效用最大化和利益最大化，双方在博弈中达到平衡。在我国，建国以来农村经济发展历程反映了农村经济制度演变的内在逻辑。

2.1 自上而下：生产力与生产关系相适应主导制度变革

根据诺斯的制度变迁理论，我国农村制度变革体现以政府为主导的强制性制度变迁。在计划经济时代，存在着分散脆弱的小农经济难以满足工业化发展所需要的资本规模、城市工业发展难以吸纳大规模农村剩余劳动力、农业风险分摊与资本在城乡间配置之间的矛盾等问题，制约着经济社会的发展，政府作为制度的主要供给者角色，要从我国国情出发，考虑生产力发展水平、基于协调社会主体利益的诉求，遵循“生产关系要与生产力相适应”原则主导制度的变迁，自上而下地主导农村土地制度、户籍制度以及农村金融保险制度的构建与实施。

2.2 自下而上：农民的生产热情、发展诉求推动制度变革

制度作为一种公共物品，其变革体现着制度供需双方的博弈，农民作为制度需求方为实现自身发展积极寻求制度空间。在农村土地制度变革中，从最初对“耕者有其田”的向往到因激励不足降低了农民的生产积极性，再到农民迫于生活压力自发尝试“包产到户”、“包干到户”的制度创新以及现阶段农民进城务工导致土地抛荒撂荒进而自发尝试土地流转，充分体现着农民为实现切身利益积极推动农地制度变革的力量；为追求城市户籍附带的福利待遇，农村人口向城市单向流动使“二元化”户籍制度逐渐松动，推动户籍制度回归管理属性，弱化福利属性，优化了劳动力的城乡配置，反映出农村人地关系的变化和农民生产生活水平的改善。不难发现，农民从自身发展角度直击农村发展中制度供给的不足，推动着制度自下而上的变革。

2.3 争论焦点：如何正确处理政府与市场的关系，实现产权市场化[7]

随着我国经济体制的改革和体现政府与市场关系的调整，在农地制度变革中，政府让位于市场，产权得以明晰，农民成为市场化的微观主体。我国农村经济发展的主体，经历了“农民—地主”、“国家—集体—农民”、“国家—集体—农民—非农投资者”3个阶段，土地产权从“两权合一”到“两权分离”，再到“三权分置”，其实质为问题导向制度安排，每一次改变都是重大制度创新。随着发展战略的不断调整，“两权分离”成为我国实现城乡经济协调发展的制约性条件，于是，在实践中农村土地承包经营权分解为承包权和经营权，通过经营权的流转实现土地资源的优化配置。计划经济时期的户籍制度改革以政府主导为主，农村劳动力的流动使其逐渐剥离社会福利效应，回归人口管理职能，促进了劳动力资源的合理配置；农业金融的本质是资金不断得以配置的过程，目前，农业金融制度与金融机构仍以政府为主导，农业金融壁垒较多，不能实现资金的有效配置，为民间借贷的存在与发展提供了机会与空间；自1982年我国农业保险恢复以来，在纯商业经营模式下，农业保险的种类和数量无法分散农业经营面临的风险，政府的缺位导致企业利益最大化与国家整体利益的矛盾各个领域中政府与市场的关系尚未完全理顺，一些领域未脱离政府主导的路径依赖，阻碍着农村经济市场化发展进程。

在我国农村经济制度变迁进程中，随着社会性质从新民主主义社会转向社会主义社会，经济体制从计划经济向市场经济的转变，各项制度改革主体从政府主导转向“政府+市场”，经济绩效表现为从粮食增产转向农民增收，改革涉及的空间范围从城乡二元化转向城乡一体化。制度供给的改善越来越重视农村居民的发展诉求，激发了农村居民生产的积极性，更多的社会资本去农村寻求更加广阔的发展空间。如图1所示，1978—2019年间，粮食产量稳步增长，农民人均纯收入持续攀升，但城乡收入差距不断拉大。

图1 1978—2019年城乡收入对比及粮食产量

3 当前我国农村经济发展的制度约束

随着城乡二元化向城乡一体化推进和全面脱贫向乡村振兴过渡，农村经济的高质量发展需要生产要素跨区域流动的合理流动，协调农村的人、财、物等资源。如图2所示，户籍与土地流转相挂钩，导致社会资本投资农村受阻，影响城乡一体化进程；农村居民投保热情不高、分散经营模式未达到正规金融的门槛，导致农村保险、金融的活力尚未释放；土地资源作为农户手中的重要生产要素尚未具备抵押职能，土地资源的经济价值受限，农业保险险种欠丰富，农户生产的后顾之忧亟待解决。当前农村各项制度之间矛盾的相互叠加阻碍着农村经济发展方式的转变和发展战略的实施。

图2 农村生产要素及各项制度关系图

3.1 户籍制度约束

城乡二元结构催生了“二元化”户籍制度，户籍制度所依附的福利职能存在显著的城乡差异，这种差异吸引着人们通过各种途径获取附加着更高福利水平的城镇户籍。福利待遇的差异以及户籍制度的行政干预不利于劳动力在城乡之间的有效配置，进城农民只是名义上的“城市人”，而非真正实现身份的转换与认同。土地经营权与户籍相挂钩阻碍了土地经营权在农民与非农投资者之间的流转，造成土地的闲置和浪费：农民为追求城市的福利待遇而进城务工，导致第一产业就业占比连年呈下降趋势，而城镇常住人口不断呈上升趋势，二者之间形成“剪刀差”，导致农村土地抛荒撂荒，闲置的土地资源需要有效利用；土地承包经营权实质是一种资格权，农户看好附加于农村土地的诸多利好，宁愿闲置土地资源也不愿转让土地经营权，导致社会资本投资受阻，农村土地经营权流转通道不畅。

图3 1978—2019年第一产业就业占比、常住人口城镇化率

3.2 土地制度约束

农民对土地的经营权是一种资格权，一旦退出就不再拥有。当前农村普遍兼业化，但农民不愿主动放弃附加于土地经营权上的各种权利，一些农村人口虽已进城，但并未最终放弃农地相应产权，导致一些农村土地抛荒撂荒；在“乡村振兴”的发展战略下，社会资本看好农村经济发展潜力，但受制于现阶段农村土地制度安排，难以在农村开展生产经营活动。我国现行土地制度承载了包括政治治理、社会保障和经济效用等多种社会制度功能，各职能之间相互交织、界限模糊，如农户手中的宅基地、自留山或自留地等重要资产由于受政策限制致使其交换价值无法释放，因此，不断创新农地制度，促进农村生产要素合理流动，将为农村经济健康发展注入活力。

3.3 农业保险与信贷

保险的基本功能在于社会互助、共担风险，对生产经营风险较高的农业部门具有重要意义。2019年《中国农业保险保障研究报告》显示，我国各级政府保费补贴额已占保费总额的81%，但参保不足现象依然突出；一些农户的农业保险参保积极性不高，难以理解复杂的合同条款和运作机制，甚至把农业保费视为一种不必要的支出[8]。

同时，我国农村广泛存在的小农户生产效率与农业现代化的目标存在较大差距，小农户和现代生产方式的有效衔接的第一道门槛就是资金来源问题。相关法律规定，农户手中的耕地、自留地等不得抵押；正规的金融机构为了规避农业领域的自然风险、市场风险以及经营风险，对农户农业贷款较为谨慎，借贷手续繁琐，甚至存在惜贷现象，导致农户面临贷款难的问题，而民间借贷等非正规金融机构由于信用体系建设的缺失无法给农户提供可靠资金支持，反映出农村生产经营资金供求存在结构性失衡。

4 以制度创新激活我国农村经济发展活力

当前，多元化主体参与农村经济建设，需要各方合作打破制度间的矛盾，完善制度建设，加强制度保障，激发经营主体的积极性。

4.1 加快“一元化”户籍制度的建立，进一步缩小城乡收入差距

我国“二元化”户籍制度限制了城乡资源要素的自由流动，一些地区已率先对户籍制度进行改革，消除户籍在城乡劳动力流动中的限制，疏通要素流动通道。我国户籍制度改革的关键在于促进城乡人才、土地、资金、产业、信息等要素的良性循环，消除要素流动的城乡行政壁垒。保障城乡要素互通的合法权益，解决农民剩余劳动力转移至城市所面临的看病难、上学难、就业歧视等社会保障问题，切实增强人民群众的幸福感与获得感；为社会资本参与农村经济发展打开通道，推动农村基础设施建设，缓解城市吸纳农村过剩劳动力的压力，有效激发农村消费和投资潜力，助力农村经济高质量发展。从“城镇—农村”、“农业人口—非农业人口”的“二元化”户籍制度向“居民”的“一元化”户籍制度转变，建立统一的户籍制度不仅是户籍管理的进步，更是公平公正的体现。

4.2 完善农村土地制度，推动土地经营权顺利流转

当前，土地要素作为农村居民最重要的经济资源，需要充分发挥其要素价值，开发实现其经济效益。通过流转交易土地经营权实现规模效益，盘活土地经营权的抵押、质押功能，鼓励农村金融解决农户规模化经营的资金来源问题。“三权分置”的基本方向是落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，落实集体所有权是前提，明确集体所有权的权利主体，摆脱所有权主体“虚位”状态；稳定农户承包权的基础，强调社会公平取向和保障职能，给予农户一片“生存之田”、“致富之田”，解决农民的民生问题；放活土地经营权是核心，土地经营权从土地承包经营权中分离出来，而承载着社会保障职能的承包权是相对封闭的，因此，要对土地经营权适度开放，给予土地流转空间，充分发挥土地的经济效用，开发土地经营权的抵押、担保权能。建立农村土地产权交易市场，合理评估农村土地价值，完善土地有偿退出机制，实现农民宅基地使用权和土地承包经营权等土地资产的变现能力，鼓励农村人口进入城市。

4.3 创新农村保险，推动农村金融，解决农户生产的后顾之忧

当前农业保险以灾害险为主，农产品价格波动较大，农业生产中存在不确定性给农户带来了一定的经营风险，不利于保护农民生产的积极性，所以，对价格托底的价格险应予以重视。“保险+期货”模式结合风险分摊和期货风险对冲的功能将风险从农户和保险公司向期货公司层层转化，同时，期货“价格发现”的功能可以有效替代政府价格托市对市场的干预，发挥市场的价格机制，引导农户组织生产，避免农产品价格大起大落对农户的打击。在这一闭环式农业风险管理模式中，期货公司的运作成为弥补农户价差的关键，而这需要金融市场的配套发展。

风险高、投入大、周期长的农业贷款难以达到正规金融的高门槛。随着互联网的发展与普及，其表现出的能够打破时空界限的特点以及强大的网络效应使普惠金融成为可能，这一形式能够兼顾更加广泛的用户群体，补充正规金融机构难以达到的“长尾”农户的服务空间，互联网金融的推广与完善要突破农户知识水平、金融消费习惯等因素的“自我排斥”以及农村互联网基础设施、网络电子设备的普及程度等的“工具排斥”，这就需要金融观念的转变与互联网基础设施的配套[9]。