对实施农村全域土地综合整治的思考

杜俊娜

摘 要：为实现农业经济可持续发展目标，需紧抓农村土地综合整治工作，创新土地整治思路及方式，发挥出农村土地综合整治积极作用。基于此，本文就实施农村全域土地综合整治中存在问题及解决措施进行相关概述，旨在探索出一条科学长效的土地综合整治路径，以供参考。

关键词：农村；全域土地；综合整治

中图分类号：S-0

文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190515076

前言

农村全域土地综合整治是促进农业现代化发展、实现新农村建设的重要手段，需相关管理部门坚持以政府为主导、以部门为直接执行对象、以农村为实施场地的工作原则，通过深入贯彻落实农村全域土地综合整治工作，实现政府得民心、农民得实惠的办事目标。

以金华市婺城区汤溪镇上镜村全域土地综合整治为例，该村集聚比较集中，主要分布在西畈水库背面，村域西侧为西畈水库，东北大部分为水田，临东地块多为果园，村域土地比较平整，林地较少。根据土地利用变更调查数据，上镜村村域总面积为285.31hm2。其中农用地面积为206.19hm2；村庄建设用地面积为19.38hm2，经营性建设用地面积为6.47hm2；交通水利及其他用地面积为50.64hm2；生态用地面积为2.63hm2。

上镜村土地整治潜力类型丰富，垦造耕地、旱地改水田、标准农田建设、高标准农田建设、建设用地复垦项目均有囊括；兼有村庄内部整治与生态环境整治潜力。通过连片统一流转、合理设置道路、实施土地整治工程。上镜村耕地面积显著增加，有效落实了耕地保护任务；高标准基本农田的建成，耕地质量平均等级得到了进一步提升。附婺城区汤溪镇上村土地利用规划图。

上镜村实施农村全域土地综合治理的优势，主要体现在以下方面。

1 实施农村全域土地综合整治的优势

1.1 农村具备高度的改革活力

农村具有高度改革活力，对全域土地综合整治工作充满热忱。同时，鉴于土地综合整治成功案例，使得土地改革工作得到了农民及其领导干部的高度重视与大力支持，农民希望通过改革工作解决农村土地存在问题及困境，切实提升农业发展期间的经济效益及生态效益。

1.2 农村具备高度的发展动力

改善农村生活环境，提升农民生活水平，确保农村更具吸引力、农民更有归属感，是农村全域土地综合整治工作重要发展动力，也是当前全域土地综合治理的重要目标。

1.3 农村具备强烈的土地整治需求

土地是农业经济最大资源及生产要素，使得农村对全域土地综合治理工作具有强烈的需求，并亟待更加有效的政策来指导其善用土地资源，提升土地资源综合效益，实现农业经济最大化发展目标。

2 实施农村全域土地综合整治局限性

就目前来看，农村全域土地综合整治工作可切实提升农田建设的经济利益，改善农业发展与土地资源供需之间的矛盾。但随着工业化及城镇化发展的不断加快，使得农村全域土地综合整治不到位，城乡发展差距较大问题愈加严重。

2.1 农村分布问题

现阶段农村用地结构散乱及土地利用率较低等问题依然存在。同时，耕地资源保护力度不佳，农业空间布局不合理，使得全域土地综合治理工作难以落实[1]。随着乡镇战略及大花园建设的不断推进，在农业土地规划过程中也面临着诸多压力，特别是基本农田调整难度大，农业用地指标缺失等，无一不影响到全域土地综合治理工作的顺利开展。

2.2 农业用地需求问题

农民用地需求多体现在建房上，希望通过土地资源解决危房户及困难户住房问题。但由于农村建房用地指标缺失，同时，土地调整及空间规划难度较大，导致随意建房、建新不拆旧等问题频发。农村经济及其他产业较为落后，产能化较低，土地产出效率不高。随着农民关于新产业、建房用地需求的不断增长，违法违规用地情况亟待控制，对全域土地綜合治理工作提出了更大挑战。

2.3 农业经济发展问题

由于农业经济受地理位置、气候条件影响严重，因此村与村之间全域土地综合整治工作落实情况也具有极大差异性[2]。同时，农村领导干部的综合素质也可直接影响到土地综合整治情况，需相关管理部门加大全域土地综合整治工作宣传力度，提升农民及其领导干部的土地整改意识。

2.4 农村土地管理体系问题

缺乏更加系统及完善的农村土地管理体系，使得土地综合整治工作难以有效落实到基层群众中。同时，由于现行土地管理机制对宅基地管理研究工作不够充分，导致农村土地制度供给量不足，土地增值收益增长缓慢。

3 实施农村全域土地综合整治的有效对策

3.1 加强土地综合整治资金整合的工作

注重农村全域土地综合整治的资金整合工作，通过建立健全资金投入机制，改善原土地整治中部门多头建设、投资过于分散等问题。同时依据农村体系规划目标及土地资源整理与复垦标准，加大农村基础设施，如道路、水利工程及地质环境治理等建设投资力度，实施农村建设用地增减挂钩资金管理体系[3]。针对全域土地综合整治工作，采取预算不动、用途不改的资金整合手段，通过捆绑式的经济投入，提升土地整治期间的资金利用率。在对土地整治资源进行管理的过程中，还可通过引入个体、企业及信贷等手段，拓宽融资渠道，降低融资风险，确保全域土地综合整治工作具有更高的经济效益。

3.2 明确全域土地综合整治重点

紧抓农村全域土地综合整治期间的4项工作重点：注重农村用地空间的规划，以农村用地规划标准为执行依据，从根本上控制农民建设用地量，通过优化产业布局及合理安排新增用地等手段，确保农村全域土地综合整治工作顺利开展；深入落实土地综合整治工作，在保障农村生态环境及生态资源完整性的基础上，对农村用地进行规划及治理，更好践行高标准农田建设，通过提升耕地面积及质量等手段，为农业经济的快速发展奠定坚实基础；对农村地区建设用地进行综合治理，针对农村现有产业发展、公共服务及基础设施建设工作，制定出可更好优化农村用地结构布局的土地整治体系；注重土地综合整治的生态性，维护当地生物多样性，促进农村地区可持续发展。

3.3 构建全域土地综合整治体系

在构建农村全域土地综合整治体系的过程中，相关管理部门需从以下2方面入手：建立农村土地产业化管理体系[4]。将高标准农田及时纳入耕地保护体系中。遵循协调、自愿及有偿原则，放活土地承包权及经营权，推行土地承包经营权流转机制及流转方式，切实提升农村全域土地综合治理效率；针对连片高标准农田，依据土地综合治理及产业规划标准，集中发展农业规模化种植及牲畜养殖，实现农村生产要素的优化配置。

3.4 预防及纠正不良倾向

防止过于追求新增建设用地指标倾向，杜绝地方突破土地利用年度计划报告，单一解决建设用地矛盾等问题发生，加大违法及损害农民核心利益等行为惩戒力度。同时，预防建设用地不拆旧倾向，在尊重农民意愿及承受范围的情况下进行建设用地的综合治理。预防政府大负债倾向，依据全域土地综合整治工作资金的实际筹措情况，对工程量建设成本及资源平衡等方面进行严格监管。

3.5 加大全域土地综合整治监管工作

为从根本上提升农村全域土地综合整治工作有效性，相关管理部门还应从加大整治工作监管力度入手[5]。由于土地综合整治具有极强地域性及差异性，需在实际开展过程中认清地方经济及社会发展需求，在保障当地农耕文化及特色民风民俗完整性的前提下，制定出更加优质的农业建设用地规划方案。对强迫农民流转承包、强制征收农民土地等行为进行监管与惩治，切实保障农民合法经济利益。同时，针对全域土地综合治理工作，建立起与之相应的治理标准，通过对土地质量、规模及集约用地水平进行综合分析，明确重点监管及考核内容。

3.6 切实保障农民核心利益

通过制定出切实可行的农民权益保障机制，切实提升农民核心利益。确保征收地工作执行期间，农民原生活质量保持不变，长远升级不受影响；依照相关法律规定，保障农民财产收益处置权，依照农民意愿开展土地及房屋登记及分配工作。此后，分析土地潜在收益及市场价格的变动，对同一地区及同一 物类实施同一补偿标准；在全域土地综合整治过程中，还需从根本上尊重农民的生存权及发展权，改善城乡发展差距过大问题，积极完善农民地区基础设施建设。不仅如此，通过加强土地综合整治宣传力度等工作，确保农民可积极参与到土地整治工作中，获取到一定劳务收入。

3.7 实施激励配套政策

注重全域土地综合治理过程中，激励配套政策的执行及实施。加大当地政府部门对土地整治的资金投入量，结合各地土地整治先进经验，出台及实施整治激励配套对策。成立土地综合整治小组，主要对土地整治项目进行审批及统筹调度；以永久基本農田及增减挂钩政策为主，依据国家及相关部门针对农村土地整治工作，不断完善激励政策内容，全面落实土地整治工作。

4 总结

农村全域土地综合整治工作任重而道远，需在改善土地资源供需矛盾的同时，落实城乡统筹发展方针，实现农业经济稳定有序发展目标。同时，为更好提升农村全域土地综合整治有效性，相关管理部门也应认清农村固有优势及劣势，构建起系统创新的农村全域土地整治体系，早日实现多赢发展目标。

参考文献

[1] 刘静，闫玉玉. 建设用地双控背景下的农村土地综合整治策略转型——以上海为例[J]. 上海国土资源，2018，39（1）：22-26.

[2] 包建铎，李中伟，姚明峰，张艳琳. 全领域整治自然资源大格局助力乡村振兴——浙江省开展全域土地综合整治的经验和启示[J]. 资源导刊，2018（8）：16-17.

[3] 董祚继. 探索一条符合中国实际的乡村振兴之路——浙江省农村全域土地综合整治的实践与前瞻[J]. 浙江国土资源，2018（10）：7-12.

[4] 杨建波，王莉，刘润亚，刘震宇，谷颐乐. 我国农村土地整治的发展态势与重点研究领域[J]. 国土资源科技管理，2012，29（1）：94-101.

[5] 严金明，夏方舟，李强. 中国土地综合整治战略顶层设计[J]. 农业工程学报，2012，28（14）：1-9.