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突发公共卫生事件应急财政保障机制研究——以新冠疫情防控为例

时间:2024-05-23

韩晓萃

(作者单位:广东省卫生健康委员会事务中心)

一、研究背景与研究方法

突发性公共卫生事件除了对全球的经济和社会等多方面造成了深刻影响,还威胁人类的健康甚至生命。随着新冠疫情在全世界暴发,居民减少聚集和外出,收入下降,消费力明显不足。各国进出口贸易受到限制,我国的经济发展受阻,大大小小的企业停工停产,甚至清算倒闭。国家财政收入同样受到负面影响,但是疫情防控的物资和医疗等需求都要求足够的财政经费做支撑,国家财政面临巨大压力。财政是国家治理的基础保障,建立完善的突发公共事件应急财政保障机制可以把突发公共卫生事件的损失降至最低,快速恢复社会经济的秩序,具有重要的实践意义。

本文采用问卷调查的方法有针对性地设计调查问卷,通过网络发出问卷600 份,收回600 份,有效率为100%。被调查者涉及疫防控期间的各种角色,其中专业技术人才(医生、护士及其他专业人员)296 人,占49.33%;政府工作人员(含参公和事业单位人员)124 人,占20.67%;解放军、武警部队公安干警以及民兵预备役人员93 人,占15.5%;社会工作者(含志愿者)72 人,占12%;群众有15 人,占2.5%。调查结果显示,本课题被调查人员角色多样,基本涵盖所有类型人群。课题组在收集一手信息资料的基础上分析调查问卷结果,提出我国突发公共卫生事件应急管理及财政保障机制的问题和难点,以及我国当前突发公共卫生事件应急管理及财政保障机制实施效果上存在的问题,为进一步研究提供方向和基础。

二、新冠疫情防控中应急财政保障机制存在的问题

(一)中央和地方政府协调机制以及地方政府间协调机制需进一步完善

无论是中央和地方政府之间的纵向协调,还是地方政府之间的横向协调,都存在政府之间的事权和支出责任的划分问题[1]。根据《国家突发公共事件总体应急预案》等,实行“分级负责,属地管理”原则划分中央和地方政府的事权和支出责任[2]。在这次抗击新冠疫情的过程中,财政部临时出台了关于新冠疫情防控经费保障政策的相关通知,划分中央和地方政府之间的事权和支出责任,侧面也说明了在应急防控支出中,中央和地方政府支出责任各自承担的比例一直缺乏明确的制度规定。

2.地方政府之间协调机制的法律法规尚未建立

这次新冠疫情防控中,存在抢占医疗资源等无序行为。这些都反映了应急防控中地方政府之间协调机制的制度空缺。新冠疫情防控具有传播性和复杂性等特点,需要地方政府之间增强协调性,但是目前地方政府应急防控主要靠一些临时的对口支援,政府之间横向的自主协调比较薄弱。

(二)市场和社会等多元主体参与疫情防控不够

1.应急财政保障机制没有充分发挥市场的作用

中共十八届三中全会指出市场要在资源配置中发挥决定性作用,充分利用市场在资源配置中的高效率。新冠疫情防控中湖北省红十字会管理效率低下,救援物资囤积、配送不及时、不透明、不合理,从而增加时间成本和管理成本,但是九州等药业物流配送公司参与湖北省红十字会的捐赠物资配送后,实现了2 小时内就完成了医疗物资从进库到发货配送的全过程,极大地提高了捐赠物资分配效率和使用效率。实践证明,市场要在资源配置中发挥决定性作用,我们应充分利用市场资源,最大化提高资源配置的效率[3]。

2.社会组织发展滞后且参与度不高

社会组织具有非营利性和公益性,属于志愿性质,为社会提供公共产品或者服务。尽管我国社会组织数量众多,但是在我国社会组织发展相对滞后。根据数据统计,我国社会组织由2003 年的14 万个发展到2020 年的37.5 万个,社会组织主要是县级所占比重最高,中央和省级的社会团体所占比重较少。县级的社会组织虽然数量多,但是规模小,能力有限,在新冠疫情防控管理中参与度比较低。

总体来讲,培训后各项素质能力均较培训前有所提高,差异均有统计学意义,随着培训时间的延长呈现2015级研究生总体评分≥2016级研究生总体评分>2017级研究生总体评分的正相关趋势。其中医患沟通、采集病史、体格检查、诊断鉴别诊断的临床思维、辅助报告阅读、门诊急诊中处理常见病、抢救危重病患者、常见病多发病的治疗原则等与实际操作技能相关的能力提升较多,差异均有统计学差异。但是医疗法律知识、处理医患纠纷和维护医院医生权益较其他项评分较低。在病例书写、查房、医德医风、团队合作、责任感、保存医疗档案这六个方面,各年级间相互比较差异无统计学意义。

(三)积极财政政策的不足

1.居民消费未能得到显著提振,消费补贴方式仍需健全

对600 人进行了居民消费等相关情况的问卷调查,统计显示:(1)有76.83%的调查对象认为新冠疫情对于就业和收入、购买力有影响;有23.17%的调查对象认为新冠疫情对于就业和收入、购买力没有影响。(2)有53.83%的调查对象表示收到了政府发放的消费券等补贴;有32.50%的调查对象表示没有收到政府发放的消费券等补贴;还有82 人(占13.67%)表示对消费券等补贴不了解。(3)有26.67%的调查对象表示发放消费券等补贴消费的方式增加了个人消费需求;有58.83%的调查对象表示发放消费券等补贴消费的方式没有增加个人消费需求;有14.5%的调查对象表示不了解。(4)有14.17%的调查对象表示消费券等补贴消费的方式合理;有75.33%的调查对象认为消费券等补贴消费的方式不合理;有10.5%的调查对象表示不了解。

通过对调查问卷的结果和与访谈对象交流的结果进行统计和分析,可以认为,在新冠疫情期间,一是消费性服务业包括旅游、酒店餐饮和文体娱乐等受冲击较大。二是就业率低和收入的不确定性极大地影响了居民的消费意愿和消费能力。问卷调查结果显示,居民普遍期待更多、更实用、更有效的刺激消费的新措施出台。消费补贴方式仍需健全。首先,城乡居民消费差距大,扩大居民消费需求有利于促进国民经济循环,但是我国消费需求难以得到有效提振,消费结构升级比较慢。其次,宏观政策刺激消费增长的成效不够明显。一是财政通过补贴消费的方式不够科学合理,如通过消费券等补贴政策刺激居民消费。这种方式实质上将农村居民、老人等一些无法适应线上方式的群体排除在外,无法精准定位低收入以及收入受影响较大群体,弱化了消费券的普惠性。二是税率高、税负重,如我国增值税对食品、药品等生活必需品的税率相对高于发达国家。三是我国目前社会保障等相关制度不够健全,主要包括社会福利的种类有限和社保制度的覆盖面不大等,难以为居民消费提供有力保障,进而提振居民消费信心。

2.债务的不断扩张导致债务风险隐患增加

根据中国财政年鉴、统计年鉴等统计数据,2019 年中央财政债务168 038.04 亿元,2020 年中央财政债务208 905.87 亿元,同比增长24%。2020 年外债偿债率、负债率、债务率分别为6.5%、16.3%、87.9%,比国际公认警戒线100%低12.1 个百分点。无论是从增量还是存量来看,政府债务的扩容速度都较快。政府债务有着特定的政策目标,一是稳投资、扩内需、促增长;二是改善经济结构、提高发展质量、促进经济社会的可持续健康发展。但是同时也增加了政府债券的风险隐患和债务管理难度。一是突破资本金限制,以及可用作资本金专项债占比提高,需要防范超越收益过度融资、违法违规放大债务杠杆等行为,这样就对政府项目的资质审核和收益评估论证等风险控制能力提出更高要求。二是债务偿还风险,即政府债券到期无法清偿本息的风险。目前我国地方政府已步入偿债高峰期,债务集中偿还压力较大。

(四)财政征用补偿和财政经费补助不到位

问卷结果显示:一是64.67%的调查对象表示在新冠疫情期间财政征用(酒店等)补偿不合理;20.17%的调查对象表示不了解新冠疫情期间财政征用(酒店等)补偿;14.83%的调查对象表示在新冠疫情期间财政征用(酒店等)补偿合理,0.33%的调查对象选择了其他。二是75.5%的调查对象表示在新冠疫情期间,财政经费补助(医疗机构或者核酸检测机构等)不到位;15.33%的调查对象表示不了解财政经费补助情况,9%的调查对象表示在新冠疫情期间,财政经费补助(医疗机构或者核酸检测机构等)到位,0.17%的调查对象选择了其他。

三、应对新冠疫情、完善突发公共事件应急财政保障机制的建议

(一)加强应急危机管理中政府间纵向和横向协调配合

1.进一步明确中央和地方政府在突发公共卫生应急管理中的支出分担比例

按照“权责清晰、财力协调、区域均衡”的基本原则,建立应急管理中央政府和地方政府的支出分担比例相关制度。将这次疫情防控临时性的实施政策上升至制度层面。对于地方政府而言,要改变突发公共卫生事件中“等靠要”的思想,强化地方应急管理的主体意识,履行事权责任[4]。对于中央政府而言,可以通过一般转移支付和专项转移支付的结合,从而切实履行中央承担的突发公共卫生事件管理中共同财政事权。在划分中央和地方在应急管理中应该承担的财政支出比例时,可以根据突发公共卫生事件特别重大、重大、较大和一般四个级别分别承担不同的比例,突发公共卫生事件级别程度越高,中央政府承担的比例越高。

2.构建地方政府之间横向协调机制

首先,完善地方政府之间对口支援的法律法规。目前地方政府之间的对口支援主要依赖中央政府的协调与规划,存在不确定性。各个地方政府毕竟是相对独立的个体,就需要对横向提供支援的地方政府予以一定的经济补偿。可以通过下一年度中央政府的转移支付加强对支援方的补偿等方式,建立对横向对口支援激励机制。其次,构建区域性的公共卫生事件应急财政保障机制。在新冠疫情防控中,一个省份出现了传染性公共卫生事件,相邻省份也会受到影响。所以在突发公共卫生事件应急管理中要充分发挥现有经济区域的协作职能。目前关于跨区域合作在国家层面的法律法规仍是空白,虽然地方出台了一些如《珠江三角洲地区应急管理合作协议》等文件,但这与区域性突发公共卫生应急管理机制尚存差距,造成跨区域公共卫生事件应急管理合作出现无法可依等情况。

(二)构建多元主体参与的突发公共卫生事件应急财政保障机制

1.利用财政保障机制工具充分发挥市场的资源配置优势

在突发公共卫生事件应急保障机制中,财政治理工具除了政府税收和财政补贴等,还可以通过公私合作、政府购买服务等其他财政保障方式,委托各类企业参与运输应急物资等,充分利用市场资源配置的优势。这次新冠疫情防控中湖北红十字会管理捐赠物资发放和调配效率低下的问题,通过政府购买服务将运输医疗物资等外包给专门的物流企业,极大地提高了捐赠物资的运转效率,实践说明在应急危机管理中利用好市场主体的资源优势尤为重要。

2.引导社会组织参与突发公共卫生事件管理

政府、社会、市场等多元主体参与的突发公共卫生事件应急管理,克服了仅仅靠政府解决复杂多变的应急事件各种难题。构建突发公共卫生危机的多元治理新格局,要充分发挥“市场”和“社会”两个主体的积极作用。我们要利用好基层的社会组织以弥补政府资源的短缺,我国各类社会组织中县级社会组织占比66%,主要是要调动社会组织参与积极性,并做好协调和配合等工作。一是政府加大对社会组织的财政扶持力度,开放更多的公共资源和领域,推进政府向社会组织转移职能和购买服务,让社会组织更深入地参与基层社会治理。二是地方政府可以把在应急管理中自身难以解决的事务或无法顾及的治理事务委托给社会组织,如心理援助等。三是引导社会组织参与突发公共卫生事件管理,要充分发挥志愿者在突发公共卫生事件管理中的积极性。

(三)出台积极财政政策

1.促进消费升级转型,增加居民可支配收入

一是构建新型消费体系,加快新型城镇化建设和新型消费基础设施。最大限度发挥农村消费潜力,满足人民群众消费升级需求。二是合理调整国民收入,可以通过税收、财政补贴、社会保障、国民收入再分配等方式,提高城乡居民可支配收入水平,完善消费保障体系,使人民生活更加富裕,让人们放心消费,为居民创造良好的消费环境[5]。调整个人所得税专项费用扣除金额增加教育、住房贷款等,进一步加强对农民的财税优惠。根据实际情况,降低部分消费品的消费税,增加社会保障的覆盖面,以提高人民的消费意愿。

2.增强国债管理能力,防范政府债务风险

一是建立健全债务全口径统计管理制度,定期预测债务流动性风险,严格防范债务风险,构建筹措还本付息资金的渠道。二是严格审核政府债务投资项目,杜绝过度融资。合理安排债券作为资本比例,保证项目现金流能够完成债券本息全覆盖,有效控制政府举债规模。

(四)完善财产征用和补偿的财政善后处理制度

进一步完善应急财政征用补偿制度,保障各类临时征用的财产安全,鼓励更多社会各界积极参与新型疫情防控。主要包括:一是制定公平合理的征用补偿规则,对征用财产进行分类,包括对征地财产的种类、财产价值和经济损失程度进行科学合理的征用补偿。二是建立细化征用补偿的工作标准和各级分工。包括财产征收、转让、返还、补偿和公示在内的一整套财产征收工作标准。三是完善突发公共卫生事件财政征用和补偿监督审计制度。将财政征用补偿工作透明完整地公布给社会大众,同时接受第三方审计机构的监督,广泛地接受社会公众的监督。

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