乡村治理新格局下黑龙江省农村集体经济组织“三资”财务治理机制研究

兰彦堃 徐 喆

（作者单位：1.黑龙江省农村经济服务与发展研究中心；2.黑龙江省农业科学院）

农村集体经济组织“三资”（资金、资产、资源）财务治理作为推进基层治理的关键切入点，为新时期的乡村善治提供了新的研究方向。黑龙江省作为比国家要求提前两年完成农村集体产权制度改革试点工作的省份，应兼顾农村集体经济组织的经济属性、社会属性、政治属性，积极构建农村集体经济组织财务治理机制清单。

一、建立黑龙江省农村集体经济组织“三资”财务治理机制的现实考量

（一）助力乡村振兴战略实施的重要引擎

作为国有制经济基本实现形式的农村集体经济组织，是农村地区的经济基础和重要的生产资料提供者，关系农村发展与改革全局[1]。农村集体经济组织“三资”财务治理只有主动融入国家改革发展大局，深入贯彻落实新发展理念和新发展格局战略构想，推进治理建设进程，优化其在理顺新型股份经济财务关系、加强对资源性资产的价值管理、筹集规范新型股份经济资本等方面的方式方法，才能发展新型集体经济，促进城乡共同发展。

（二）深化产权制度改革后期发力的具体抓手

脱贫攻坚与产权改革阶段性任务的完成，促使农村集体资本的积累快速增加。各级政府、行业经管部门、集体经济带头人等作为农村集体经济组织“三资”财务治理的利益相关者及委托代理者，更应该在发现“三资”财务治理问题的基础上，从权力维度着手，做好产权制度改革后续工作的谋篇布局，优化农村集体经济组织“三资”财务治理运行机制，创新农村集体经济组织“三资”财务治理实现形式，实现集体资产保值增值、收益分配公平公正，形成农村集体经济组织自我发展的良性循环。

（三）实现农村会计职能转型的现实需要

乡村治理格局下的农村集体经济组织“三资”财务治理实践指向治理目标精准化、过程监督有效化，将推动会计职能对内拓展，实现会计职能从传统的确认、计量、记录、报告向运营规划、价值管理、决策支持等治理职能方面逐步转型，为基层会计行业实现会计职能的更新迭代、农村会计事业蓬勃发展提供重要保障[2]。

（四）成就乡村数字治理“本固枝荣”的有效路径

农村集体经济组织“三资”财务治理是农村集体经济行稳致远的基础性工作，更是农村集体经济组织数字治理实务的关键。新时期要以农村集体经济组织“三资”财务治理数字化为载体，厘清转型思路，推动“三资”监管理念转型升级，打造数字化财务治理的监督中介功能、信息化基础建设的载体功能、管好集体资源与运营优化的培育功能、夯实财务数据安全的保障功能，实现农村集体资产监督信息化、运行阳光化、效率最大化，从而使基层财务数据精准服务于农业农村治理现代化，更好地释放国家治理体系建设的协同功能。

二、黑龙江省农村集体经济组织“三资”财务治理的问题

（一）资金管理不规范

2021 年黑龙江省农村集体经济组织“货币资金”占资产总额比17.72%，长短期投资数据较少。2021 年省农村集体经济组织“应收款项”占资产总额比26.18%，较多地占用了集体经济组织的可用流动资金，有的债权超过10 年甚至更长时间，因征收难度增加而成为呆账、死账，而集体经济组织极有可能因自身经营活动的运转而向外部寻求资金需要量，导致运营成本和财务成本增加，使集体利益受损。“经营收入”占总收入比仅为12.11%，“其他收入”占总收入比19.51%，但“其他收入”不具有稳定性和持续性，甚至还会出现“今年有、明年无”的现象[3]。经营收入和其他收入虽占据总收入一定比例，但集体经济组织持续增收能力还需增强。

（二）资产台账管理不细致

后续计量不谨慎、盘点核查不彻底，导致“三资”专项整治清查时出现“有账无物”“有物无账”的局面。有的集体经济组织新增资产卡片应建却不建，经营性资产折旧应提却不提，在建工程完工应转却不转，报废损毁资产应清却不清，造成部分资产账实不符，底数不清。部分经营性资产在发包与出租过程中缺乏规范的操作程序，没有公开招标，也没有准确评估资产价值、流程不明、内容不全，极易产生资产纠纷，影响集体经济组织权益。

（三）资源发包操作违规

部分集体经济组织管理人员、村干部等利用职务便利，未经集体同意，擅自发包集体资源、违规出租出让，对于欠缴的承包费追收不及时，损害集体利益。有的合同档案无专人监管归档，部分签订的合同欠缺规定议事程序，合同期限过长，发包价格偏低，价格显失公平，没有约定发包价格随市场变动的条款，合同到期后没有补充协议，变更、转包、解除合同随意。集体建设性用地出租出借收入虽较2020 年有所上涨，但利用率还有提升空间。

（四）治理队伍指导力量不足

2021 年农村集体经济队伍实有人数总量虽然较2020年有所增长，但是实际县乡在编的专业技术职称人员却呈现下降趋势。现有人员中职称结构不优，缺乏既懂农经财务管理又懂土地政策的综合性人才，集体经济组织内部财务人员素质偏低。受农村整体教育水平的制约，集体成员主人翁意识不强。

（五）财务公开效果不理想

农村集体经济组织民主理财监管缺位，基层协商民主的制度化、规范化执行存在偏差，财务公开流于形式，避重就轻，知晓率低。有的停留于在宣传栏张贴公告，但公告极容易因天气因素或人为因素而损坏，有的即便是公开，也选择公开财务报表，受财务专业性制约，并非所有成员都能理解公示内容。现有财务人员尚未意识到电算化的意义及重要性，对使用电算化的积极性不高。

三、建立黑龙江省农村集体经济组织“三资”财务治理机制的建议

（一）完善财务治理组织运行机制

一是各级政府及农经管理相关部门应加强对农村集体经济组织发展的业务指导，进一步细化完善村级集体经济组织发展章程，理出操作办法，建立内控机构，定出运营规则。二是明确集体经济组织作为集体资产的所有者地位，理顺集体“三资”各类出资者之间的产权关系，坚持产权与经营权分开，推进基层自治组织与集体经济组织政经分离的改革，明确集体经济组织“三资”治理的功能定位。同时，省内应建立健全以党支部为领导核心，村民委员会为主体，村务监督委员会、农村集体经济组织等共同参与的内部“三资”财务治理体系，确保在治理机构和队伍建设上责有人负、履职顺畅、运转高效。三是财政部门应当建立稳定长效的财政投入机制，调整优化财政支出结构，以绩效成果优先为原则，提高转移支付标准，加大财政转移支付力度，建立税务部门与集体经济组织之间的交流沟通渠道，以精准服务切实维护集体经济组织成员利益，推动政府公共服务向农村集体经济组织延伸。

（二）完善“三资”要素治理机制

一是集体经济组织内部要厘清职责分工，明确开支审批权限，规范建章立制，建立规模适度、结构合理、成本最低、期限适当的筹资规划制度，合理确定筹资结构，在资本成本、预期效益、筹资风险之间进行综合权衡，比较资本金利润率，力求筹资风险达到最低。二是分类建档登记，确保资产有效运转，完善资产核算办法，明确资产形成、使用、报废、清理期间的核算流程[4]。细化审批登记制度，按照清查登记、申报、建档、公示的程序做好资产台账，稳慎推进资产价值重估，对生物资产和无形资产要纳入账内核算，依规进行摊销。三是加强债务管理，增强偿债化债能力，坚持防止新债增加和化解存量债务相结合的原则。根据各类债务的特点、成因，确定相应的债务化解措施，摸清债务底数。四是深化产改动能，激发资源整合活力，健全资源公开协商和招标投标制度，资源评估结果要经村集体经济组织成员的全体村民会议或村民代表会议确认，招标投标方案、招标公告、招标合同和相关资料应当报乡（镇）招投标中心和农业主管部门备案。五是补齐流程短板，严格把关合同管理，加强合同法治宣传教育，通过主题宣讲统筹推进学习宣传和贯彻落实，树立合同法律理念，增进学习实效。六是确保持续发展，民主决策收益分配，加快集体经济组织成员身份认定，尽快完成全国资产管理平台跨区域集体成员身份查重的核实进度，明确收益分配的主体资格，实现民主决策、民主管理、民主监督[5]。

（三）完善引育结合的人才治理机制

黑龙江省应结合村级集体经济组织换届，拓宽用人渠道，坚持把政治素质过硬、群众威信高、带富能力强的优秀人才选进农村集体经济组织理事会或监事会，配好集体经济组织的领导班子，努力形成年龄知识结构优化的班子布局，实现财务治理“头雁”的最优搭配。县乡两级农村集体资产和财务管理部门要做好“三资”财务工作的指导监督，确保人员稳定、监管有效。把农村集体经济组织“三资”财务治理列入乡村振兴考核的重点，作为各级党组织书记考核评议的重要内容，与年度考评、评奖优先挂钩。

（四）完善多元审计的监督治理机制

一是在发挥政府主导作用的同时，建立包含村党支部、村民委员会、村务监督委员会在内的多主体监督机制，提高自治监督主体的法治地位，拓宽群众诉求渠道，增强民主自治能力，有效激发成员参与乡村治理的热情，不断增强凝聚力和战斗力，实现农村集体自治管理和长效发展。二是完善财务公开机制，建立成员微信群、乡村公众号监督平台，推进“三资”及时公开，加强群众对成员权利的有效监督，形成群众监督、村民委员会监督、村务监督委员会监督和上级部门监督的全程实施、多方联网的监督体系。三是深化提级监督和以案促改机制，建立“三资”财务提级清理审计联席会议机制和工作调度制度，不定期召开联席会议，总结通报村集体“三资”提级清理审计、专项监督等工作情况，研究解决工作中的困难，针对问题加强与行业主管部门的协调配合，督促审计、财政、农业农村等职能部门认真履行监管责任，加强对村集体“三资”管理的监督，规范运行“小微权力”。

（五）完善数智应用的网络治理机制

一是发挥数智化治理下财务数据的应用赋能作用，建立财务数据信息库，推动审批入网，确保资金支付全程留痕；建立合同追溯资源库，推动合同入档，填补经营性收入监管空白；建立责任追溯综合的信息监管网，推动资源入库，堵塞账外监管漏洞。利用“互联网+”、云计算等信息化技术，推进财务电算一体化设计，促进农村集体资产可视化，实现“一张图管到底”。打破信息壁垒，开放面对不同治理主体的数据网络专用端口，推行线上线下对接，拓展数字治理的服务功能，开发集“三资”产权登记、财务管理、合同管理、移动审核、公众监督功能于一体的应用界面，实现信息跑腿，监管升级。二是整合关联系统，形成数据提取准确、流程管控明晰的信息治理机制。促进政策改革统计年报、资产清查平台、合作指导数据平台、乡村振兴数据平台及统计管理部门的互联互通。三是拓展流动平台，打造权能完整、流转顺畅的法人级别的产权市场布局。建立省、市、现、乡、村互联互通的产权线上平台，发挥市场在资源配置中的决定性作用，让集体经济组织“沉睡的资产”变成“流动的资本”，进一步促进集体资产、资源流转信息公开透明，有效防止集体资产资源流失。

四、结语

黑龙江省应着眼“十四五”时期“三农”（农业、农村和农民）发展大局，以“加快提升农村集体经济组织财务治理能力”为主线，以“加强组织基础、要素激活、人才培养、监督反馈、数治建设”为支撑，以“法制规划、自治激发、数治有效”为牵引，以“财务治理体制机制改革创新”为动力，从规范管理、强化监督、多元服务的角度，逐步形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的“三资”财务治理运行机制，进一步激发产权效能，增强集体成员的获得感与幸福感，谱写好乡村善治的新篇章。