新形势下政府审计工作流程再造研究

张 鑫

一、引言

新形势下，我国经济社会发展进入新常态，国家、社会和人民对政府审计工作越来越关注，政府审计工作在捍卫国家利益、保障经济有序发展、提高公共资金使用效益、维护政府权力平稳运行、遏制腐败和深化体制改革等方面发挥着越来越重要的作用。在新的时代背景下，政府审计工作中人力资源短缺、工作流程过于复杂导致审计效率低下等问题逐渐浮现，数据技术给政府审计带来发展机遇的同时，也对传统的政府审计工作模式带来了不小挑战。目前，我国政府审计工作流程再造方面的理论研究比较少，甚至某些地方政府审计流程再造已经提前步入实践，走在了政府设计流程再造的理论研究前面，也就是说，我国对于政府审计流程再造的研究并没有起到很好的理论指导作用。

二、政府审计工作流程再造的理论基础

（一）流程再造理论

流程再造理论是以信息技术为保障，对企业原有的业务流程进行重新设计和构建，以改变企业原有的组织结构、经营模式、绩效考核方式，从而提高竞争力。

根据梅绍祖等和孙云强等人的研究结论，将流程再造的原则总结如下。

一是以流程为原则，人员从按照职能设置部门变为按照流程设置。传统的企业是一层层的、金字塔式的事业部结构，是按照不同的职能，分别组成单一的部门，每个部门又按照职能完成相应的工作，现代企业工作业务较为复杂、部门层层设置，而每个单一的部门都要按照相似的流程进行业务操作；而以流程为设置部门，就是在每个流程中设置不同的团队负责对流程进行控制和实施，将以前的职能部门横向合并。

二是设计核心流程。对重点流程突出流程再造整体性，实现对全局的优化。首先要提出有关组织关键和核心竞争力、确定流程标准等核心流程的问题，在重新设计流程过程中，要使每一个环节和步骤都进行重新思考设计，减少不产生效益的流程，而不是个别得到优化。

三是充分利用信息手段。应尽量从数据的源头一次性采集信息，防止可能存在采集过程的重复、遗漏，并对数据展开充分的分析、应用和共享，这样通过利用信息技术，可以突破时间和空间的限制，充分调用内外部资源。

四是以目标导向进行组织变革。随着组织外部环境的变化，组织的职能、目标也必然要进行适当的调整和变化。为适应组织发展变化的新要求，必须明确组织的战略目标，一切改革活动都必须为目标服务。

随着流程再造理论在中国公共管理领域应用发展，政府审计作为公共管理实践的一部分，企业流程再造理论逐渐被应用，并起到了指导性作用，流程再造理论的原则，也对我国政府审计工作流程再造提供了有益借鉴。

（二）政府审计工作流程再造的必要性和可行性

1.政府审计工作流程再造的必要性。新形势下，政治、经济、社会、文化等各方面的因素发生了变化，大数据时代到来，多种数据分析工具的应用，为政府审计工作提供了新方法、新思路、带来机遇的同时，也对政府审计工作的范围、内容、技术方法、组织结构、人力资源配置等提出了挑战。一是新形势下政府审计工作的迫切需要。二是政府审计承担的职能与资源的不匹配。全覆盖视角下的审计对象，更不仅仅局限在财政财务收支的范围。三是政府审计机关内部组织结构改革的必然要求。完善政府审计工作流程有利于适应环境变化，解决审计人员面临的种种困境。因此，引入、推行大数据技术，搭建数据平台、建立数据模型是非常必要的。

2.政府审计工作流程再造的可行性。随着公共部门越来越重视现代管理思想在政府再造过程中的应用，在我国企业或政府管理实践中也有一定的运用，所以运用流程再造理论来指导我国政府审计工作流程再造是可行的。流程再造的信息化背景与政府审计工作应用大数据技术的背景一致，均是基于现代信息技术发展的条件下。通过搭建大数据审计平台，对各种数据和信息实时交互，内外部数据进行采集，数据分析不再受审计过程或事项的局限。流程再造的目标与政府审计工作流程再造的目标一致，对于政府审计工作而言，改革的最主要目标是服务于国家治理的总体目标，实现国家的善政良治，而且也是强调整体最优。

（三）政府审计工作流程再造模型构建

借鉴企业管理领域流程再造的基本原则，结合政府审计工作的内涵和特点，笔者总结出政府审计工作流程再造的原则如下。

1.合法性原则。审计工作是依托法律而开展的，政府审计工作流程受到法律的约束；审计人员必须在法律规定的范围内，按照法律规定履行职责，按照既定的程序、权限进行审计监督。

2.前瞻性和现实性相结合的原则。根据我国政府审计的目标、政府审计服务于国家治理，建立符合新时期政府审计发展要求的流程再造框架模型，同时也要考虑现实国情、政府审计人员的现状、政府审计任务的要求，要把前瞻性和现实性有机地结合在一起。

3.优化审计工作业务流程的原则。再造后审计业务管理流程的主要内容在于通过将审计业务作业流程逐个进行分解，加强对关键点的控制，实现对业务流程的优化。

4.整体最优原则。政府审计业务流程再造强调对全体最优化，它要求从整个审计所处的新形势、大环境出发，以大格局、大思路，对审计业务各个环节进行管理。

本文将政府审计工作流程再造的目标作进一步的分解和细化，主要有以下三个方面。一是能有效实现审计目标。二是政府审计工作得到全面提升。三是改善审计工作组织模式。基于政府审计、大数据、流程再造等相关理论基础，结合新形势下政府审计工作的特点和要求，提出我国政府审计工作流程再造包括分析当前政府审计工作流程现状、政府审计工作面临的新形势、流程再造实施准备与保障及新流程的实施与持续改进四步。

三、政府审计工作流程的现状及存在的问题分析

（一）政府审计工作流程的现状

根据《审计法》《国家审计准则》等法律规章的界定，政府审计工作流程是指政府审计机关从制定审计计划，到完成审计报告、进行跟踪审计的所有审计工作步骤和顺序。按照政府审计准则对具体审计流程的要求，可以把我国政府审计程序分为四个阶段。

一是审前准备阶段。审计机关一般按照审计计划的安排，提前进行现场审前调查，确定实施审计的具体人员和项目，组成审计组到被审计单位开展工作。然后按照前期调查的内容和重点，制定审计实施方案，明确在正式实施审计中具体的工作安排，审计实施方案是对审计工作方案和审计项目计划的具体化。

二是审计实施阶段。提前下达审计通知书后，召开被审计单位相关人员进点会，对审计范围、事项、纪律要求、需要配合的事项在会上进行说明，然后派出审计组进驻被审计单位开始实施现场审计。

三是审计报告阶段。审计组需要按实施方案的要求，结合审计事项和目标，对被审计单位财政财务收支情况，以及执行重大政策等情况进行评价，提出意见和建议，形成审计报告。然后对被审计单位意见是否采纳逐条进行解释说明，最终出具审计报告和决定。

四是事后审计阶段。对影响面较大、性质较为恶劣、关系到国计民生领域，或者是无法立即整改，需要在一定时间内贯彻执行的项目或单位，还要进行后续跟踪审计。最后要将整个审计构成中形成的程序性、结果性、文书性的文件整理归档。

（二）当前政府审计工作流程存在的问题

一是配套法规制度不完善，未及时修订。目前，我国政府审计对于大数据审计规范性、顶层设计不够周密完整，同时相关法律修订比较滞后，对现实审计造成了一定的阻碍。此外，对于现行法律制度中一些滞后于审计实践发展的规定，在报送、采集数据过程中，被审计单位有提供数据的义务，界定拒不提供数据或不配合的情况下的处理责任，也需要尽快启动法律法规修订工作，不断对相关法规制度进行修改完善。

二是审计组织结构僵化，分工不明确。从组织的纵向管理方面，审计署以及县级以上审计机关组织架构一直是事业部制模式。虽然这种组织架构在审计机关成立初期起到了重要作用，但随着审计事业发展，这种“包产到户”的工作机制造成了审计效率低下、审计质量难以保证的局面。

三是大数据分析平台尚未构建，数据共享存在困难。现有计算机审计方法仍然停留在过去单一系统数据库的基础查询上，全国性的大数据分析平台尚未构建，审计人员存在“巧妇难为无米之炊”的困扰，缺乏对海量数据的存储能力，难以实现数据可视化及关联分析，也无法有效利用审计过程中产生及互联网上获取的非结构化信息。

四是审计人力资源短缺，自身知识储备不足。目前政府审计力量和承担的职能相比并不匹配。对于审计人员来说，迫切需要充分利用大数据手段，发挥大数据审计平台的作用，以工作效率为重，减少加班和出差时间。新形势下，审计人员不仅需要会数据分析，更需要对政治经济、外商投资、金融工程等各个行业和领域都有所了解，但目前审计队伍中这种复合型人才非常稀少。

四、新形势下政府审计流程再造的模式分析

借鉴郑石桥系统论构建理论框架的观点，审计工作是一个复杂的、环环相扣的系统，受到外部环境多重影响。审计环境是审计理论结构的外部元素，它与理论结构各要素之间互相传递和影响，环境因素包括审计系统外部直接或间接与审计相关的经济、政治、法律等因素的影响。笔者借鉴郑石桥关于外部环境因素的观点，对政府审计工作面临的新形势，以及新形势下政府审计工作面临的挑战进行分析。

（一）政府审计流程再造的外部经济因素

新形势下，经济增长速度趋稳，经济结构逐步得到优化，城乡居民收入普遍提高，人民群众物质生活得到了满足。新常态下，我国政府审计工作目标和方式也需要及时调整。要密切关注改革推进的力度和效果，重点关注各领域改革中存在的现实问题和困境。

（二）政府审计流程再造的外部政治因素

新形势下，党中央对从严治党提出了新的要求，要严格执纪问责，坚决惩治腐败，将审计纳入八大监督体系。审计成为国家治理的“利器”，公共资金拨付到哪里，审计就要及时跟进到哪里，同时要在反腐败工作中发挥重大作用。随着民主进程加快和反腐力度加大，交办的审计事项增加，审计机关应探索对治理状况的分析，加大对腐败和违反党风党纪问题查处力度。当前反腐败斗争形势依然严峻，必须坚定夺取压倒性胜利的信心和决心。

（三）政府审计流程再造的外部法律因素

新形势下，依法治国能力和水平在不断加强。《审计法》进一步明确了审计机关的法定职责，相关政策文件对审计的职责和范围重新作了界定，审计的权利是以法律为基础和先导的，法律不仅赋予了审计权利，也约束着审计行为，法律的作用越强，审计权利的作用越大，审计工作必须在国家法治框架内进行。但不可否认的是，一些现有的法律规定也成为了制约审计工作发展的因素，亟待修订和调整。

五、结语

笔者通过对在审计署审计干部教育学院培训的政府审计人员(包括来自审计署各个司局、审计署特派办、地方审计厅以及审计局等审计人员)进行访谈和问卷调查，综合分析调查结果，提出以下路径：首先，以法规制度为前提，加强标准化、规范化建设。其次，以大数据为基础，改革审计组织管理。第三，以数据分析平台规划建设审计流程再造技术体系。第四，重视培养、引进数据分析人才。在新形势下，对政府审计工作流程再造进行研究，有利于提高审计工作效率与水平，以期通过此研究为政府审计部门提供一定的理论与实际参考。