事业单位所办企业股权转让风险及防范

赖如通 严春炎

当前，事业单位投资所办企业经营发展面临诸多挑战，法人治理结构不健全、管理体制机制不顺、事企关系不分、债务纠纷较多等问题突出。根据企业发展需要，通过公开的市场依法处置国有服权，是推进事业单位所办企业清理规范，深化国有企业改革，实现政府职能和企业治理机制转变的重要举措。由于事业单位所办企业成因的特殊性，以及事业单位管理人员对服权交易政策不熟悉不专业，在服权转让交易中，在政策、法律、内部决策、价值评估等方面存在风险，带来潜在的国有资产流失和资产管理廉政风险，有必要高度重视，加强防范与应对。

一、事业单位所办企业国有股权转让政策及主要流程

根据《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第90号)有关规定，事业单位国有资产表现形式包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。所办企业国有服权本质上是事业单位对外投资，属于国有资产范畴。事业单位接受上级主管部门及同级财政部门委托，代理行使国有资产出资人职责，履行相应的监督管理责任，目的是实现国有资产保值增值。

（一）政策法规依据

与一般的国有企业不同，事业单位所办企业国有服权受上级主管部门及同级财政部门监督管理，而非本级国资部门监督管理，申报服权转让行为审批、资产评估结果备案的职责部门也因此有区别。但在服权交易法规适用层面，国家并无专门针对事业单位国有资产产权交易的法规制度。根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号)第六十二条规定，“政府部门、机构、事业单位持有的企业国有资产交易，按照现行监管体制，比照本办法管理。”为此，事业单位所办企业国有服权转让参照国资委有关法规政策执行，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，除法规规定的特殊情形外，原则上都应在依法设立的产权交易机构中公开进行。

（二）国有股权交易流程

根据财政部有关事业单位国有资产管理的规定，事业单位处置国有资产应当按照有关规定履行严格的审批程序。以中央级事业单位所办企业为例，一次性处置单位价值或批量价值在800万元人民币以上（含800万元)的国有资产，须经主管部门审核后报财政部审批；处置规定限额以下的国有资产，由财政部授权主管部门进行审批。事业单位所办企业国有服权转让按照《企业国有产权交易操作规则》（国资发产权[2009]120号)执行，主要流程包括内部决策、上报审批、审计评估、进场交易、服权交割、工商变更等。2019年10月国务院国资委出台的《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权〔2019〕653号)，进一步明确央企国有服权处置操作流程，对事业单位所办企业国有服权转让亦有参考意义。

实际执行中，国有服权交易一般执行如下流程：

二、事业单位所办企业国有股权转让风险分析

事业单位所办企业成因及现状的复杂性决定了实施服权转让面临一定的风险因素，包括政策法规执行规范性、管理人员决策有效性、第三方中介机构业务能力与公正性、所办企业市场竞争力等多个方面，贯穿于服权交易决策审批、审计评估、挂牌交易、服权交割等各个环节。

事业单位所办企业国有服权转让流程图

（一）政策法律风险

事业单位必须严格遵守国家法规制度及产权市场交易规则，不得暗箱操作、违规转让。遵从法律法规、熟悉产权交易制度是实现服权转让、权益转移的基本要求。当前，对于大部分事业单位所办企业而言，尚未完成企业改制，涉及劳动用工的解聘、续接等职工安置问题，由此导致的法律纠纷屡见不鲜。同时，企业历史遗留问题多，服权交易涉及债权债务清理，理清事企关系、债务关系显得尤为重要，处理不当可能存在债务方集中追讨债务、被诉诸法律的风险。

（二）内部决策风险

一是服权转让事前调查不深入，对企业实际经营管理情况未做深入分析，对实施服权转让的可行性、必要性分析不够，对职工安置等预期情况未进行综合研判。如，有的僵尸企业已多年停止经营、亏损严重，采取服权转让方式收回初始投资的可能性不大，这种情况下宜采取注销、破产等其他方式进行处置。二是服权转让过程中出资人集体决策不充分，在转让方案制定、职工安置或衔接、中介机构选择、评估价格确定、转让方式选择、服权交易合同签订等重要环节，未按规定履行内部集体决策程序、批准程序或者超越权限审批，可能带来资产损失的严重后果，滋生腐败风险。

（三）价值评估风险

在清产核资环节，由于所办企业与事业单位关系千丝万缕，在市场竞争中常处非完全竞争地位，由此给资产评估价值确定带来一定难度，易出现资产评估报告不实、评估价值不公允问题。如，评估方法选择不合理。对于既无市场参照物，又无经营记录的资产，只能选择成本途径及其方法进行评估；评估对象范围不全面、评估价值不合理，对企业持有的科技成果、专利技术、商标权等无形资产，及企业再投资服权未纳入评估范围，导致评估价值偏离了资产的实际价值。

（四）交易成本风险

一方面服权转让涉及财务审计费、资产评估费、律师鉴证费、产权交易经纪人佣金、交易所成交服务费等多项交易费用，需要进行综合权衡。同时，由于资产评估报告自基准日后有效期一般为一年，不少单位在操作中出现了评估结果逾期失效而再次评估，加重了交易负担。另一方面服权转让涉及增值税、企业所得税、印花税等多个税种。按目前税法有关规定，转让非上市公司服权无需缴纳增值税，但服权交易净收益应申报企业所得税。对转让企业的所有者权益中未分配利润，是转让前进行分配还是纳入评估资产价值，对于转让方税负及最终收益将产生影响。

（五）标的流拍风险

对于经营效益差、市场竞争力不强的所办企业，其受到市场青睐的机会相对较低，存在市场竞争不足而流拍的风险。另一种原因是在挂牌交易环节针对受让方的交易条件设置不合理，重要价值信息未进行披露，将潜在的受让方排除在外造成流拍。此外，签订交易合同环节如果考虑细节不周全，也可能导致合同无效或者履行期间产生纠纷。

三、事业单位所办企业国有股权转让风险防范对策

上述服权转让风险具有普遍性又有特殊性，实际操作中需要坚持因企施策、积极稳妥、公开公正，结合企业经营现状和行业特点区分对待，采取针对性措施将风险降低到可控范围内。

（一）坚持事前充分沟通与决策

一方面开展充分的事前调研。根据财政部门关于事业单位所办企业清理规范有关政策要求，理清所办企业的历史沿革和发展现状，区分清算注销、转让服权或拟继续保留等处置方式。对于拟纳入服权转让的企业，笔者认为，应基于但不限于以下几方面考虑：权属清晰；具备公开交易转让条件和转让价值；符合国家政策导向，有利于国有经济布局和结构调整优化；不存在法律法规禁止或限制交易的情形；与事业单位主责主业关联度不大。另一方面充分听取事业单位及所办企业职工意见建议，切实维护好职工群众合法权益，保障企业职工对改革的知情权和参与权。组织召开所办企业职工代表大会，就服权转让过程中职工安置、合同续借、公司服权结构调整、未来发展预期等作出充分的解释。严格履行“三重一大”决策程序，结合实际制定服权转让方案、尚未改制企业的改制方案和职工安置方案，排出服权交易推进计划表，确保转让工作稳步有序进行。

（二）严格执行股权转让流程

按照32号令要求公开公平公正开展转让工作。积极配合中介机构履职，全面完整提供有关财务、业务资料，保障清产核资、审计评估工作客观公正开展。做好企业有关涉密事项的保密工作，与相关中介机构应当签订保密协议，防范企业商业秘密、重大改革事项未经批准对外透露。不得组织提供和披露虚假信息，授意、指使中介结构出具虚假财务审计、资产评估鉴证结果及法律意见书等。不得将国有资产低价折服、低价转让、关联交易、暗箱操作和利益输送，防范发生变相套取、贱卖或私分国有资产。要充分发挥上级部门纪检监察、巡视、审计、事业单位纪检组织以及企业内部监督机构的合力作用，对转让过程进行全程跟踪，对出现的问题及时纠偏提醒，对违规操作造成国有资产流失的，要对有关责任人员严肃追责。

（三）充分评估企业无形资产

一是充分认识无形资产的特点及其价值评估的重要性。无形资产价值评估是企业资产价值评估的难点，在类型上包括专利权、专有技术、商标权、软件著作权、土地使用权、特许经营权、商誉等，其具有形态上的特殊性，生命周期内价值的动态性，预期收益的不确定性，成本确认的模糊性等特点。对于事业单位所属以技术研发、知识服权产出为主的企业而言，科学评价无形资产价值显得更为重要。二是合理选择评估方法。《资产评估执业准则——无形资产》（中评协〔2017〕37号)规定的无形资产评估方法主要包括成本法、市场法及收益法。实际操作中，由于无形资产最终实现的价值与其相应的成本费用并不存在稳定的相关性，技术类资产本身具有创新性、保密性、独特性，可比较的市场交易案例缺乏等原因，成本法、市场法在无形资产评估中具有一定局限性。通常采用收益法，按照无形资产预期收益现金流，用一定的折现率进行折现确定当前价值。然而收益法下如何确定预期收益值、回收期、折现率等仍具有一定主观性，需要结合无形资产技术状况、产出能力等综合判断。三是注重或有无形资产问题。或有无形资产主要是指正在处于申请阶段的专利、正在研究的有关技术，或者虽然申请了专利技术或者获得了相关权属证书，但实现产业化尚需较长时间发展，能否成为资产不确定性较大。对于或有无形资产，不能简单地采用传统的未来预期收益折现方法评估其价值，需要考虑采用实物期权定价等方法进行评估。

（四）关注特殊资产价值

所办企业对外投资或者再投资，是企业整体价值的影响因素之一，是否需要展开评估，应结合实际具体分析。一般情况下，基于重要性原则考虑，对企业独资或拥有控制权的企业价值应充分关注并展开评估；对于实质控制影响力较弱、服权比例折算后占标的企业评估值比例较低，对最终评估值影响较小，以及评估过程存在资料收集困难和评估程序受限等情况的，应按照实质重于形式的原则，综合分析判断是否需要展开评估。此外，还要关注企业车辆、土地使用权、办公楼等资产的评估。特别是对于价值量较高的土地资产，要区分用地性质，参照当地土地价格合理选取土地估价依据、标准。

（五）合理降低交易成本

重点要关注并统筹处理好五个方面问题。一是交易环节成本问题。加强内部控制，切实提高转让工作效率，防止评估报告失效。引入公开竞争机制，通过竞价、谈判或招标等方式择优选择中介机构，争取服权交易机构更低交易费率。二是交易税负问题。应提前预估服权转让涉及税负，研究相关税务政策，重点关注转让前企业留存收益是否进行分配与最终转让所得相关联的税负问题。三是交易条件设置和信息披露问题。原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置受让方资格条件的，应当按照32号令有关要求上报上级主管部门和财政部门审核备案。《产权转让信息披露申请书》中“与转让相关的其他条件”应予以重点关注，可将交易保证金数额、交易款项支付时限、劳动合同接续、评估基准日至服权交割日期间过渡期损益归属及其他重要事项作为交易辅助条件列入其中。同时，对于资产评估中予以重点披露信息纳入“其他披露的内容”，如职工安置方案、企业重要无形资产、对外投资等信息。四是关于尽职调查问题。考虑到部分企业服权市场竞争力、影响力有限，为提高挂牌交易信息的社会或同行业知晓度，在信息预披露及正式披露期间，应加强挂牌信息的宣传和推广，有条件的单位可委托有关机构开展项目路演。要积极配合意向方尽职调查工作。五是关于交易合同条款问题。签订交易合同时，对于重大债权债务、劳动用工接续、过渡期损益归属等条款内容应进行细致研判，规避因条款设置不合理带来交割后合同履行风险隐患。