（2019 年度农业农村部系统财务能力建设征文二等奖）政府购买服务背景下公益二类事业单位财务管理的优化

彭 爽

一、 政府购买服务下公益二类事业单位进行财务管理的重要性

政府购买服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀请等形式，将原本由自己承担的公共服务交由社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给质量和财政资金的使用效益，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

推进政府购买服务，是深化“放管服”改革的重要举措。在政府购买服务背景下，公益二类事业单位须同具备条件的社会力量，共同竞争政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，面临着走向买方市场不得不应对的挑战。另外，公益二类事业单位还面临着从获得稳定的财政供给到获得少量的政府财政补助或定项补助，主要经费须通过市场竞争、自立谋生的挑战。财政部、中央编办《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》指出，积极推进采用竞争择优方式向事业单位购买服务，逐步减少向公益二类事业单位直接委托的购买服务事项。目前从总体上看，相比社会组织，事业单位无论在专业化水平，人才储备，还是物质和技术基础，都具有一定优势。这既是公益二类事业单位的发展机遇，同时又是其改革和发展面临的挑战。由此可见，公益二类事业单位要想生存发展就必须为社会不断提供新产品和周到服务，除了技术要素、团队效率和契约精神，更为重要的是核算能力要创新，管理制度要健全，管理方式要灵活，绩效评价体系要规范，还要得到社会广泛认可。

二、政府购买服务下的财务管理存在的问题

（一）财务管理的目标不够清晰

公益二类事业单位是面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，可部分实现由市场配置资源的事业单位，其主要特征体现在提供公益服务和公共产品。事业单位除财政补助收入外，主要由事业收入、上级补助收入、经营收入和其他收入等资金来弥补经费缺口，单位的生存发展与单位的运营状况息息相关。有的单位将财务管理目标设为多从上级部门争取资金支持来维持预算收支平衡，这类以弹性预算为目标的财务管理不利于公益二类事业单位的长远发展。事业单位除了具备经济效益、社会效益和公益性属性外，还有单位存在的宗旨和价值。在财务管理的目标上事业单位与行政单位和企业存在着本质的区别。公益二类事业单位的公益属性决定了事业单位不应以营利为目的，但是并非不能有经营活动，这是经济规律赋予的。由于财务管理的目标不够清晰，定位不精准，理财意识、成本意识和绩效评价意识相对缺乏，制度的针对性和可操作性也不是很强，因而不容易执行到位，效果受损也因此被社会诟病。

（二）预算管理的意识有待加强

公益二类事业单位，特别是经费自理事业单位，其经费来源不依靠财政，大多由自主经营取得，在预算管理的认识上潜意识的不重视。在预算编制前期，编制预算预留时间紧任务重，缺乏认真规划和充分调研，风险估计不够，预算编制刚性不足；在预算编制过程中，有的公益二类事业单位由于没有完善的中长期战略的规划，专注于眼前的利益，资金组合不合理，筹融资成本偏高，内部资金在周转使用过程中存在因沉淀、挪用和挤占等现象导致效率偏低的问题；在预算执行过程中，由于预算编制刚性不足，且未能及时反馈调整，前瞻性不足，在后期判断预算实际支出的资金数量与预算编制支出可能性的大小比较时，就会暴露前期预算编制存在的一些弊端，且弊端在后期项目推进时逐步显现，比如变更支出用途、专款不专用、挪用项目资金、资金沉淀突击花钱等。预算编制的严肃性，不仅在于科学的考评制度以及奖惩机制，还在于内控机制的制约和监督机制的健全，能真实科学合理地体现各个预算责任实体的绩效。

（三）项目资金管理有漏洞

政府购买服务下的财务管理重视对拨付资金用途的管理，承接单位对该拨付资金实行有效管理，为的是确保拨付资金的使用效益最大化。但目前政府购买服务的承接单位在项目实施过程中存在理解不到位，重资金拨付而轻资金用途的问题。项目资金管理有漏洞，体现在资金的使用超范围、超标准、不精准，没能做到专款专用等。不重视资金的时间成本，对项目资金管理中的财务分析尤其薄弱，财务人员缺乏参与事业单位管理决策的机会，对事业单位的业务状况、存在问题和今后发展趋势了解不够深入，未能从多角度出发进行财务分析，管理粗放加剧了项目资金管理的漏洞。

（四）内部控制及监督体系不完善

在单位层面，有的公益二类事业单位存在着信息系统建设相对落后、不完善的问题；在业务层面存在着政府购买服务的透明度、资金监管及合同管理不够完善的问题。受到人员编制的影响，有的人员身兼数职，集管理与监督于一身，既当裁判员又当运动员，这对内部控制来说构成了安全隐患。加上个别工作人员学习主动性不强，内部控制相关理论没有适时更新，内部控制很难执行到位。监督管理流于形式，抑制了监督对内部控制的促进作用。监督评价机制不完善，尤其是在一些内控信息化建设中，考核评价制度并没有得到足够的重视，兑现激励与问责落实不够。

三、政府购买服务下财务管理的优化措施

（一）明确财务管理目标

将事业单位绩效价值最大化作为财务管理目标。通过公众参与、社会参与来进行评分，将社会和公众的满意度作为参考指标，但由于其不易衡量，可以继续细化，比如财务指标优化率，公共产品和服务的社会认可度，社会公众的公共利益及政府购买服务的社会效益如何，筹融资机制建立及成效、成本管理和资金时间价值是否合理，职工积极性和单位治理能力建设水平，技术革新和人员合理化建议，财务人员的管理能力水平及技能培训等等。确立好财务管理目标，有了总抓手，之前为做好公益不计成本的要人要钱的行为就应该被约束，不能好大喜功，要有成本管理的意识和绩效评价意识，用有限的钱办合适的公益服务。又比如可以采取目标成本管理，把业务部门分为各个成本中心，通过对收支总额进行控制，变成本优势为价格优势，提高公益二类事业单位的服务综合竞争力。

（二）加强综合预算管理

首先，预算管理是一个人人有责，全员参与、部门汇总，全面覆盖和全程跟踪控制的综合管理系统。通过利用该系统，可以更高效地服务于政府购买服务下财务管理的各个环节。

其次，促进业务财务一体化。应避免财务与业务脱节，鼓励全员参与和进行过程控制。坚持民主集中制和“三重一大”决策机制结合原则，根据公益二类事业单位的业务特点，从实际出发，群策群力，确保重点部门、重要人员、重点项目、重要过程的实际需要，重点支持，动态控制。根据单位战略安排，划分责任中心，明确权力、责任和义务，分管领导阶段性听取汇报，决策层集中性督办落实。

最后，虽然国家在政策资金上对公益二类事业单位给予支持，但同时公益二类事业单位也应树立竞争意识与危机意识，不断提高治理能力，分清轻重缓急、优化支出结构，将各种专项资金尽量细化到具体项目，提高精准性。在预算执行环节，细化预算管理，增强执行的刚性；预算执行末期，实行符合实际的预算绩效考评制度以及预算安排与绩效目标挂钩的奖惩制度。

（三）全要素做好项目资金管理

作为政府购买服务承接主体，单位要严格按照财经法规的相关规定，确保资金使用效益最大化和社会效益最大化，即尽量以有限的资金达到为社会提供良好服务的效果。严格按合同规定的资金使用范围，分门别类进行财务核算，严格核实业务票据的真实性和合法性，加大审核和稽查力度。项目资金管理落实到账务处理上，还需要对业务性质和项目内容进行严格区分，核算明细子目要相互衔接。及时将承接单位的资金信息建立数据库并与政府部门国库的收付款进行核对，及时总结、分析相关资金使用情况和项目完工审核报告，为日后更好地开展政府购买服务提供数据支持和依据。

（四）完善内部控制制度，筑牢法纪底线

公益二类事业单位中公益服务项目和经营业务并存。其经济成分较为复杂，然而经营性业务越多，风险越多，所以有必要完善并规范内部控制制度。

一是积极加强单位信息系统建设，加强大数据融合和系统软件投入。通过对数据进行收集、整理、分析，将采购、报销、资产、预算等业务尽可能多地转化成信息流和有机体，通过大数据、云计算及专业人员对财务指标分析，及时发现问题并堵塞漏洞，大大提高内部控制制度的运行效率。二是健全内部控制评价监督体系。通过评价监督可以发现平时很难发现的在内部控制中存在的问题，发现其缺陷，加以弥补改进，对不相容岗位进行分设分管，定期组织专班对单位“三资”盘点清理，定期对政府购买服务项目资金开展自查和巡查，厘清职责兑现奖惩。三是提升人员内控意识，加强制度理论的学习，提高业务素质；加强党性教育，提高服务意识。四是强化法纪教育促责任担当，做到初心使命知行合一，通过参观红色教育基地，铭记初心；通过观摩服刑改造基地，牢记使命。严守法纪红线，增强风险防范能力。

四、政府购买服务背景下中国农村杂志社的财务管理思考

中国农村杂志社作为公益二类事业单位和三农媒体宣传单位，做好三农新闻报道工作，承接政府购买服务是对其很好的补充。通过平衡政府购买服务的公益属性、市场属性，按照法律法规要求对服务合同科学管理、监督监管、信息公开，不断提升内部管理水平，增强服务承接能力，切实履行好政府购买服务承接方应尽的义务，努力提供优质高效的公共服务和公共产品，多渠道积极拓宽融媒体传播途径和方式，以适应政府购买服务背景下财务管理的新要求。结合工作实际，中国农村杂志社在人员不足编制有限的情况下，可以在预算编制时间紧任务重时将其他部门具有一定能力的相关人员暂时抽派到预算编制工作组中，组建专班，集中各部门资源优势，加强预算编制刚性，及时反馈调整，增强前瞻性。加强对项目资金管理的追踪与财务分析，做到事前、事中以及事后动态掌控，及时纠偏，确保拨付资金的使用效益最大化。完善考核评价制度，优化资源配置，细化绩效考核指标，兑现激励与问责落实。提高业务素质，提高管理技能，提升服务质量。

五、结语

政府购买服务是政府完善社会治理结构，提高综合治理能力，以实现对社会有效管理的的重要举措，非常及时，意义深远。财务管理工作理应适应新形势，财务管理质量的好坏在很大程度上影响着社会公共服务的质量以及可持续发展状况。本文将政府购买服务下财务管理存在的问题，从明确财务管理目标、加强综合预算管理、全要素做好项目资金管理、完善内部控制制度，筑牢法纪底线等四个方面去完善。在全社会调结构转方式惠民生的时代背景下，问题在变化，应对措施也会随之变化。希望为政府购买服务背景下公益二类事业单位的财务管理提供一定的思路与借鉴，提升政府职能部门实现对社会事务的有效管理能力，更多地为人民群众提供高效的公共服务和优质的社会产品。