清产核资后农村集体资金委托代理分析

韩庆霞 刘西仑 沈廷金

2017年底，根据中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革意见》部署，农业农村部、财政部、国土部等九却委联合印发《关于开展农村集体经济组织清产核资工作通知》，正式集中启动农村集体资产清产核资工作，至2019年底，全国各地已基本完成了该项工作任务，为稳步推进农村集体产权制度改革后续工作打下了良好基础。在当前清产核资全面完成后的新形势下，原来各地已普遍实行的农村集体资金委托代理机制(即乡镇代理制)，是否还要继续执行，便又一次成为大家思考和议论的重要话题。本文拟结合当前工作实际，进行几个方面的粗浅分析。

一、农村集体资金总体管理现状

农村集体资金与各项集体财产、集体土地等自然资源，是农村集体经济长期发展的财富积累和重要物质条件，作为货币形态的集体资金，在周转使用和规范监督中是一种现实的购买力：一方面具有国家法定认可、支付流动性高、存在时间价值、使用保管方便、交易结算直接等突出的自身经济学特征；另一方面，又存在保管安全风险高危、财务核算要求严格、人群关注影响因素复杂、岗位管理责任追究明确等现实具体的管理特点。我国历来极为重视对农村集体资金的管理、指导与运营监督，在相关的法律、法规和政策制度中，都围绕这些特征特点要求，把农村集体资金的管理机制、原则界限、审核审批流程、岗位职责权限等业务操作规范，作为重要问题或专题事项做出了明确规定。特别在农村实行改革开放后后，国务院于1988年及时制定公布了《现金管理暂行条例》，为全国农村集体资金的监督管理提供了统一的业务工作思路和基本操作规范，各地以该《条例》为主导依据，并紧紧结合农村改革推进的实际需要，不断探索和分析研究，把集体资金管理工作的各环节、各方面和各层次，都逐渐完整地提高到无一疏漏的宗旨要求上来。一是中央机关提出基层乡村财务管理的明确分工。2006年，中纪委、财政部、农业部、民政部印发《关于进一步规范乡村财务管理工作通知》提出：财政部门主要负责规范乡镇财政财务管理工作，农业部门主要负责规范村级财务管理工作。根据资金是财务管理全部内容和核心的原理分析，这一分工规定，明确界定了对农村集体资金管理在实际操作层面中的监管与指导主体，为在各地已逐步实行的乡镇代理集体资金，提供了直接的法规依据；二是各级地方政府、机关和主管部门，在实地组织的各种各级指导监督、财政检查审计、巡视巡察、立案侦察等工作安排中，都把集体资金的管理监督作为首要的目标领域，从中发现问题、分析原因、归纳特点、纠正错误。从而广泛提高了全社会对集体资金重要性与严肃性的认识，进一步增加了保管使用的安全性；三是各个集体经济组织(包括代行其管理职能的村委会，下同)通过建立内部管理制度、完善民主管理与财务公开、严格管理使用流程、规范日常收支审批以及申请委托代理等措施方法，认真落实国家及乡镇以上各级各部门在集体资金运营中的法律法规及政策制度要求，形成了自觉主动的资金管理氛围。

二、农村集体资金委托代理机制优势

自农村改革开放至目前的40多年来，各地农村集体资金管理，在经历了不同时期的管理机制改革调整变化之后，正在不断走向科学规范的轨道，逐步全面地建立执行起了经常化及制度化管理机制。其中，最为主要的管理机制就是建立实行农村财务会计委托代理制。2008年，农业部印发《关于进一步规范完善村集体经济组织会计代理意见》，对各地方逐步探索实行的委托代理机制作用予以充分肯定，要求继续加强和规范完善。2009年，又在印发的《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》中，明确要求各级农业行政主管部门，要在进一步完善会计委托代理机制基础上，规范建立和完善执行财务收入管理、财务收支审批、财务预算决算、资金管理岗位责任等各项资金管理制度。各级地方业务指导和监督管理部门，根据农业部的规范部署并结合自身实际，先后制定出台了一系列关于实行农村财务会计委托代理的具体细则，把农村集体资金委托乡镇代理业务流程等规范要求，全面落实到各自的乡村基层和集体经济组织，形成了普遍态势的集体资金管理机制。

综合农业部及各省级以上政府或部门的政策要求分析，实行农村集体资金委托代理管理，能够分别在集体经济组织、基层政府和县级以上主管部门三个层面，体现出不同的职责优势。在村集体经济组织层面，由于把整个资金管理纳入了全乡镇的业务平台，及时广泛地与外部信息沟通交流，从而直接提升了整体工作的规范性、完善了财务制度的专项性、限制了当事行为的随意性、提高了资金处置的合理性、增强了实际操作的法定性、培养了业务办理的严格性、规避了管。理责任的风险性等一系列实际优势；在乡镇基层政府层面，由于集体经济组织通过民主程序决议，把集体资金委托乡镇代理，从而直接体现了基层政府的社会公信力优势，因履行法定的指导、支持和帮助集体经济组织工作职责，而直接完善了责任衔接优势。因履行社会管辖管理职责，而直接掌握了集体资金整体规模、使用增值效益、周转保管状况、缴存支取状态等特点信息数据的调度整理优势。因实行业务集中指导监督，而直接持有了及时审核纠正不合法不合规使用集体资金、整改不规范不完善资金管理处置行为的隐患预控、有效推进资金使用交割、以及收支结算电算化的高效便捷等系列优势；在县级以上职能部门，包括业务行政主管部门和相关职能部门层面，主要是能够缩短数据调度时间，降低行政及业务管理资源成本，保障集体资金管理信息质量，提高对乡镇管理工作业务指导效率，缩小统计汇总误差，增强集体资金调研、审计、督促督导和检查监督的针对性等一系列工作优势。

三、农村集体资金委托代理工作组织

农村集体资金委托代理机制是所有资金管理工作的前提，在不同时期中，各地对农村经济发展与改革的目标要求存在差异，决定了实行代理规范的内容与重点并不完全一致。所以，在这次中央安排统一推进的农村产权制度改革中，继续实行农村集体资金委托代理机制，主要应当考虑分析其法规依据性、现实需要性和管理延续性。

（一）法律法规依据分析

对集体资金实行委托代理管理是农村财务委托代理的重要组成部分，中央提出了统一的法规性要求，如2004年中央两办印发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度意见》和2006年印发的《关于加强农村基层党风廉政建设意见》，要求在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上，推行村级(这里主要包括的就是村组集体经济组织)会计委托代理。《山东省实施〈村民委员会组织法〉办法》规定，经村民会议或者其授权的村民代表会议讨论同意，村民委员会与乡镇人民政府农村经济经营管理机构签订协议后，可以实行村级会计委托代理服务。各级地方政府根据中央要求在代理服务内容上也进行了贯彻细化，如2007年山东省政府办公厅要求，各地乡(镇)经管站负责农村会计代理服务工作，主要代理村集体会计账目、村集体资金和会计档案，提供会计信息。因此，实行集体资金委托乡镇代理有法可依。从这次中共国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求分析，农村集体经济清产核资完成后，要明确农村集体资产所有权，通过实行服份合作制改革将其以服份或份额形式量化到本集体成员，成立新的集体经济组织一一(服份)经济合作社。根据2017全国人大《民法总则》规定，这类农村集体(服份)经济合作社属于具有特别法人资格的特殊经济组织，其核心仍然是集体所有制形式下成员集体所有的集体经济性质。因此，将继续承担目前农村集体资产管理的重要主体角色，在集体资产经营使用、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面将继续发挥重要的功能作用。集体资金作为农村集体经济财富的重要部分，是今后农村集体(服份)经济合作社，发挥功能作用的直接对象和财务活动构成内容，因此，仍然应当执行原来的资金管理机制。

（二）现实需要分析

目前，全国大部分地方都根据中央要求在实行农村集体产权制度改革后，成立了具有特别法人资格的独立性合作经济组织(即集体经济合作社)，获得了法定的民事及社会地位，但相对于已能成熟承受市场风险的规模企业而言，这些农村集体经济组织内部治理基础还处于暂时薄弱状态。一是广大农民成员的文化水平相对较低，配合协调心态相对分散，市场认知能力和感知能力、经营能力还较为弱势，相对缺乏推进或引领自身不断发展提升的管理人才；二是在组织管理机构的搭建、章程的拟定、份额流转等的服权管理、集体收益的分配等多环节，相对缺乏专业性的业务支撑力量；三是由农业生产经营自然再生产与经济再生产交织性特点，所影响或者决定的发展风险高、波动性大，在市场经济制度下的竞争优势不能保证稳固，相对缺乏应对风险和保障平衡持续发展的成熟机制；四是农村经营地域分散，差异因素和发展条件参差不齐，人们的视野观念、生产生活的期望目标以及预期承受心理等，都尚未形成一个完整协调的整体概念体系，相对缺乏系统性的规划考虑。因此，在当前或今后一定历史时期的运行中，要完全排除这些方面的约束影响，包括资金管理在内的各项实际工作都无不需要政府的指导、协调和监督，甚至在相当长的时期，仍然需要法律法规或政策制度来设定刚性规则。

（三）管理机制延续分析

中共中央部署推进农村集体产权制度改革的设计目标，是通过改革逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度……发展新型集体经济，并明确提出要严格按照产权归属明晰集体所有产权关系，不能打乱原集体所有的界限，所有涉及集体财产所有权性质、集体服权管理、集体成员身份确认、集体(服份)经济合作社法人赋码登记、以及集体经济收益分配处理关系等，都不能超出原来的集体经济组织界限。根据这些目标限定，从开展农村集体清产核资工作开始的农村集体产权制度改革，发生变化的只是原来不适应农村经济发展的外延形式，而不是集体经济组织成员集体所有的性质。集体资金委托乡镇代理是农村改革开放以来，最早由广大农民群众从农村集体经济发展实践中，自发探索的有效管理途径，后来再逐步上升至国家和各省级法规制度层面的规范模式，经历了由自发行动到认识统一、由探索总结到依法推进的顺序渐进过程，是我国农村集体经济在适应农村改革发展和历史时期需要的自然选择。因此，这一管理机制在当前仍需延续执行。

四、农村集体资金委托代理安全风险及防范分析

前面提到，农村集体资金具有高危性保管使用安全风险，在实行委托代理过程中，可能会因某些代理工作组织行为而引发具体的权利利益保护、资金缴存、申请审批、支取结算等安全保管与使用运营方面的风险。这类风险及其如何防范风险主要反映在以下几个方面：

（一）民事权利风险及防范分析

农村集体资金是真实性集体资产，集体经济组织对其享有法定的所有权、支配权、处置权等产权权利，《物权法》把其与其他资产资源一起，统一作为“农村集体财产权’’加以明确保护。乡镇政府和集体经济组织是两个完全独立的法人主体，集体资金在纳入乡镇委托代理后，直接涉及存放时间和空间的转移变化、支取申请的程序变化、使用把关审批人的增多变化，以及业务办理手续的流程规范变化等等。这些变化的节点越多，对集体资金原有权益的影响就会越大，如有任何操作失当，都会模糊这种法定的集体产权保护界限，从而引起实际性资金使用与保管安全风险的发生。如果根据中央和各地推进安排的委托代理业务中，委托是第一步，代理是第二步的先后顺序分析，防范这种风险首要的工作就是签订和完善委托协议。当前，凡是已经实行了资金委托代理的集体经济组织，大部分是在原来由村委会代行职能机制安排下，与乡镇(经管站或以其为依托成立的农村财务会计委托代理机构)签订委托协议为依据操作的，极少部分是基于对乡镇政府的自行信任为传统习惯，而一直没有签订具体的局面委托协议。这在目前各地清产核资之后，大都成立了新的集体经济服份合作社的实际状况来看，为切实规避今后继续委托乡镇代理集体资金的民事风险，两种情况都应予及时变更完善或调整补充，都要全部以集体经济服份合作社的名义，在完整履行集体组织民主管理程序后，与乡镇重新签订“农村集体资金委托代理协议”。

（二）集体财产利益保护风险及防范分析

集体资金委托乡镇代理后，由于层级差异影响，乡镇政府具有“居高临下”的优势，在后期代理操作安排中，可能会出现乡镇挤占、挪用或临时借调代理账户资金等，实际侵害集体经济组织财产利益问题。另外，由于业务便利，承担代理服务工作部门和经办现金业务的有关人员，可能会发生保管不善、账目混乱、公款私存、白条抵库、超限额库存等，违反国家现金管理制度和有关法律法规，而造成集体利益损失的问题。不仅破坏了委托代理资金的法定保护界限，而且易导致各项代理机制优势的全面丧失，甚至会发生违法犯罪行为。防范这类风险主要应做好五个方面的工作：一是实行乡镇代理机构和集体经济组织委托人双印鉴银行开户；二是严格执行开户银行的存取款业务交割；库存限额核定、现金使用范围、电子银行结算等银行开户资金管理制度；三是建立并严格执行集体资金业务经办人、报账人、审核人、出纳员职责责任等货币资金内部控制制度；四是要明确确定资金领用申请人、使用审批人以及资金支取把关审批人的职责性质、权限范围和责任界限；五是健全履行严肃的管理责任定性定责与业务审计检查监督机制。

（三）集体管理人员认知偏差风险及防范分析

由于目前许多集体经济组织经济基础较为薄弱，内部运转经费比较紧张，集体管理人员难免存在抵触委托代理的心理，从所谓“自身使用便利灵活”考虑，在某些地方、某些时期、某些项目交易及收支结算中，不配合乡镇整体资金代理工作的安排。在实际操作中易于私设“小金库”、坐收坐支、公款私存、白条抵库、不缴存代管等，导致集体资金管理发生监督不力、账务混乱、乃至违背国家财务管理法规制度的问题。表面上看，这些情况好像是维护了集体利益，但从本质上分析，却是影响着农村集体财务管理的整体布局，即乡镇在对农村集体经济管理规划部署中的长远与眼前结合、局部与全局结合的综合性农村管理战略。防范这类风险的措施，主要是要具体明确委托代理的及时，睦和全面覆盖性，把全部集体经济事项涉及的资金收支纳入完全的代理，把每一项业务交易涉及的资金全部纳入代理，不留任何的时间、空间、交易项目和资金金额缝隙。

五、农村集体资金委托代理未来方向分析

各地在清产核资工作完成以后，对集体资金的规范管理面临的问题更多更复杂，合理科学地处理安排这些现实问、题，会成为今后农村集体经济组织运转工作中常态化任务。在短期内坚持继续执行农村集体资金委托代理基本机制，应当是继续推进农村集体产权制度改革后续任务的有效思路。从目前中央机关的顶层设计、国家法规制度的规范、以及各地农村经济发展的现实氛围来看，也都依然认可并要求加强推进集体资金代理的继续实行。在国家法律关系之外看来，这也是一种基于保障农村发展与国家综合发展保持相对同步的匹配安排之举，除此之外，尚没有更为现实适用和更能产生整体有效结果的机制模式能够代替。只有未来当农村集体经济组织内部治理基础坚实增强、自我管理能力充分提高、外部发展环境获得全面彻底的优化改善、国家管理农业农村的法制体系建设进一步完善、基层政府执行能力与农民群众认识配合能力完全协调平衡的一定历史时期，这项机制才可能自行走向历史的消亡。