我国田园综合体发展概述

白春明，尹衍雨，柴多梅，王 柟，张天柱

（1.中国农业大学农业规划科学研究所，北京 100083；2.中国农业大学水利与土木工程学院，北京 100083）

田园综合体是2017年一号文件中明确提出的优化农村产业结构，促进三产深度融合，促进现代农业发展的三大主要抓手之一。田园综合体发展模式的提出是经济新常态、传统农业园区转型发展、工商资本下乡、农村资源要素制约等多种社会经济背景下探索特色农业产业升级、资源统筹开发的创新举措和必然选择。田园综合体实质上与农业综合体/农业经济综合体是一脉相承的，是“农业+文创+新农村”开发的新模式，而且随着田园综合体建设的推进，将逐步发挥其在整合涉农资源并实现高效利用、促进农业产业价值增值和推进城乡经济社会一体化发展等方面的重要作用。目前国内田园综合体的建设在各地逐渐兴起，但也暴露出不少问题。

1 发展背景

为有效拓展农民增收空间、保障农产品的有效供给和市场竞争力，为农业农村发展增添新动能，2017年中央一号文件中提出以建设“三区（即粮食生产的功能区、重要农产品的保护区和特色农产品的优势区）、三园（即现代农业产业园、科技园、创业园）和一体（即田园综合体）”为抓手深入推进农业供给侧改革，优化农村产业结构，促进三产的深度融合，并集聚农村各种资金、科技、人才、项目等要素，加快推动现代农业的发展。就“一体”提出了“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体”。田园综合体发展模式的提出有其必然的原因和背景，其中比较重要的包括以下几方面。

1.1 经济新常态下，农业发展承担更多的功能

当前我国经济发展进入新常态，地方经济增长面临新的问题和困难，尤其是生态环境保护的逐步开展，对农业各方面发展方式提出更高的“质”的要求，农业在此大环境下既承担生态保护的功能，又承担农民增收、农业发展的功能。

1.2 传统农业园区发展模式固化，转型升级面临较大压力

农业发展进入新阶段，农村产业发展的内外部环境发生了深刻变化，传统农业园区的示范引领作用、科技带动能力及发展模式与区域发展过程中的条件需求的矛盾日益突出，使得农业园区新业态、新模式的转变面临较多的困难，出现明显瓶颈。

1.3 农业供给侧改革背景下，社会资本高度关注农业，综合发展的期望较强

经过14个以农业为主题的中央一号文件及各级政府相关政策的引导，我国现代农业取得了丰硕的成果，呈现农业基础设施得到较大改善、农业产业布局逐步优化、农产品总量供需平衡但优质农产品供给不足等特征；与此同时，消费市场个性化需求分化，市场空间得到拓展，生产供给端各环节的改革需求也日趋紧迫，在一系列政策红利和市场需求刺激下，农业行业在我国经济新常态下仍然保持骄人的向上发展的良好势头。伴随着整个大环境下经济增速放缓，社会工商资本也开始关注并进入到农业农村领域，一定程度上解决了农村发展的资本要素来源问题，对农业农村的发展起到了积极的促进作用。同时，工商资本进入该领域，也期望能够发挥自身的优势，从事农业生产之外的二产加工业、三产服务业等与农业相关的产业，围绕原有的业务板块在产业链上下游布局，实现增链，或者开拓新领域，形成一二三产融合发展的模式。

1.4 “史上最严土地政策”影响下，土地管理强度越来越大，寻求综合方式解决发展问题

随着经济新常态的建立，原有的“摊大饼式”的发展方式明显已经不符合发展要求，国家实施了新型城镇化、生态文明建设、供给侧结构性改革等一系列战略举措，实行建设用地总量和强度的“双控”，严格节约集约用地管理，先后出台了《基本农田保护条例》《农村土地承包法》等，对土地开发的用途管制有非常明确的规定。特别是《国土资源部 农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的发布，更是将其进一步明确，使得发展休闲农业在新增用地指标上面临着较多的条规限制，杜绝农地非农化。同时又要为农村产业融合发展留足空间，地从哪里来？这就需要在其他途径想办法。

国土资源部、国家发展改革委员会于2017年12月联合印发《深入推进农业供给侧结构性改革 做好农村产业融合发展用地保障》的通知，就全面贯彻落实党的十九大和中央有关要求、深入推进农业供给侧结构性改革、做好农村一二三产业融合发展的用地保障，做出具体部署。《通知》从规划引领、建设用地计划指标支持、规范设施农用地类型、设施农用地监督管理、土地复合利用等8个方面明确并出台了保障农村产业融合发展用地的政策意见，必将积极助力农村一二三产业融合发展、推进农村供给侧结构性改革。据报道，国土资源部表示，农村宅基地将实行“三权分置”（宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地占有权），总体发展方向是允许农村宅基地进入市场，参与市场竞价。这无疑为盘活农村闲置资产、拓展农民增收渠道开了另一扇门。

综上所述，现阶段传统农业产业园区发展思路已经不适合新形势下的产业升级、统筹开发等要求，急需用创新的方式来解决农业增效、农民增收、农村增绿的问题，田园综合体就是解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的现实问题的比较好的创新模式之一，也是未来国家重要的政策导向。

2 田园综合体的概念内涵

继2017年的中央一号文件首次提出“田园综合体”概念后，多方都对此进行了解读。从田园综合体概念的内涵来看，其与农业综合体、农旅综合体等是一脉相承的，只是概念提出的视角不同。

2.1 农业综合体

农业综合体最早是由陈剑平院士[1]在2012年11月3日农民日报上发表的《农业综合体：推动区域现代农业发展的新载体》首次提出的。它是在城市综合体的基础上提出的，以工业化发展理念，借鉴城市综合体概念提出的现代农业发展的新型载体。农业综合体的基本内涵是以农业为主导，以科技支撑和文化创意为两翼，融合农产品加工、商贸物流、科普会展、教育培训、休闲观光、文化创意等多个相关产业，构建多功能、复合型、创新性的产业综合体。它是伴随着区域经济社会快速发展和在长期以来不断总结农业园区实践的基础上提出的一个现代农业发展的新概念，在当时的发展背景下，具有非常鲜明的“新理念、新内涵、新模式、新机制、新使命”的特征，既脱胎于农业园区，又高于农业园区，可以说是现代农业园区的“升级版”。农业综合体模式的提出在当时也获得了多位省部级领导的高度评价和积极鼓励。

2.2 田园综合体

田园综合体的内涵与农业综合体基本一致，不同的是，田园综合体更多的是从地域空间开发和农村发展角度提出的对乡村资源的合理性开发，建设集循环农业、创意农业、农事体验于一体的地域综合体。

田园综合体是以农业为主导，以农民充分参与和受益为前提，是以农业合作社为主要建设主体[2]，以农村用地为载体，融合工业、旅游、创意、地产、会展、博览、文化、商贸、娱乐等相关产业与支持产业，形成多功能、复合型、创新性的地域经济综合体。

2.3 田园综合体与农业综合体的区别与联系

田园综合体与农业综合体两个概念既有区别又有联系，田园综合体是基于乡村地域空间的概念，农业综合体是基于产业思维的概念，两者都是属于多产业、多功能、多业态并存，与区域经济发展有密切的联动性，都属于经济综合体的一种表现形式。

从其内涵来看，田园综合体仍然是以现代农业为基础，拓展农业多功能，是在原有的生态农业和休闲旅游基础上的延伸和发展，是田园生产、田园生活、田园旅游等多业态融合的发展模式，与之前提的美丽乡村、特色小镇等概念有着千丝万缕的联系，并不是一个新生事物。作为一个综合体，是多种配套的综合，而以往的农场、农业园区有些虽然在空间上聚集形成园区的雏形，但只是集合，还没有综合的内涵，综合应该是有3～5个产业跨链条联合，农村一二三产业有机融合，多个业态互为依托同时并存，具有多种功能的一个聚集区。

从发展方式来看，农业综合体中强调以工业化的方式发展农业，拓展二产和三产，推动农业发展方式的根本转变。田园综合体中更加强调绿色循环发展理念，注重保护农业生态环境，这也是在目前农业发展面临突出的资源消耗、生态环境日益恶化的现实背景下对田园综合体的发展方式提出的新要求。更加强调文化创意对休闲农业和乡村旅游的拉动，由相对低级的观光农业向深度体验的创意农业转变，适应休闲农业和乡村旅游消费市场的新变化。

从发展驱动力来看，田园综合体是以现代农业为基础打造优美田园景观，以吸引城市人群回归田园生活，以城市人气带动休闲农业和乡村旅游消费，进而在空间上形成以原住民、新住民和游客等几类人群为主的新型社区群落。

纵观我国农业园区发展历程、休闲农业与乡村旅游的发展进程就不难看出，田园综合体并不是一个全新的概念，其与农业综合体、农旅综合体等概念在内涵上是一脉相承的，只是阐述的角度不同。田园综合体是在农业综合体的基础上根据新的发展形势提出的对农业/农旅综合体的再阐述。

3 田园综合体的特征

3.1 以农为本，多元主体参与

田园综合体核心发展要点是以农为本，要确保田园综合体“姓农、务农、为农、兴农”的根本宗旨不动摇，要为当地居民建设宜居宜业的生产、生活、生态空间，要将农民充分参与和受益作为根本原则，充分发挥好农民合作社等新型农业经营主体的作用，以集体经济组织成立合作社的形式将分散的农户联合起来，一方面要维护广大小农户的话语权，保护产业发展收益的权益，建立有效的利益联结机制，防止本地居民在产业发展和利益分享中被排除在外，外来资本侵占资产；另一方面，加强小农户的组织化有利于标准化生产、订单模式等现代化的生产方式的推广，增强契约意识。还要注重保护农村生态环境权益，政府重点负责政策引导、规划引领和综合监管。在田园综合体的建设模式和运营管理模式方面，倡导以合作社为主体、多方共同参与的共建模式，利用市场手段来有效盘活农村闲置资产，通过体制机制的创新激发各方的积极性。

3.2 开发注重多元化，功能强调复合性

田园综合体作为原住民、新移民、游客的共同活动空间，一方面要充分保障原住民的生产和生活空间，通过多种利益联结方式，不断拓宽原住民增收渠道，让田园综合体的发展更好地惠及原住民，实现农民收入稳定增长；另一方面，还要通过环境打造、文化融入和活动策划，打造对城市消费人群有吸引力的田园综合体。田园综合体的建设要充分考虑资源现状基础、消费市场需求变化，有针对性地策划相应的建设项目，同时充分考虑农户、合作社、政府、企业等多主体的关系，建立合理的田园综合体的开发运营模式，既能保障田园综合体开发所需要的资金、技术、土地等要素需求，又使得利益能在各主体之间合理分配。

田园综合体发展强调功能复合化，在现代农业生产功能基础上，一方面强调生态功能，采用绿色节本增效的生产技术，转变发展方式，大力发展循环农业，兼顾生产发展和生态效益；另一方面，在结合生态农业的基础上，打造具有吸引力的田园景观和传统农耕文化项目，为城市居民提供能记得住乡愁的农耕文化载体和农事体验活动空间。在一定的地域空间内，实现现代农业生产、居民生活、游客游憩、生态涵养等多功能的复合，彼此之间成为一种相互依存、相互裨益的能动关系，从而获得农业生产、生活、生态效益的最大化。

4 田园综合体的建设意义

田园综合体的出现，是伴随现代农业发展、新型城镇化、休闲旅游而发展起来的“农业+文创+新农村”开发的新模式，是一种大势所趋，其重要意义可归结为“搭台子促融合、搭架子强科技、创模式促联合”。

4.1 搭台子，促融合

一是有效释放存量，创新土地开发模式，解决“地从哪里来”的问题。2017年中央一号文件中提出将年度新增建设用地计划指标确定一定比例来支持农村新产业、新业态的发展，并且允许通过村庄整治、宅基地整理等盈余建设用地指标以入股、联营等方式来发展乡村休闲旅游、养老等产业。据报道，国土资源部也将实行农村宅基地的“三权分置”，这也为解决发展田园综合体所需要的建设用地指标来源问题提供了非常好的政策机遇。

二是社会资本注入，创新融资模式，解决“钱从哪里来”的问题。经济社会发展必须要有经济目标，企业盈利、农民增收、财政增长、多主体利益诉求决定了田园综合体的建设资金来源渠道的多样性，社会资本的注入可以解决现代农业发展、美丽乡村和社区建设中的钱从哪儿来和怎么来的问题。但需要注意的是需要考虑各路资金的介入方式与占比，要始终坚持政府引导、市场主导、农民主体、多元参与的原则，比如政府做撬动资金，企业做投资主体，银行给贷款融资，第三方融资担保，农民土地产权入股等，继而形成田园综合体开发的“资本复合体”。田园综合体需要改变过去政府大包大揽的投资方式，充分利用市场化的手段，整合各路社会资本，有效激活资源潜力、市场活力，但要以农民合作社为田园综合体开发主体，充分保障田园综合体的发展收益能更多地留在乡村，保障农民的话语权，坚决防止外来工商资本对农村资产的侵占。

4.2 搭架子，强科技

田园综合体以农业为主导，以农村用地为载体，融合休闲旅游、文化创意、会议会展、商贸娱乐等多业态，优化产业结构，打造核心优势产业，形成现代农业发展的骨架体系，形成农村一二三产业有机融合、多个业态互为依托的现代农业产业体系。产业关联更加紧密，使得农业产业与加工业、服务业、旅游休闲、商贸会展等之间的互促共荣关系更加密切坚固。

增强科技融入，全面支撑田园综合体的绿色生产、效率提升以及产业融合。科技是现代农业生产的第一生产力，同时还是品质田园生活、优美生态环境的重要保障，全面渗透、支撑田园综合体建设的方方面面。一方面，大力推广以资源节约、环境友好为特征的“一控两减三基本”绿色节本增效技术的推广应用，增强对生态循环农业的技术支撑，为打造绿色农居循环环境提供强有力的技术支撑；另一方面，要充分利用“互联网+”等高新技术的优势，以物联网、农产品电子商务等手段，建立生产者与消费者之间良好的信任关系和畅通的产品供应渠道，实现以农产品品牌发展为最终目标的科技支撑保障体系，科技的融入能极大地促进业态效率提升和业态融合，有利于构建良好的产业链生态关系。

4.3 创模式，促联合

一方面，田园综合体将成为我国城乡统筹发展的新模式，以城市带动乡村、工业反哺农业，形成城乡发展一体化新格局。田园综合体建设是新支点和新平台，为乡村振兴和新型城镇化联动发展提供了支撑，也是市民回归田园、传承乡村文明的重要载体。

另一方面，田园综合体的建设，以合作社为主体，以龙头带动、农户参与等多种形式建设产业化联合体、利益联结共同体，通过引导农民入股等方式，强化农户、合作社与企业之间的密切合作，形成协同效应。通过要素整合、产业联合和利益分担等多种机制的紧密连接，实现田园综合体发展的利益共享。

5 我国田园综合体发展概况

国家财政部《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》及《关于开展田园综合体建设试点工作的补充通知》发布后，河北、福建、海南、广西、广东、浙江、北京、天津等各省市针对地方的具体情况，及时制定并出台了适合当地田园综合体试点项目创建的相关政策和意见，并积极开始着手准备创建国家、省级的田园综合体发展试点。

从已公布的国家级田园综合体试点来看，各省情况不一、各有特点，总体上体现出“综合开发”的特征，其范围、规模比传统的涉农园区更广，要求成片开发、整体开发，投资力度较大，从4亿到17亿元不等，需要撬动社会资本，统筹建设发展。从规模上来看，面积最大约6 667 hm2，最小的约2 000 hm2。农业产业主要以园艺作物（蔬菜、花卉、林果）为主，少部分省份以小麦和水稻为主。根据各地以往的实践和基础，国内发展较早、模式较成熟的农业项目大多集中在自然资源禀赋较好的南方省市，如江苏、浙江、重庆、湖北、湖南、四川、台湾等地区，这些地方正在积极打造田园综合体。截至2017年底，已经申报国家级田园综合体项目的有18个省份的26个项目（表1），其中已经获批国家田园综合体试点项目的有11个。

但整体来看，我国的田园综合体发展仅仅处于初级阶段，正处于酝酿和试点培育期，各个省市和自治区都仍在不断探索其发展模式和路径，并且尚未出台具体的规范体系。在田园综合体建设发展的过程中，也出现了一些问题，如社会资本对农村资本的占用和对农民权益的挤压、产业内部动能不足、社会化服务供给不足、发展特色缺乏、同质化现象严重等。

6 田园综合体发展趋势

田园综合体是在农村一二三产融合的基础上，聚焦凝练出的新模式，是从产业、科技、业态到区域社会综合发展的升级，是“三农”发展的统筹考虑。田园综合体更加强调农民的参与、市场化运作和模式创新，更加关注落地性和可持续运营，发展的核心动力仍然是农业产业基于科技和模式创新的升级。财政部《关于做好2017年田园综合体试点工作的意见》中明确提出，要争取未来两三年有大发展、大变化，让各方从中借鉴学习成功经验和做法，让人们感到农业是充满希望的现代产业、农民是令人羡慕的体面职业、农村是宜居宜业的美好家园。在接下来3～5年，田园综合体会在各省会或大城市周边得到长足的发展。

完善的田园综合体，应是一个包含农林牧渔、加工物流、商务旅游等一二三产业的融合体和城乡复合体。农业是田园综合体中产业体系的核心，文化产业和旅游等特色产业是田园综合体产业体系的重要组成部分。田园综合体更强调村庄人居环境的打造和农田、林地等土地资源的综合开发，使产业和农村形成联系，从而实现乡村振兴的目标。田园综合体的建设内容丰富、涉及面广，对资金、土地、科技、人才等要素有着较大需求；而且从长远看，田园综合体开发的关键是确保农民的主体地位，要以农民专业合作社为载体，充分调动农民参与积极性。同时，通过多种方式搭建合作平台，引进产业技术人才，引导工商资本有序参与，构建合理的开发运营模式和利益分配机制，充分激发出资金、技术、人才、土地等资源活力。

表1 国家级/省级田园综合体项目统计

[1]陈剑平.农业综合体:推动区域现代农业发展的新载体[N].农民日报,2012-11-03（3）.

[2]杨礼宪.合作社应成为田园综合体建设的主要载体[J].中国合作经济,2017（5）:21-23.