产粮大县农地流转问题及对策探析——以河南省正阳县为例

陈伟康

（河南农业大学经济与管理学院）

农地流转即农村土地权利的转移，其本质是土地资源在不同主体之间的再配置。如何优化土地资源配置、充分发挥其生产功能，进而提高生产效率、推动农业生产发展，一直是农地政策的重要内容。2023 年中央一号文件指出，要引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，总结地方“小田变大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。完善社会资本投资农业农村指引，加强资本下乡引入、使用、退出的全过程监管。

一、我国农地流转现状

（一）农地流转参与主体多元化

据农业农村部2020 年公布的数据，我国农户耕地流转面积达53218.92 万亩，同比增长4.30%，我国农业规模化正在有序发展。从耕地流转的去向来看，参加农地流转的主体有农户、合作社、家庭农场、农业企业以及其他经营主体。农地流转从最初的农户间自发流转，发展到由村社参与的统一流转，同时随着农业机械化程度的提高、乡村振兴战略的持续深入实施，一些工商企业纷纷投入农业生产中。一些掌握种植技术和具有经济实力的种田能手也纷纷成立合作社和家庭农场，参与到流转土地的环节中，逐步成为规模化经营主体。

（二）农地流转不确定因素增多

2022 年我国农地流转受到国际和国内两方面的影响。2022 年2 月爆发俄乌冲突，乌克兰作为全球最大的粮食生产国，战火的侵扰使乌克兰粮食生产和出口量急剧减少，在全球范围内，粮食供应量出现不足，压力增加，粮食价格同步增长，从2022 年2 月到9 月，小麦每斤收购价格从1.395 元上涨到1.625元。同年6 月，我国小麦迎来历史性大丰收，全国小麦产量达13772.34 万吨，增产0.6%。小麦产量高的同时，价格也达到历史新高，同2021 年9 月相比，收购价每斤从1.305 元上涨到1.625 元，每斤增加0.32元，农户农业收入提高，回乡进行农业生产的农户增多。受双重因素影响，2023 年推行农村农地流转、促进规模化发展的道路上，地方开展农地流转工作压力倍增。

二、正阳县农地流转案例分析

正阳县位于河南省南部，地处淮河之滨，县域总面积1903 平方公里，辖2 个街道，8 个镇，10 个乡，耕地总面积512746.18 亩。根据第七次人口普查数据，截至2020 年11 月1 日零时，正阳县常住人口为625123 人。2022 年正阳县生产总值完成288 亿元，同比增长5.2%。其中，第一产业增加值完成70.60亿元，同比增长4.6%；第二产业增加值完成106.83亿元，同比增长5.9%；第三产业增加值完成110.56亿元，同比增长4.8%。

（一）正阳县农地流转背景

正阳县作为传统农业大县，是全国重要的花生产地之一。但近些年由于其配套设施、生产技术有所滞后，产业链仍不够长，花生产业亟须做大做强。因此，正阳县积极吸纳工商资本投入本县的农业生产环节，通过农地流转的方式，来吸引工商资本下乡投入人才、技术、设施等，以此带动本地农业进一步发展。同时，正阳县利用自身土地资源禀赋，通过资本下乡投入农业发展，来增加当地财政收入，实现共同发展。

H 公司从事房地产领域，资金雄厚，在房地产行业的“深度调整阶段”积极投入乡村振兴的热潮中。在正阳县招商引资过程中，H 公司脱颖而出，经双方多次考察后决定在X 镇6 村建立30000 亩高标准农田示范区，打造“亮点工程”，并计划通过该地区的试点，打造出一条具有可复制性的农业生产道路，为全县其余乡镇农地流转提供借鉴。

（二）正阳县X 镇农地流转方式

正阳县于2022 年6 月在X 镇6 村开展农地流转工作，6 村耕地总面积为40960.5 亩，X 镇采取6 村整村流转的方式进行流转。在流转前期，H 公司主要将本公司所流入土地亩数、地块远近、土壤质量等要求与X 镇进行对接，但在涉及流转价格时含糊不清，并且未能及时提供相应完整的流转合同，因此，X 镇工作人员在挨家挨户开展工作过程中一些流转信息不能有效传递，造成一些群众对乡镇和企业的不信任。8 月份是农地流转最为艰难的时期，外出务工农户基本流转完成，剩余未流转农户多数为种地大户、农资商和大龄农户。为了推动这部分农户流转农地，H 公司实行“合作种植户”模式，在村中挑选一些影响力较大的农户，通过协商的方式让这部分农户流转土地，同时公司选择这些农户担任公司流入土地的“管理员”，负责流转地日常维护工作，并根据所管理土地亩数多少来交付酬劳。该模式的目的是让这部分“管理员”利用自身在村里的影响力，来带动周围群体参与到农地流转中，进一步推动农地流转进度。在9 月份流转尾期，X 镇工作人员主要围绕“插花地”农户来做思想工作，提出“公司+村委会”模式，由公司运作流转的大块耕地，村委会负责小地块，公司对村委会进行资金补助和技术支持；公司还承诺在成功流转30000 亩以后投资建厂优先使用已流转农地的农户。

（三）正阳县X 镇农地流转结果

2022 年8 月底X 镇结束农地流转工作，为期4个月的农地流转共流转了19000 亩地。在流转过程中X 镇工作人员采取“挨家挨户做工作，推动整村土地流转”的方式，但最后由于流转面积不到6 村总耕地面积的50%，加之“插花地”“插杠地”问题，为了确保公司自身利益，H 公司只接受其中1266 亩相对连块地块进行生产。

三、正阳县X 镇农地流转存在的问题

（一）农户与企业利益存在冲突

农户与企业的利益冲突是长期存在的，农户期望获得更高的租金，企业希望付出更少的成本来完成农业生产。H 公司将租金设置为800 元/年，结合2022 粮食价格及产量来看，每年800 元租金无法令农户满意，农户流转意愿不高。农户身份的特殊性也是利益冲突的重要因素，X 镇6 村下设共94 个自然村民组，村民组长一般由本自然村内威望较高的人员担任，负责本自然村内事务，由于长期居住在村且身份特殊，通常会将外出务工人员土地无偿或以较低价格租来耕种，外来公司流转土地在一定程度上侵犯了这部分群体的利益，该群体为维护自身利益，会在一定程度上阻碍流转进程。

（二）流转土地细碎化

土地细碎化问题一直是阻碍农业规模化发展的核心问题。X 镇希望通过整村流转来解决这个问题，但其效果不尽理想。H 公司由项目流转前定下的建设30000 亩高标准农田示范区，到流转结束后成为承包1266 亩地的包地大户，这与其预想相差甚远。流转结束后X 镇虽流转了19000 亩耕地，但由于其“插花地”“插杠地”较多，流转地块分散，不仅给规模生产带来了一定困难，也增加了公司的投入成本，H 公司为了自身发展考虑，只接受了1266 亩相对连片的地块。因此，如何解决土地细碎化问题所造成的影响，成为X 镇今后流转工作的重点。

（三）流转保障体系不够完善

土地是保障农民生活的最后一道防线。受2022年全球经济低迷影响，X 镇农户外出打工人员减少，土地的保障属性就更加显现出来。X 镇属于传统农业小镇，总人口30623 人，拥有耕地75166 亩，工业企业17 家，其中规模以上4 家，有营业面积超过50平方米以上的综合商店和超市44 家，这些企业所提供的税收难以支撑X 镇构建高质量的社会保障体系，而且所提供的工作岗位无法满足X 镇农户完全脱离农业投入到二、三产业，因此，在面对农地流转时，大多数农户不愿意将自身最后的一份保障流转出去。同时，流转过程中并未构建完善的农户流转退出机制，农户担心流转过后退出时找不到自己地块而引起纠纷，存在流转顾虑。

四、推动正阳县农地流转的优化建议

（一）发展农业托管，以服务促流转

农业规模化发展并非一定要通过流转土地的方式才能实现。农业生产托管因其具有较高的规模化、专业化、现代化水平，成为推进农业社会化服务的重要方式。农业托管从大的方面可涵盖农业的耕种管收，从小的方面可涵盖种子、农药、化肥的共同使用，作为承包大户和农业企业，可以利用自身所具备的设备优势、技术优势及议价能力，为周边群众提供物美价廉的托管服务，在自身获取收益的同时，扩大服务覆盖面，提高与农资厂商议价能力，做到节本增效，达到规模效应。农业托管模式具有缓冲作用，托管模式会在一定程度上减少企业与农户间的利益摩擦。通过提供高质量的农业服务，农户会增强对企业的信任感，缓解双方矛盾；托管服务会让农户逐渐远离农业生产环节，减少农户对土地的依赖，为流转提供助力。

（二）合力治理土地细碎化，实现小田并大田

土地细碎化治理需要政府、农户和企业等多方参与才能实现。基层政府作为政策的实施者与监督者，要将土地平整与土地治理政策落到实处，加强对耕地的保护，扭转农户传统的一、二、三等地思维。村委会既是保护村民利益的代言人，也是政府政策的执行者，在面对土地细碎化治理时，可以按当地实际情况，划分流转区域与未流转区域，用温和的方法进行合地、并地，在保护农户利益的同时，平稳推进农地流转工作，增加村集体收入。农地流转工作的核心是农户，没有农户的支持，流转工作便无法开展，农户应树立大局观念，摒弃传统小农思想，积极参与农地流转和村委会组织调地工作。企业应树立自身良好形象，以更大的诚意和社会责任感参与到农地流转过程中去。

（三）加强教育培训，提升农户综合素质

农户所受教育程度是影响农地正常有序流转的重要因素。提升农户综合素质，使之有一定的职业技能，推动劳动力向二、三产业转移，有助于优化就业环境；提高农户非农经济收入，有助于减轻农户对土地的依赖程度。因此，针对有能力外出务工的农户，政府应定期组织职业技能培训，提升农户职业技能，使得农户拥有一技之长以应对复杂多变的经济环境。针对因自身原因不能外出务工的农户，可以邀请农业高校、农技站专家和农业局工作人员定期传授种植新技术，讲解国家土地相关政策，不断提高其农业经营能力和科学文化素养，了解国家针对农业的政策方针，培养适应时代发展的“新农人”。

（四）健全保障体系，消除农户流转顾虑

健全社会保障体系，是提高农户流转意愿的重要举措。土地拥有独特的保障属性，被不少农户视为“最后的退路”，若无完善的保障机制，农户不会轻易将其流转出去。因此，要构建完善的保障体系，一是完善覆盖医疗、教育、养老保险等多方面的社会保障体系，使得农户在参与农地流转后，特别是年龄较大农户，可以老有所养、病有所医。二是构建流转后保障体系，运用遥感、数据库等现代技术，记录流转前农户所确权的土地位置、大小，确保农户在流转地后退出时，还能找到自己所有地块，消除农户流转后的顾虑，切实保障农户权益。

五、结语

农地流转是我国从传统农业走向现代农业的必由之路，探寻有效的流转措施依旧是当前的重要任务。通过分析正阳县X 镇农地流转案例，可以发现当前影响流转的主要因素为民企矛盾、土地细碎化问题和社会保障制度的不足。因此，在今后流转中，政府要加强宏观指导，构建农地流转平台，制定切实有效的农地流转措施；村委会应勇于承担自身职责，维护农户与工商企业利益；企业应树立自身形象，服务农户，团结农户，实现双赢；农户应提高自身素质，提升职业技术能力，了解国家政策，成为符合现代农业发展的“新农人”。